浅析我国海事行政案件管辖权之归属

2019-01-15曹睿倩

西部论丛 2019年1期

曹睿倩

摘要：海事行政案件是由地方法院管辖还是由专门法院管辖在我国的司法实务中，一直是存在争议的，自从2016年2月24号最高人民法院通过了《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》，涉及海事行政管轄的问题算是给出了标准答案。本文通过分析海事法院在管辖行政案件的历史沿革及现实中存在的争议，论证现今由海事法院管辖海事行政案件的合理性。通过分析建国以来数次最高法院对海事行政案件管辖权态度和其他国家在此问题上的前沿理论、实务经验等，探究数次变革的法治背景以及数次变革对我国海事行政案件管辖权分配的影响。

关键词：海事行政管辖权海事法院

为妥善解决我国长期以来在处理海事行政案件上的不确定、不稳定的局面，顺应海事法律的发展趋势，树立在国际上的大国形象，进一步推进“一带一路”建设、发展海洋事业、发挥沿海区域化的独特优势，优化经济发展结构，妥善处理海商海事问题，确保海事法院依法行使海事诉讼管辖权，最高人民法院于2016年2月通过了《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》，规定了海事行政案件的管辖权归属。之前无论是最高院的相关司法解释还是最高院的办公厅以各种形式颁布的相关规定也好，对海事行政管辖的规定都是带有反复性、不确定性的，使得海事行政案件的管辖混乱，不利于保障行政相对人的合法权益。大部分海事行政案件与船舶和船载货物有关，不仅有航运规则，还有相关国际惯例，适合由海事法院专门管辖。[1]众所周知，管辖是确定一个诉讼案件的起点，事关案件是否立案受理的关键，所以，无论从制度设计上还是实践操作上，都是不可忽视的重中之重，是司法公正的基础性问题。因此，要想处理好海事行政案件的问题，其管辖权的选择是非常值得研究的。

一、海事行政的理论分析

海事行政（MaritimeAdministration）是指相关海事行政主管机关就海域、通航海域的民商事活动、安全驾驶以及环境保护等依法行使监督管理权力的行政行为。据此，海事行政案件之参与者要有行使海事行政管理权的相关行政主体和在特定水域从事民商事活动等的行政相对人。海事行政主体主要包括国家海事局、国家海洋局、农业部渔政渔港监督管理局1等及他们下属的行政执法机构，还包括涉及海上、通海可航水域或者港口内的船舶、货物、设备设施、海运集装箱等财产及开发利用、渔业、环境与生态资源保护等的地方海事管理机关及其他相关主体。一旦这两方主体在管理与被管理的过程中发生不可调和的纠纷，则需要海事司法机关的介入，相关海事机关在我国存在两种管理体系，一种属于行政体系的行政管理架构，另一种是以法院为主导的司法管理机构。而这两种海事司法机关从中解决的正当性及公正性是值得商榷的。

事实上，地方司法局有权力管理在其所管辖行政区域的涉及行政违法的海商海事行为，也可以从中调解其他行政主体与海事行政相对人的纠纷，但其权力行使的法理公正性确是让人质疑的，用自己的一只手去管理甚至惩罚另一只手的方法总是不够公允的。因此还是需要引入以法院为主导的解决机制。海事行政案件2有狭义和广义的之分，前者仅指海事行政诉讼案件，不包括海事行政赔偿案件；后着则包括海事行政诉讼案件、海事行政赔偿案件及海事行政执行案件。[2]

二、海事行政案件管辖权的主要历史变迁

最高人民法院在海事行政案件的管辖问题上，在30多年中反复出现变动，大致上分为两种处理方式，一种归属于海事法院专门管辖，一种是将其归并为地方法院管辖。从我国法院的体系设置上来看，海事法院的设置上是合理的，我国法院包括地方法院和最高人民法院专门设立的专门法院，这些专门法院主要审理一些专业性、区域性的案件，包括森林法院、铁路法院、海事法院以及军事法院，但这些专门法院的建制是不完善的3。我国在1984年设立海事法院的初衷是为处理一些涉及国际因素案件的审判，为考虑到裁判的公正性、专业性而设置。

（一）反复更迭的管辖冲突

1954年全国人代会上第一次会议通过的《中华人民共和国法院组织法》提出设置水上运输法院等专门法院的问题[3]。1984年11月28日最高法通过了《关于设立海事法院几个问题的决定》，标志着新中国开始设立海事法院。其中，该决定的第三个主要规定：“因违反有关海事的法律、条例受主管机关行政处罚，当事人不服，在法律规定的期限内起诉的案件；或者在期限内不起诉，期满又不履行，主管行政机关申请强制执行的案件”。该规定对关于海事行政执行及诉讼的案件纳入海事法院的管辖范围，但总体上受案范围还是很小，在后来的实践中各专门法院落实的又不够好，以至于实行五年之后，最高人民法院又通过了《最高人民法院关于海事法院受案范围的规定》将海洋、内核主管机关依法申请强制执行的案件列入海事法院专门管辖的范围。4这个司法解释对海事行政案件的受理态度上发生了转变，不但没有很好的理清海事法院受理海事行政案件的范围，而且还对案件在行政与民事的范畴进行了模糊性的规定，造成地方法院和海事法院在案件的管辖范围上呈现混乱无序的状态。

经过几年的摸索与观察，海事法院对海事行政案件审理的数量上是逐渐增加的，但管辖的范围在实践中却是逐渐缩小的。最高人民法院在2000年3月10日通过的《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《2000行政诉讼解释》）的第10条第二款规定：“专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件”。在接下来几年的实务中有的海事法院依然存在着审理海事行政案件的情形，因为在同年，最高人民法院在一次会议上指出：“海事海商案件涉及海事行政案件的，应由海事法院、海事法院的上诉审法院以及法律规定的地方人民法院管辖。”此次会议指出海事法院与地方法院都可以管辖海事行政案件，以至于造成接下来几年一直存在海事法院与地方法院共同管辖海事行政案件的。2001年9月，最高法通过了《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》，详细说明了此类案件上诉审由审理海事海商案件的审判庭审理，这一规定在案件审判的公正性上是值得商榷的，因为在国际上无论是大陆法系国家还是在英美法系国家从来没有在同一级法院可以审理上诉审的案件，更不用说在海事领域的案件。

（二）规范文件与不规范文件冲突，法律规定与实践不一致

《2001海事案件受理规定》与《2000行政诉讼解释》对海事行政案件的规定显然是不同的，虽然依照法理中后法优于前法、新法优于旧法的理解应当适用《2001海事案件受理规定》，但各级地方法院和海事法院对他们的理解仍然不能够统一，两部司法解释在实际适用中遇到了很大的阻力。笔者认为既然《2001海事案件受理规定》优先适用而被多个地方省高院“抛弃”，显然该规定是存在法律上的瑕疵。各地省高院在案件的管辖和受理上都做出自己的理解和规定，结果造成同一或相似的案件在不同法院会得到不同的处理。直至2003年8月最高法办公厅以通知的形式通过了《关于海事行政案件管辖问题的通知》，规定海事行政案件及其上诉案件，无论在审判还是执行阶段都应由地方人民法院审理。海事法院、森林法院和铁路法院不再审理行政类的案件，也不在执行与此相关的案件等等。最终，海事行政诉讼案件数量骤减5海事法院不再管辖海事行政案件。笔者和有些学者认为该通知，从法理上是不能构成法律意义的司法解释，其废止海事行政诉讼专门管辖权的合法性值得反思。[4]

三、国外对海事行政案件管辖问题的分析

首先，每个国家的法院体系设置是根据本国所实行宪政的进程所决定，各国的法院设置受到该国历史文化、法律传承甚至殖民地的侵略等多种因素的影响。笔者拟通过对比当代两大法系对海事行政案件的处理方式，分析各国海事行政案件管辖的成因，寻求于我国海事行政案件管辖有借鉴意义的一面。

（一）英美法系对海事行政案件的管辖

英美法系（Anglo-AmericanLegalSystem），又称普通法系或海洋法系。是指以英国普通法为基础发展起来的法律体系统称，在当今世界法律体系中影响甚大。其主要的特点是注重法典的延续性以及判例法的适用。在对海事行政案件的管辖问题上不存在地方法院与海事法院的区分，因为在英美法系国家根本不设置专门的审理行政案件的行政法院，这和传统大陆法系国家是有很大不同的。比如，英国法院系统的设置上，就没有海事法院，甚至连审理行政案件的行政审判庭都是模糊的，他们重视人的个体化、平等化，没有将在我国认为的公主体作为独特的法律主体进行差别化对待，这种模糊民事案件与行政案件的做法不同于一般的民事程序，即对于行政案件之审理，普通法院审理行政案件适用由地方法院管辖，[5]在某种程度上体现了其独特价值。这种由郡法院、高等法院、上诉法院和上议院组成的法院体系，简化了法院的设置，但每个审级的法院管辖的范围是不同的，而且法院的分类决定了部分上诉法院、上议院等才能审理海事行政案件，这也和我国将海事法院等专门法院设置在与地方中级人民法院平级的法理依据不谋而合。此种做法从根本上断绝了海事法院与地方法院对此类案件存在明显的差异，这是显而易见的。

（二）大陆法系对海事行政案件的管辖

大陆法系（CivilLawSystem），又称欧陆法系或成文法系，这些大陆法系国家在从近代走向现代化的过程中，比较重视人权的保障，特别是法国。法国为束缚行政权力的滥用，专门设置了平行于以审理民事、刑事案件为主的法院的行政法院。相较于英美法系普遍存在的四级法院体制，大陆法系更加注重海事行政案件的审级，设置了三级两审的法院体制，这和我国现在的审理模式是一样的。所以对于涉及海事行政案件这一部分的管辖权的分配是比较明确的，均有地方行政法院受理行政案件，无论是普通公权力主体与普通民众的一般行政案件还是涉及森林、铁路或海事行政案件，都有当地行政法院统一管辖和受理，因为他们更加注重对公权力的约束，无论在什么类型的案件中，只要是存在公权力与公民权利的纠纷，则案件的管辖权就毋庸置疑的归当地行政法院管辖。他们认为这些案件从本质上是相同的，所以在法理的运用上，他们对于法院在公权力与民众权利的纠纷解决不会出现什么较大的误差，并且在一些看似特别复杂的涉及民事、行政甚至其他专业问题时，行政法院是比较有独立的价值选择的，这也是他们保障案件得以公正审理的制度设计和审级安排。

（三）我国在海事案件的管辖概况

在古代，我国行政领域都没有实质意义上的行政法体系，直至清朝末年，半殖民地半封建的社会环境迫使我国打开国门。在处理海事行政这一领域，自从《南京条约》签订以来，我国就陷入了不能独立处理海事纠纷的政治乏力，直到国民政府后期，我國才从西方国家手中取回我国海事案件的独立审判权。在新中国成立至1984年间，政治上的不稳定以及“砸烂公检法”的环境使得谈论海事行政的管辖和受理变得没有意义。自1984年设立海事法院并设定其主要目的是“适应我国海上运输和对外经济贸易事业发展的需要，有效地行使我国司法管辖权”。[6]我国社会一直在摸索中前行，在法院的建制上也是如此，从这么多年海事法院对海事行政案件管辖的存废问题上更是犹豫不决、反复更迭，如此境况在世界范围内也是少有的。我国的法院体制既不同于英美法系的那种“四级二审制”的审理模式，也不同于大陆法系国家那种设置专门的行政法院来管理海事行政案件，而是别具特色的中国特色社会主义法院建制，这和我国当前的国情，历史文化的传承以及现阶段公民的法律素养分不开的。因此，统一海洋执法队伍，[7]发挥单一制的国家体制和专门法院审理案件专业性、技术性的优势，让我们更加倾向于寻求由海事法院统一解决此类案件。

四、海事法院管辖海事行政案件行使的现实意义

海事法院管辖海事行政案件可以将全部涉及海事的行政诉讼、行政赔偿、行政执行等事关行政案件可以触及的领域的案件得到有效的处理。从学术的意义上来讲，有利于构建完整的行政法体系，也对整个海法体系的建设进程起到了极大的促进作用。对于行政诉讼管辖制度理论之角度而言，海事法院的制度管理模式不仅提高了案件的审理级别，客观上也使部分案件属于异地法院管辖的范畴。[8]从法律实践的意义来将，则将多年来对海事行政案件的管辖处于混乱无序的状态轨入到了一个稳定有序的局面，海事法院本身的特点和优势在海事行政案件处理此类案件中有着独特的优点。如海事侵权责任的认定、在海港发生的海事事故的处理以及船舶的生产与质检等其他涉及专业性的问题，海事法院的法官在处理这一类的案件问题上，有着丰富的经验和常识，在专业性问题上相较于地方法官的能力是有很大不同的，这在法院处理案件的质量与数量上也会受到很大的影响，使得以后海事行政主体行使行政管理权的时候能够在一个相对有度的、有法的环境下运行，为此提供了司法的支持与监督作用。

（一）海事法院管辖海事行政案件在实务上更加贴合“两便原则”的

所谓“两便原则”，涉及两方主体，一方是法院，另一方是诉讼当事人，具体在案件的审理过程中，程序的设定在符合法律规定的情形下，做到便利诉讼当事人，便利人民法院依法能够高效的、公正的审理案件。《民事诉讼法》主要是根据便于人民群众进行诉讼、便于人民法院行使审判权等原则来规定管辖的。[9]在海事行政案件的审理上，无论案件涉及的标的额是多少，涉案的主体是谁，总是要以解决问题为出发点。有些学者提出，对于一些边远地区，涉案标的小的海事行政案件直接可以将案件归属地方人民法院管辖，因为路途遥远，标的较小，案情简单等原因。对于此种观点，笔者认为无论案件的标的大小或者行使海事行政管理职权的主体是谁，我们都应当重视起来，因为人民的利益在边远地区更加缺乏保护，边远地区往往伴随着法治环境落后的情况；对于路途遥远的说法，笔者更是不敢苟同。事实上，随着我国交通设施的建设发展，中国的通海水域、沿海各区域的交通相较于30年前已经大为改善，诉讼当事人在行使诉权的时候宁愿花时间、花金钱也要争取案件审理的公正性。能够切实保证当事人行使诉讼权利，保障整个案件得到公正的审理，才是真正符合“两便原则”的实质精神6。再者，海事法院审级高，相较于地方基层法院更能保证案件审理的公正性。至于所涉海事行政案件内容的专业性，毋庸置疑海事法院比地方法院的专业性更高，对待一些技术性的问题，也更加有经验去处理。

（二）海事法院管辖海事行政案件能够更好地为我国建立完整的海法体系作出贡献

海法体系的建设一直是我国走向海洋强国的背后的法律支撑，在纷繁复杂的国际社会中能够拥有较为完备的海法体系是必不可少的，海法体系能够对海洋权益进行调整和平衡7。各国人民在贸易往来中不可避免的会出现纠纷，行政主体主动或被动的介入也是必然的，这其中就涉及行政权行使的合法性、合理性的问题。一方面，海事法院管辖海事行政案件在涉及国外民事主体的问题上，能够更加公正的审理案件，避免因审级的问题以及地方保护的问题侵犯他国公民在海事方面的权益，减少不必要的上诉及再审的程序，争取将案件的公正处理放在海事法院解决，减少不必要的诉讼负累。另一方面，我国理论界一直提倡建立海法体系，海事行政案件作为海事问题属于行政领域，是和民事、刑事在海事领域中一个完整的体系，“海事行政法是海事法重要的不可或缺的组成部分。[10]如今海事行政案件归海事法院的管辖既可以借鉴和利用海事法院审理海商海事案件的经验，也可以为以后海事法院管辖刑事案件积累宝贵的理论和实践经验。

设立海事法院的初衷是为了更好地行使我国对海事问题的司法管辖。随着我国2001年成为WTO的成员国，对我国的经济发展起到了巨大的促进作用，但涉及海事海商的案件明显增多。司法管辖权并没有将海事法院的管辖和受理的范围限定在民商事领域，在我国当代的海商法已经是事实意义上的“海事法“，考虑我国海商法法典并未易名，为一致起见，仍沿用海商法的名称。[11]对于海事行政和海事刑事案件由海事法院行使管辖权是完全正当的、合法的。随着一些船舶买卖或租赁、海洋环境、航道维护以及港口的管理问题也在逐渐增多，海事法院作为一个独立、专门的法院系统，无论其派出法庭还是巡回法庭对整个案件的审理都应尽可能避免地方保护主义和突破行政权力的干涉，彰显法院的独立性，为以后我国法院体制改革提供宝贵的经验。

（三）海事法院管辖海事行政案件是我国现阶段法治环境的必然选择

自古以来我国人民内心都有厌诉情结，当然并不是什么好事。封建社会时期，民众行使“行政诉讼”的方式没有法律的支撑，只能通过向上级主管部门通过“行政复议”的方式寻求救济。清朝末年至民国后期，我国逐渐建立起行政诉讼制度，但是根深蒂固的厌诉心理依然很严重。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国法治进程进展迅速，法律体系逐渐完善，在民法和刑法理论和实践都得到了长足的进步，好不夸张的说是突飞猛进的，但是行政法及行政诉讼法，在相较于民法、刑法的发展，则显得缩手缩脚，虽然在理论上也借鉴了国外的先进理论，建立了相对完备的行政法体系，但是落实到具体的实践中，则不能够将法律规定的内容很好的实施。

分析行政诉讼法领域存在的“立案难，审理难，执行难8”的原因，我们不难发现这些问题是现有的法院甚至政治体制下无法解决的难题，而海事法院则有地方法院没有的优势。一方面，海事法院突破了法院管辖同级政府部门的弊端，由于我国法院的设置往往对应相应的行政区划，而行政权力是该行政区域活动的主要管理者，触及社会的方方面面，整个环境上都是“大行政，小司法”的状况，加之地方法院法官的待遇与地方行政机关的财政又密切相关，这极大的束缚了该区域法院独立的行使司法审判权；另一方面，海事法院的有点在比较之下就显得尤为优越，海事法院在审级上就跨过了地方行政区域的限制，能够较好的处理地方海事行政案件，特别在海事法院的巡回法庭和派出法庭，完全跨越了地方行政机关的权力障碍，提高案件审理的公正性。

（四）海事法院管辖海事行政案件能够充分发挥涉外人才多的优势，提高办案质量，树立我国的国际形象

眾所周知，海事法院在审理海商海事案件的过程中积累了大量的涉外人才，海事行政案件的性质决定了其涉外性依然很强，虽然海事行政案件涉及行政公主体，但是行政相对人或者第三人很可能就是外国的民事主体。比如，装有我外国货物的船舶一旦进入我国的通海水域或者我国的管辖海域，行政主体就会行使行政管辖权，这就很容易产生涉外的海事行政案件。有些学者认为，海商海事案件不包括海事行政案件。9事实上，自我国建立海事法院以来，其涉外案件的受理数量一直在我国各级法院和各专门法院中都是最多的；海事法院的法官能够较为熟练的应用外语与当事人进行交流，为审理涉外海事行政案件提供了极大的便利。从全国法院的审判力量和受理的案件数量上看，地方法院基本上是案多人少，而海事法院尚有余力。[12]这符合“均衡法院间负担”的行政诉讼管辖原则，对于解决地方法院行政案件的压力是非常有利的；再者，从海事法院队伍的建设上，也能够使得海事法院的发展更具生机与活力。

如今，我国是世界上不可忽视的经济体，绵延万里、纵贯南北的海岸线以及上千条通海的河流，运输了大量货物；从海洋大国走向海洋强国的过程需要完备的法律保驾护航，法院在整个法律体系中处于最终端，但其效力确实最高的，能够化解民事主体之间、民事主体与行政主体之间的矛盾，它是一国司法制度先进性的表现，应当引起我们的重视。况且，海事法院在体制上，完全契合WTO规则对我国的要求，能够最大限度的保证司法独立的原则，有效避免地方保护主义，公正的审理海事行政案件。为我国走向和平发展的道路铺下坚定的基石，为我国树立良好的国际形象，让国际社会感受我国依法治国的理念。

（五）海事法院管辖海事行政案件能够更好地处理行政附带民事案件，弥补地方法院管辖海事行政案件的不足

从多年的社会实践来看，审理海事海商案件总会或多或少的涉及海事行政案件。众所周知，这在法律的实务操作中是比较常见的情形，在《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》出台之前，我国一直采取的都是由海事法院管辖海事海商案件，地方法院管辖海事行政案件，无论在审级上还是在审理的内容上都是不合理的，这种方式完全割裂了案件的统一性，破坏了海事法院审理案件的连贯性，既增加了当事人的诉讼负担也降低了法院审理案件的诉讼效率，还因此而增加了法院的诉讼负累。所以，将海事行政案件与海事海商案件分属不同法院管辖的方式是不尽合理的。

将海事海商案件与海事行政案件共同归属海事法院管辖能够很好的避免上述问题的产生，海事行政附带民事案件共同归属海事法院管辖这符合《行政诉讼法》第15条关于中级人民法院管辖权的规定。从多年的法律操作实践来看，海事法院管辖此类案件显然赢得了海事行政相对人的法律认同，他们更加倾向于相信海事法院对案件审理公正性，而不会更多的关注诉讼成本的问题，且相对于地方法院管辖海事行政案件已经取得了很好的效果。这恰恰说明了“海事行政案件既属“海事”的，则必有其与“海事”相关的专业性强等显著特征，故将该类案件交由海事法院专门审判才合国家设置专门海事司法系统的初衷。[13]

五、结语

综上所述，海事法院管辖行政案件无论从社会实践的结果分析还是从学术界对海事行政案件的研究分析都是合理的。在接下来的海事法院的建设上，我们应该更加注重海事法院法官的职业素养，准确把握海事行政案件的特殊性，理性衡量海事行政案件的行政要求和海事要求。另外也建议有关立法主体以立法的形式将海事行政案件的管辖权确定下来，使得各级法院在海事行政管辖这一问题能够有效的统一起来，避免因各级、各地方和各专门法院在海事行政案件的管辖的问题上不能够得到统一的处理；也可以在现有法制体系下，设立一个海事高级法院，统一管理我国海事案件。10也希望最高人民法院在对外公布法律文件的同时，能够规范其发布主体，以免影响各法院在理解法律文件上产生疑惑。

注释：

1 向力，海上行政执法的主体困境及其克服--海洋权益维护视角下的考察[J]，武汉大学学报（哲学社会科学版），2011（5）。

2 以下文章所指海事行政案件，均指海事行政诉讼案件。

3 海事法院并没有对应的基层人民法院与海事高级人民法院，铁路运输法院与森林法院没有对应的高级人民法院。

4 万鄂湘：《中国涉外商事海事审判指导与研究》（第1卷），人民法院出版社2001年版，第3页。

5 吴南伟、熊绍、彭林：《海事法院受理海事行政案件必要性问题研究》，《法律适用》2007年第12期。

6 马原主编：《行政诉讼法条文精释》，人民法院出版社2003年版，第100页。

7 郭渊，海洋权益与海洋秩序的构建，厦门大学法律评论，2005（2）：122-147.

8 刘通辑，最高人民法院副院长李国光强调：行政审判不应受土政策的干扰.当代审判，2003（3）：48.

9 蔡小雪，行政审判与行政执法实务指引[M].北京：人民法院出版社，2009.

10 冯明岗.还是案件管辖视角下的我国海事法院的撤并.学术论坛，2007，（7）。

参考文献：