我国实行省管县体制的原因及阻力分析

廉 艺

(西北政法大学，陕西 西安 710122)

一、我国行政区划体制概况

行政区划是“为国家行政机关实行分级管理而进行的区域划分”[1]。新中国成立后，我国行政区划体制主要经历了四个发展阶段。1949年至1954年，分为大行政区—省—县—乡四级制，另有两个准层级专区和区公所。1955年至1966年，分为省(自治区)—县(自治县、自治旗、县级市)—乡(民族乡、镇)三级制，另有三个准层级专区、区公所和街道办事处。1967年至1977年，分为省(自治区)—地区(自治州、地级市)—县(自治县、自治旗)—人民公社(街道办事处)四级制。1978年至今，既有省(自治区、直辖市)—县(自治县、旗、自治旗、市)—乡(民族乡、镇)三级制，也有省(自治区)—市(自治州)—县(自治县、旗、自治旗、县级市、市辖区)—乡(民族乡、镇)四级制，并存在地区等准层级。

二、实行省管县体制的原因——市管县体制的弊端

从我国行政区划的沿革可看出，自改革开放以来，市管县体制在我国大部分省、自治区、直辖市开始陆续实行。最初，它顺应了改革开放的发展趋势，促进了城市的发展，并对城乡的统筹规划做出了积极的贡献。但随着改革开放的逐渐深入，中国经济的不断发展，市管县体制暴露出的问题越来越多，开始不再适应我国的发展趋势。

(一)行政方面

根据行政扁平化理论，行政层级越少，越有利于信息的传递，从而可以提高行政效率。市管县体制增加了行政层级，降低了信息传递的时效性，不利于上下级的沟通和办事效率的提高。其次，随着社会主义市场经济的发展，中小企业、乡镇企业迅速发展壮大，但由于县政府缺乏一定的经济、社会管理权限，在很多事项上需要向市政府请示。繁多的审批手续使企业对市场的反应机制受到了严重的制约，不利于中小企业、乡镇企业的市场竞争。

同时，政府在进行决策时，由于对各县情况无法完全兼顾，导致在基础设施、医疗服务、社会福利、文化建设等方面资源分配不均，区域差距越来越大，不利于社会的公平。

(二)经济方面

地级市作为一定区域内的中心城市，对区域内发展起着辐射和带动作用，使区域内更具凝聚力和向心力，是该区域的经济文化中心。而县也作为一定区域的中心，具有和地级市类似的作用，但其经济职能更倾向于促进农业发展，对农业提供工业、技术上的支持。随着经济的不断发展，县的职能不断完善，其经济文化、医疗卫生、服务产业等的发展已完全能独立满足一定区域内居民的物质文化要求。在这种状态下，市和县应该联动起来，本应是相互促进、相互补充的关系，但市管县体制削弱了县的作用，不利于农村地区的发展。

(三)城市化方面

城市化是实现社会现代化的必然发展趋势，改革开放后，我国城市化迅速发展。但由于我国农业人口基数庞大，农业人口向城市，尤其是大中型城市的大量流动，使这些城市的压力不断增大，随之而来的就是大中型城市的“城市病”。城市病是指在城市化过程中出现的交通拥挤、住房紧张、能源短缺、环境污染、社会秩序混乱等问题。

为缓解大中型城市的压力，我国鼓励就地城镇化，促进中小城镇发展。市管县体制显然已不适应我国目前的城市化发展方向，必须进行改革。取消市管县体制有利于县的发展，吸引人口向县的方向转移，推动就地城镇化。

三、实行省管县体制的阻力

实行省管县体制是当前我国行政区划发展的一大趋势，但大规模实行省管县体制也存在很多阻力，具体有以下几点。

(一)地区差异大

我国国土面积广阔，各地区存在着巨大的差异，政府在做任何决策之前都要充分考虑到差异性问题。一些地方市管县出现问题也与盲目追求一致，忽略差异有关。

目前我国省管县体制实行较好的是海南省，浙江省和江苏省也颇有成效。但不难发现，这几个省份存在着很多相似之处：面积小、经济发展水平较高、政府管理能力较高。我国各个省份面积相差较大，自然地理情况差异明显，发展程度也大不相同，这几个省的经验放在其他省份未免适用，甚至结果可能适得其反。由此可见，巨大的地区差异是我国大规模推行省管县体制的强大阻力。

(二)管理幅度过宽

省管县体制取消了“市”这一行政层级，提高了行政效率，这虽然符合行政扁平化的发展趋势，但同时也带来了一个挑战性的问题——省级政府管理幅度过宽。

以河北省和海南省为例，河北省目前设有11个地级市，市下辖县(市、区)172个；海南省目前设有4个地级市，5个县级市，4个县，6个自治县。二者对比可看出，若河北省全面实行省管县体制，其管理幅度将是海南省的几倍，管理难度大大增加。而学术界认为，一个省直接管辖的县(市)在40个左右为宜[2]。按照这个管理幅度的标准，我国只有几个面积较小的省份能够达到。面积大的省份若实行省管县体制，必定会因为管理幅度过宽的问题影响省级政府的宏观调控和整体规划，不利于该省的长远发展，无法达到改革的预期效果。

(三)调整行政区划困难

面对由于省份面积大而产生的一系列问题，曾有“重新划分省级行政区”的声音出现，但这一想法的可行性并不高。

1.省籍观念深入人心

我国的行省制度始于元朝，历史悠久。虽然最初省的界限大部分是人为划分的，但在长期发展的过程中，各省逐渐形成了特有的地域文化，各省的居民也形成了一定的省籍观念，这种观念延续至今。重新调整省级行政区，会使民众的心理认同被打破，在一定程度上影响社会的稳定，不利于社会和谐发展。

2.破坏民族感情

实行民族区域自治制度的自治区大多面积较大，若将其划分为几个新的自治区，会在一定程度上伤害少数民族同胞的民族感情。同时，我国还有30个自治州，调整势必会使其产生抵触情绪。对民族区域自治地区进行行政区划的调整比一般行政区更为复杂艰难，也不利于我国的民族团结。

3.耗费大量资源

大规模调整省级行政区会带来大量的后续工作，其中包括各省界限的重新界定，新省名字、简称的确定，新的省会城市和其他各城市的确定和划分，各级政府机构的重新建立和工作人员的招募等。这些工作都会耗费大量的人力、物力、财力，重新划分省级行政区实属困难。

(四)制约中心城市发展

我国目前仍存在很多经济欠发达地区，这些地区中心城市的工业化和城市化发展水平欠佳，在资源、产业等方面仍需要下辖各县的支持。省管县制度将在一定程度上影响这些地区正在形成的城镇体系，这不仅不利于中心城市的发展，还会影响城乡交通、通讯等基础设施的统一规划和建设。

四、结语

虽然实行省管县体制是我国行政区划改革的基本方向，但绝不能盲目推行。目前我国正在一些省份进行省管县制度的试点，需在这些地区充分论证该体制的可行性，并总结推广过程中的经验教训后，才可向其他地区缓慢、谨慎推行，从而达到改革的预期目标。