地方政府购买公共体育服务的研究进展与述评

李 辉

发端于20世纪70年代末80年代初的西方行政改革运动已流行全球。作为行政改革主要内容的政府购买公共服务已成为当今全球公共管理改革的重要趋势。[1]党的十九大关于目前我国社会主要矛盾的论断已然成为加快服务型政府建设、推进公共服务供给侧结构性改革、提升公共服务质量的重要力量。公共体育服务成为政府职能转变和服务型政府建设的重要抓手。到目前为止，全国各个省份都进行了购买体育公共服务的实践，并形成了具有地域特色的“常州模式”“上海模式”“武汉模式”“北京模式”“温州模式”等宝贵经验。笔者采用文献资料法，逻辑分析法针对国内学界关于政府购买公共体育服务的研究成果，按照事物发展的基本规律和整个购买过程，着重围绕地方政府购买公共体育的概念厘定、边界划分、理论基础、价值意义、面临的困境，承担的风险、规避路径等亟待解决的问题进行回顾与展望，以期为该领域的研究提供一定的理论借鉴。

1 地方政府购买公共体育服务的边界

尽管学术界对“政府购买公共体育服务”的概念认识取得了一定的共识，但是对政府购买公共体育服务的范围及边界存在较大的分歧。笔者认为必须尽快厘清学术界的研究成果，梳理出不同研究理路下政府购买公共体育服务的边界。

1.1 从公共体育服务的特性入手

公共体育服务的特性划分，学术界普遍按照其是否属于公共产品或者半公共产品进行的，因此公共体育服务根据产品类型将带有竞争性和非竞争性、公益性和非公益性、排他性和非排他性等基本特性。刘玉认为公共体育服务并不是完全的公共产品，而是具有公共产品和半公共产品的双重属性。纯公共产品的公共体育服务具有完全的非竞争性和非排他性；半公共产品的公共体育服务具有市场竞争性和排他性。[2]康金明认为青少年足球公共服务属于体育公共产品具有非竞争性和非排他性，购买主体必须由政府主导。[3]学者们普遍将公共体育服务的自身属性以及受众的特点作为公共体育服务边界划分的主要依据。

1.2 通过给出具体的判断标准界定公共体育服务

地方政府在划定公共体育服务边界过程中可依据具体情况具体分析的办法进行划分，例如通过政府的财政测算、政府的职能边界、公共体育服务的服务类别、群众的体育需求进行划定。李荣日认为公共体育服务外包范围可通过测算外包的成本，进而根据测算的成本来确定哪些公共体育服务外包是合理的，哪些是不合理的。[4]满江红认为可购买的公共体育服务可根据其 “质地”划分类型，即明确设置了服务标准和质量要求，通过数据测算的为“硬服务”，反之为“软服务”。[5]学者们将公共体育服务中可计算的成本、可判别的质地、可依据的政府条款以及可调查的民众意愿作为公共体育服务的划分边界。

1.3 从实践的技术操作层面划定

理论源于实践。公共体育服务的边界划定需要依据具体实践，在实践中总结规律，因此学者们从实践层面，可操作层面进行研究。陈斌提出所有的公共体育服务中凡是公众需要的，政府做不了的或者做不好的，而市场有能力做或者做得更好的，都可以通过外包的形式交给社会组织进行运作。[6]张大超根据各地政府所出台的购买公共体育服务的相关文件将公共体育的购买内容分为10类[7]。学者们将可操作性作为划分公共体育服务边界的重要依据，包括实际操作中政府与市场的优劣，需要高要求完成的公共体育服务、实际操作中的市场和民众调研以及可以操作的测量等来评判。

总体来看，我国学者对政府购买公共体育服务的边界界定主要根据公共体育服务的性质、地方政府的具体实践以及公共体育服务的测度标准等方面进行的。从不同领域、不同学科的视角集思广益，取各家之所长，避各家之所短，有效避免了“一孔之见”和“羊群效应”，使得购买边界的划定呈现出多元化的态势。故笔者认为，政府购买公共体育服务的边界需要将理论与具体实践紧密结合是关键，应该根据地域特色、群众需要、经济现状按照“自下而上”的方式，在充分听取“民意”的基础上进行划定。

2 地方政府购买公共体育服务的理论基础

2.1 委托代理理论

委托代理理论产生于20世纪30年代。在所有权和经营权分离的情况下，企业内部激励机制与信息不对称是该理论的热点问题，其实质是委托人与代理人由于目标不同，而导致的利益冲突。[8]李秀文指出政府在购买公共体育服务过程中存在多层次的委托代理关系，其中第一层是民众与政府的委托关系，民众是委托主体；第二层是政府与企业或者社会体育组织，其中政府是委托主体；第三层是体育社会组织与其他下属组织的委托关系，体育社会组织是委托主体。[8]谢叶寿认为政府是购买主体，体育社会组织是承接主——公众是主要的消费者。三者之间的体育权利都是通过委托代理的关系实现的。[9]

2.2 新公共管理理论

新公共管理理论发端于20世纪80年代的新公共管理运动。学者们普遍将新公共管理理论作为政府购买公共体育服务的理论源头，并坚持认为新公共管理理论打破了“理性官僚制”，使市场参与公共服务成为可能。冯欣欣指出新公共管理理论与政府购买体育公共服务均倡导购买主体的多元化、推崇购买方式的多样化、购买内容的扩大化，直接为政府购买公共体育服务提供理论支撑。[10]俞琳指出诞生于新公共管理背后的政府购买公共体育服务强调将具体的体育事务交由市场和社会，将具体的体育生产等事务性工作从政府身上剥离出去，是新公共管理理论在体育管理领域的延伸。[11]郑志强指出政府购买服务是西方国家新公共管理“治道”变革中的产物，政府购买公共体育服务一方面可以实现体育资源的最优化配置；另一方面政府购买体育公共服务可以实现体育“善治”。[12]由此看出，新公共管理理论主要倡导市场主体参与政府公共管理，减少政府的事务，协助政府转变角色，提升管理效率和管理质量。

2.3 公共产品理论

依据学术界对公共产品种类的划分、生产方式、供给方式等方面的观点以及对不同种类、不同属性公共产品的供给规定。公共产品理论必须与公共体育服务产生密切联系，必须成为政府购买公共体育服务的基础理论之一。张学研认为政府购买公共产品的初衷是为了满足公众的公共利益，购买的产品可分为有形产品和无形产品，同时指出公共体育服务的产品形态与公共产品基本吻合，且具有公益性的特征。[13]范冬云将公共体育服务等同于体育公共产品，认为政府提供公共体育服务实质上是购买公共体育产品的过程。[14]学者们主要依据公共产品理论对公共体育服务的类别进行划分，以此来界定公共体育服务的边界。

2.4 治理理论

治理理论倡导多主体共同参与社会事务的管理，强调各主体之间的合作，有效契合了政府职能改革下的内在诉求。夏贵霞认为政府购买公共体育服务是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段和重要的公共政策。[15]田宝山强调公共治理理论是政府在购买公共体育服务过程中梳理政府与市场关系的理论基础，是解决市场主体与政府主体角色分歧的逻辑依据。[16]学者们认为治理理论是提升政府治理能力，协调政企关系，培育社会组织以及建设服务型政府的重要依据。

2.5 服务型政府理论

服务型政府理论发端于我国，是我国政府职能改革的重要成果。服务型政府理论的核心是为大众谋求更好、更多、更快、更便捷的服务，注重服务的效率和服务的质量。沈可印指出政府购买公共体育服务不仅对构建服务型政府有巨大的意义，还可以提升体育公共服务的质量和效率，是政府管理由微观管理向宏观管理过渡的政府行为。[17]汪全胜认为政府购买公共体育服务是塑造服务型政府、改革“全能政府”、构建“小政府”的重大制度创新，可以打破体育行政部门对公共体育服务资源的垄断地位，促使政府由传统的“生产者”向“监管者”或者“参与者”转变。[18]

学者们普遍认为政府购买公共体育服务是对服务型政府的有效补充，是构建服务型政府的重要决策。

2.6 新公共服务理论

新公共服务理论的初衷在于促使体育社会组织成为公共体育服务的承接主体，达到引入市场竞争机制，提升服务效率，节约服务成本，提升服务质量的目的。吴筱珍指出新公共服务理论主张在购买公共体育服务的整个过程中建立与公民的对话机制，以公民的满意度考核整个购买过程，随着公民社会的意识兴起，公民将更多地参与到公共事务的管理之中。[19]朱毅然则认为新公共服务理论对于降低政府购买公共服务的成本和提升公共体育服务的质量具有积极的作用，进而降低价格，提升质量。[20]学者们认为新公共服务理论是对政府购买公共体育服务的有益补充，主要作用于监督，评价，信息反馈等领域。

总之，政府购买公共体育服务是我国政府职能转变和构建服务型政府的重大决策，具有“颠覆性”意义，是从具体实践中将原本隶属于政府的“蛋糕”分给社会组织，是中国特色“民主式”改革的缩影。学者们将这一实践的理论指向西方新公共服务理论、新公共管理理论、治理理论、公共产品理论等，并尽可能地阐述其优点以迎合当前的“服务型”政府建设。笔者认为西方理论产生于西方特定的政治环境与经济环境，需要运用辩证的观点并结合我国的实际进行深入的探寻，并加以应用。

3 地方政府购买公共体育服务的困境与风险

就当前我国政府购买公共体育服务过程中所面临的困境而言，学者们普遍认为主要存在制度困境、政府困境、体育社会组织困境和运行机制困境四个方面。

3.1 地方政府购买公共体育服务的困境

3.1.1 购买环境的角度存在“制度困境”制度困境主要是指政府购买公共体育服务存在“无章可循”的尴尬境地，缺少法律的顶层设计，缺少规范性文件，缺少国家层面指导意见等。马宏俊认为《体育法》对政府购买公共体育服务做了阐述，但是缺乏具体实践的指导性。《地方政府立法》都以意见或者办法的形式进行指导，但是层级性太低、缺乏权威性。[21]制度风险主要来自于相关法律的缺失、法律指导性不足和地方法律层级性低等问题。

3.1.2 购买主体角度存在“政府困境”政府作为购买公共体育服务的主体，是影响公共体育服务质量的关键变量。在现实的购买实践中政府容易遭受购买动力不足、购买观念滞后、购买认知偏差和角色错位等困境。詹永兴指出购买动力不足主要由于政府处在“食物链”的顶端，对公共体育服务处于“垄断”地位，政府优先想到的是权力的延伸和利益的控制。[22]花楷指出政府在购买公共体育服务过程中并不能按照实际需求进行选择。一方面政府不知道自己“要什么”；另一方面政府在面对公共服务过程中不知道“怎么选”，而是盲目跟风。[23]

3.1.3 购买客体角度存在“体育社会组织”困境地方政府购买公共体育服务其实质是要解决两个问题：一个是政府职权能否“放”得开、“放”得到位的问题；一个是体育社会组织能否“接”得住、“接”得好的问题。目前来看，我国体育社会组织普遍存在法律身份缺失，自身发育不良，社会公信力低等现实困境。马志和指出体育社会组织，尤其是民间组织，由于缺乏必要的资金和政策支持，存在着存活力较低、实力很弱、目标模糊、管理很不规范、服务功能单一、内部机构设置混乱等问题。[24]金涛认为体育社会组织在承接公共体育服务过程中存在“逐利性”因素。在项目实施过程中违背“契约精神”，很容易出现政府“回购”现象，进而导致体育社会组织的公信力较低。[25]

3.1.4 购买过程角度存在“运行机制困境”运行机制困境主要包括购买流程不规范、购买过程中的监督失位、购买过程中的评价缺位等现象。杨明认为我国政府购买公共体育服务起步较晚，购买流程只能模仿其他领域，普遍存在购买方式不科学、购买内容不适宜、购买信息不公开等不规范问题。[26]王莉认为政府是购买公共体育服务的主体，也是整个购买过程的“监督者”。在购买过程中具有“裁判员”和“运动员”的双重身份，容易造成“监督过度”和“监督失位”，严重者造成无效供给。[27]

总之，研究视角的把握、问题的剖析以及研究方法的运用都恰到好处。普遍采用案例分析法进行，基本所有的研究成果都完全针对“购买过程”进行分析，甚至将购买中参与主体可能存在的细微瑕疵都考虑得淋漓尽致。研究成果主要涵盖四个方面，制度困境体现在缺乏严谨明确的法律支撑；政府困境存在角色转化不及时或者不适应；社会组织困境存在能力较低，活跃性不够，缺乏公益责任；运行机制困境存在运行机制混乱，购买程序不规范等。

3.2 地方政府购买公共体育服务的风险

在健康中国的战略背景下，目前我国地方政府购买公共体育服务已经进入高速发展期。外部的繁荣并不代表内部的稳定，在很多“障碍”没有扫除的前提下，必然会带来风险。笔者梳理了学者的观点，概括为以下三个方面。

3.2.1 购买主体角度存在“主体风险”政府购买公共体育服务的主体主要包括政府、供应商和群众三者，主要的风险应该存在于政府和供应商之间。徐家良认为对于供应商—体育社会组织而言存在的风险主要来自于体育社会组织自身专业性不足、服务目标偏离。在履行合同期间存在投机倒把，节约成本，恶意垄断等风险，同时还存在社会组织之间的恶性竞争，尤其是政府部门二级体育组织使购买从“左手”转到“右手”造成形势性的购买风险。[28]

3.2.2 购买过程角度面临“过程风险”购买过程是政府购买公共体育服务的核心环节，其实质在于“如何买”。购买过程的公平性直接影响着政府的公众形象和体育社会组织后续的参与积极性，但是购买过程也是极易出现风险的环节。沈克印指出：一方面，我国地方政府购买的内容与群众的真实需求不符，加上“委托-代理”关系中本就存在“道德风险”必然导致决策阶段存在信息失真风险；另一方面，政府购买必然考虑成本预算，政府官员先天“理性人”特征，导致资金预算风险。[29]学者们普遍认为：购买公共体育服务的决策环节存在信息失真风险和资金预算风险；实施阶段存在权力寻租和管理缺失风险；评价阶段存在评估失真和“走马观花”风险。

3.2.3 购买结果角度面临“结果风险”结果风险包括公共体育服务质量没有达到预期、公共体育服务不均等化现象加剧、公共体育服务特殊群体边缘化等风险。胡科调查发现，长沙在购买游泳服务过程中主要采取非竞争招标的形式，导致很多游泳馆望而却步，提供的服务质量达不到群众要求。[30]刘玉在广东省政府购买公共体育服务过程中发现，受惠人群基本都是城市居民。经济发达地区购买公共体育服务的数量和质量都要高于经济欠发达地区；国家事业单位人员享受的公共体育服务要明显高于其他人群。[31]从购买公共体育服务实践看，残疾人、孤寡老人、留守儿童、肥胖人群等一些特殊人群被边缘化。

总之，风险源于困境。政府购买公共体育服务的困境得不到解决，购买行为风险就难以避免。其风险被表现为腐败风险、权利寻租风险、资金预算风险、质量风险、不公平不均衡风险等，而且风险具有延展性、衍生性，蝴蝶效应等特性。政府购买公共体育服务的风险还可能带来伦理风险、社会失信风险、道德失调风险、法律严肃性丧失的风险等。

4 政府购买公共体育服务的推进路径

当前我国地方政府购买公共体育服务面临诸多的困境和风险。为了能够化解这些难题，我国学者提出了很多实施的路径。

4.1 国外经验借鉴路径

地方政府购买公共体育服务肇始于发达国家，虽然它们购买公共体育服务的动因不同，但是长期的实践积累了丰富的经验，可以为我国的购买实践提供借鉴。通过对国外实践路径的分析具体包括：(1)政府购买公共体育服务必须引入竞争机制，通过市场增强组织活力；(2)加强中间力量建设，与第三部门建立合作关系，加强监督、评价体系建设；(3)加强顶层设计，完善制度法规，提供制度保障。谢叶寿通过分析英国政府购买公共体育服务的具体实践提出了应该加强完善我国政府购买公共体育服务的评价体系建设，大力培育第三方评价机构，完善监督评价机制。[32]汪波对澳大利亚、韩国、日本、美国等发达国家购买公共体育服务的实践研究，提出了准确界定出地方政府购买公共体育服务的边界及购买方式，要明确我国地方政府在购买公共体育服务过程中的角色定位，要增加专门法律条款，加强法制建设。[33]

4.2 国内实践经验总结路径

通过分析我国上海、北京等地地方政府购买公共体育服务的具体实践，提炼出一些“土生土长”的经验，概括起来包括：(1)强化顶层设计，明确政府购买公共体育服务的范围和流程；(2)培育体育社会组织，加大体育社会组织的数量和质量；(3)完善相关的法律制度以及配套制度；(4)构建科学的评估监督体系；(5)创新资金来源的投融资机制。

4.3 针对问题解决式路径

即着眼于目前我国地方政府购买公共体育服务中存在的重点问题或者典型问题提出针对性的对策。具体体现在以下方面：首先，转变政府角色，捋顺政企关系，将政府培育成“精明买家”。其次，针对各购买主体和购买过程提出相关的法律保障。王占坤等提出地方政府购买公共体育服务需要将《体育法》和《政府采购法》设定为基本法，并将政府购买公共体育服务纳入两部法律之中。[34]第三，针对政府购买公共体育服务中风险规避，陆亨伯指出，体育管理部门需要具备服务外包的新理念，提升合同的管理能力才可以规避可行性风险和合同风险；需要提升社会各界的监督意识，构建多元化的监督体系才可能规避权力寻租，贪污腐败风险；需要针对服务质量建立实时跟踪的效率和效果评价体系才可以规避质量风险。[35]第四，针对政府购买公共体育服务的供需平衡，周爱光认为创新购买程序，引入民主决策，使购买内容更加符合民众需要；做好顶层设计，使购买主体、承接主体、受众以及购买内容在地域之间分布相对均衡；科学划分购买类别，避免盲目购买，造成资源浪费；实现收益主体更加公平，尤其是考虑到体育弱势群体，例如老人、残疾人、低收入人群等。[36]

总之，实践路径是根据存在问题提出的实施策略。目前我国学术界针对政府购买公共体育服务的实践路径研究存在“大集中，小分散”的格局，即对于宏观的路径基本观点有达成一致的趋势。例如对于整个购买过程学者们大多倡导：第一，完善规章制度，确定购买范围；第二，培育体育组织，提升承接能力；第三，完善监督、评价机制等。由于政府购买公共体育服务是一个复杂的工程，会面临各种各样的具体问题，故笔者认为后续研究必须深入具体实践，立足微观层面，解决现实中的法律问题、契约问题、资金问题、契税问题等。

5 未来研究展望

第一，着力开展微观研究，聚焦微观视域，促进我国地方政府购买公共体育服务的研究向纵深发展。学者们应该针对具体问题找准着力点进行具体深入的分析，将我国地方政府购买公共体育服务的研究引向纵深。

第二，地方政府购买公共体育服务发端于英美等发达国家，我们可以借鉴其先进经验，但不可盲目“临摹”。我国学者需要理性借鉴英美经验，结合我国实际探讨国外经验在我国的适用性和可行性，如此才可能得出符合我国国情的、适用可行的研究成果。

第三，加强国内实践的总结，推动我国政府购买公共体育服务研究的本土化。今后研究应该加大地方实践的案例分析，结合不同地区开展对比研究进行差异性分析，以便取得更为真实有效的具有普适价值的研究成果。

第四，加强对地方政府购买公共体育服务的多学科探究，注重研究方法的多元化。首先，地方政府购买公共体育服务属于多学科范畴，在加强经济学、管理学、社会学等相关研究的同时，也要深入探索文化学、法学、人类学、哲学等学科的分析思路；其次，目前我国学者的研究方法主要以定量研究、描述性研究、案例分析法为主，还应注重比较研究方法的有效应用。

第五，关注国外购买公共体育服务的学术前沿，对我国地方政府的购买实践加强批判反思性研究。

第六，加强对地方政府购买公共体育服务的法律法规研究，倡导修订《体育法》《政府采购法》以及建立地方性法规。

第七，加强对政府购买公共体育服务实践的效果研究。对近年来政府购买公共体育服务政策、举措的影响和效果进行系统评估，应成为未来研究的重要内容。通过对实效的评估与研究，发现现存的问题与阻力，并据此提出更富有操作性的改进措施，推动政府购买公共体育服务不断调整供需结构，切实从民众需求出发，落脚于供给侧，提升政府购买公共体育服务的绩效。

6 结语

我国学者已经从不同层面、不同视角对地方政府购买公共体育服务进行了大量的研究，并取得了可观的成绩。然而，从整体研究态势来看，我国地方政府购买公共体育服务这一研究热潮的形成，是受到了我国体育政策变迁以及国家体育战略调整的影响。从研究的时限分布来看，研究的时限不长，最早的研究成果可追溯到千禧年初，而且我国政府购买公共体育服务的实践还有很多有待商榷之处。对当前研究成果的系统梳理，希望能够为后续深入研究开辟思路，切实提高我国政府购买公共体育服务的能力和质量。