关于菲律宾对中菲南海争端申请“强制仲裁”问题的思考

2015-12-10张昭辉

赤峰学院学报·哲学社会科学版 2015年11期

张昭辉

摘要：2013年初，菲律宾就中菲南海争端诉诸国际海洋法庭，单方面提起强制仲裁程序，就南海争端问题，这是中国被状告的首案。虽然中菲两国都是《联合国海洋法公约》的缔约国，理应遵守“强制仲裁”的义务，但是菲律宾启动强制仲裁程序，不符合提起强制仲裁程序的条件；也不符合“强制性仲裁”应受到限制性条件的约束；而且也违反了中菲在《南海各方行为宣言》中所达成的共识，因此，中国有正当理由不接受强制仲裁，但是中国的不接受并不影响仲裁程序的进行，所以，中国应根据自身的情况采取符合自身的措施去对待。

关键词：强制性仲裁；南海争端；公约；管辖权

中图分类号：D993.5 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）11-0083-03

2013年1月22日，菲律宾按照《联合国海洋法公约》（后文简称“公约”）相关规定，提起了强制仲裁程序（第二百八十七条以及附件七），并向中国发出书面通知及权利主张，2013年2月19日，中国向菲律宾提交照会，拒绝接受通知并将其退还给菲律宾，并且拒参仲裁庭的组建，但是，中国的这种拒绝并没有影响仲裁庭的组建，仲裁庭于2013年4月24日组建完成。既然菲律宾是依据公约提起的仲裁程序，那么根据“公约”附件七提起强制仲裁程序需要什么条件呢？有受到什么限制呢？中国应如何去应对这一问题呢？等，文章将对上述等问题予以分析。

一、提请强制仲裁的条件

《公约》第十五部分建立起了一个及其复杂的争端解决机制，被认为是“海洋领域中新的世界秩序的支柱之一”①菲律宾是依据《公约》第二百八十七条提起强制仲裁程序，这一条款是《公约》解释或适用的争端解决机制的核心条款。根据该条款的规定，有四种强制程序，分别是依据公约附件八、附件七、附件六设立的特别仲裁法庭、仲裁法庭、国际海洋法庭以及国际法院，根据公约的相关规定，提请强制仲裁程序应符合以下条件：

1.自由选择解决方式。例如双方或多方谈判或协商。如果争端双方根据这种和平方式仍不能解决争端，并且争端方又不存在关于排除强制仲裁程序的协定，则争端各方可以根据公约的规定提请强制仲裁。

2.《公约》第二百八十七条第1款规定，对于强制程序，一个国家在签署、批准和加入《公约》之时或之后的任何时间，以书面声明的方式自由选择一种或者一种以上程序。②根据《公约》第二十八条第三款和第五款的规定，假若缔约国没有采用上述其中一种强制性程序，亦或所采用的强制程序并不是同一种，就认为缔约双方已同意该公约附件七规定的仲裁。

3.强制仲裁程序的提起，要求各方不能存在《公约》第十五部分第3节所规定的限制条件。第3节限制主要是指《公约》第二百九十七条限制和第二百九十八条规定的任择性例外，并且，争端各方没有根据《公约》第二百九十八条做出保留声明。

二、中菲南海争端不适用强制性仲裁的分析

（一）从启动强制仲裁的条件方面看，菲律宾违背了提起强制性仲裁的首要条件

我们知道，用谈判、协商等和平方式是提前强制性仲裁程序的前置义务，而且在某些特别问题上，争端当事方在提起强制性仲裁前，双方必须进行谈判，这是公约已有规定。比如海洋划界问题上，在国际上尚未确定海洋划界的方法，再加上海洋划界往往设计许多其它的复杂因素，所以海洋划界问题上争端方的谈判、商议或许更适合争议的解决。具体到中菲南海“九段线”海洋划界问题，谈判或者协商是中菲处理该问题的最佳方式。

公约规定，争端各方应当在对公约的解释或适用发生争端之后及时交流，对是否以谈判方式或其他和平方式解决争端发表各自的意见。③即，交换意见也是争端发生后争端各国的义务。但是争端发生后，菲律宾并未就此问题与我国进行交涉，也可以说并没有履行谈判和交换意见的义务，而是一意孤行的将争端提交海洋法庭强制仲裁。

另外，“公约”第二百八十二条也有相关规定：作为有关本公约的解释或适用的争端各方的缔约各国如已通过一般性、区域性或双边协定或以其他方式协议，经争端任何一方请示，应将这种争端提交导致有拘束力裁判的程序，该程序应代替本部分规定的程序而适用，除非争端各方另有协议。④所以，相比于强制性仲裁，区域性协定的争端解决方式更具优越性。而且，《南海各方行为宣言》于2002年由中国与东盟各国签署，其第四条规定，有关南海的“领土和管辖权争议由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平的方式解决”⑤中菲都是《宣言》的缔约国，因此，菲律宾有义务尽可能通过双边磋商的方式解决争端。对此《宣言》第四条的理解，有些学者片面的理解为当通过和平对方法仍未解决时方可适用强制性程序，但是，从“直接”这两个字我们可以看出，争端的解决排除了第三方的干预，所以，《南海各方行为宣言》属于《公约》中“排除任何其他程序”的协议（第二百八十一条第一款）。⑥但是菲律宾并没有同中国进行磋商谈判解决争端，而是不顾中国的呼吁，单方面提起强制性程序。

（二）从仲裁庭的受案范围来看，菲律宾提出的“强制性仲裁”不符合仲裁庭的受案范围

“公约”第二百八十一条第一款规定，只有与本“公约”有关的解释或适用的争端才能提交“公约”附件七的强制性仲裁。⑦此条款其实就是对强制性仲裁的受案范围的规定。也就是说如果争端与“公约”的解释或者适用无关，或者说根本就没有争端的存在时，就不能申请强制仲裁，因为这不属于强制性仲裁的范围。需要做进一步解释的是，这里的争端只能是法律争端，根据王铁崖先生的观点，政治争端是由政治利益引发的国际争端，它会影响到国家的主权和独立等问题，因此，国际法和法律方法并非它的最佳处理方式。法律争端属于可裁判的争端，指的是争端各方的要求以国际法为基础的争端，也就是说它可以用法律方法加以处理。从历史、法理以及中国政府和外交部多次公开表示中可以看出，中菲之间的争端属于政治争端，而非法律争端，所以，根本无法用仲裁方式来处理。外交部有许多关于中菲问题的发言，其中印象最深刻的是，外交部发言人洪磊，在谈到菲方要将黄岩岛问题提交国际仲裁时，他指出：关于黄岩岛的主权问题，不管菲律宾做了什么努力，都无法改变黄岩岛属于中国的基本事实。

（三）菲律宾提出的“强制性仲裁”悖于中国声明的保留范围

《公约》第十五部分第3节对强制程序作出了限制和排除性的规定，根据第二百九十八条的任择性例外规定，一国在签署、批准或加入《联合国海洋法公约》时，抑或在此后任何时间内，可以通过书面声明的方式，在有关海洋划界、军事活动、渔业和科研执法等重要领域选择性地排除第二节规定的强制程序。⑧由于中国一直坚持争端各方通过和平协商的方式解决争端的基本立场，而《公约》第十五部分所规定的争端解决程序具有相当程度的强制性。为了调和这一矛盾，中国政府在2006年8月25日根据《公约》第二百八十九条发表了排除性声明：“对于《联合国海洋法公约》第二百八十九条第一款（a）（b）（c）项所述的任何争端（及涉及海洋划界、领土争端或军事活动等争端），中国政府不接受《公约》第十五部分第二节规定的任何国际司法或仲裁管辖。”⑨据此，菲律宾提起仲裁显然不可能不考虑到中国的上述声明，于是，在诉讼请求中，对于大陆架界限、划定专属经济区和相关岛礁归属等问题，菲方采用的是故意回避的态度。另一方面，在“九段线”问题上，它要求判定“九段线”无效，它还要求认定相关岛礁的法律地位以及一些其它问题，且菲方认为，中国上述排除性声明对其在仲裁程序中的主张无效。但中方认为，“九段线”就是中国主张的与南海周边国家的海域划界限，这是具有历史根据的，该划界限与南海岛礁的领土主权密切相关。因此，就算菲律将此问题聚焦在“九段线”争议上，也无法避开中国所声明的保留。既然是领土主权，那么就属于中国声明的保留范围，因此就不能用仲裁的方式解决南海争端。

（四）从国际判例分析国际海洋法庭对此案无管辖权

从国际判例来看，至今以来，提交附件七的仲裁案也有不少，比如“南方蓝鳍金枪鱼案”、“巴巴多斯与特立尼达和多巴哥的海域划界仲裁案”、“圭亚那诉苏里南案”、“孟加拉湾海洋划界案”等。其中，新西兰和澳大利亚诉日本的“南方蓝鳍金枪鱼案”是第一个按照附件七组成的仲裁庭审理的案件，也是国际仲裁庭拒绝管辖权的第一个案例，因此，这个案件对海洋相关问题具有里程碑的意义，对于中菲南海案也具有借鉴意义。

日本、澳大利亚以及新西兰在1993年时缔结了《养护南方金枪鱼公约》，其中第十六条就规定，对于提交国际法院或者法庭的争端需要在争端当事方都同意的前提下才能提交诉讼或者仲裁。⑩虽然澳大利亚新西兰依据《公约》提起了强制仲裁程序，但是，仲裁庭最终依据上述的十六条裁定其对南方金枪鱼这个案件没有管辖权。2002年中国签署的《南方各行为宣言》中虽然没有明确的规定需要争端双方的同意才能提起仲裁或诉讼，但是，其第四条规定，有关南海的“领土和管辖权争议由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平的方式解决”。对于《宣言》许多学者认为其只是一个政治文件，不是条约，因而《宣言》难以构成仲裁庭管辖权的障碍，但我个人赞同另外一种观点，认为《宣言》即使不属于条约，但是根据一般国际法的诚信原则，该宣言也与《公约》第二百八十二条有着密切第联系，起到了排除仲裁庭或海洋法法庭的管辖的效力。

三、中方应对措施

在如何处理中菲南海争端问题上，无论是国外还是国内存在不同的意见。一些国内学者支持中国应该参加仲裁程序；亦有国外学者赞同，即使有许多的国际司法判例以及《公约》能为协商解决奠定基石，可真正的解决方法依旧是政治方法。关于此问题，国内的学者也有不同的观点，有些学者认为我国应该积极参加仲裁程序，{11}他们赞同用国际仲裁的方式解决南海诸岛问题，这是一种比其它方式更具有优越性、更符合实际的方法。所以，中国应该从实际出发，根据自身的实际情况采取策略。

（一）对于争端解决途径的司法化的问题

如今，用司法方法解决国际争端的案日趋增长，形成所谓的国际争端解决司法化倾向。{12}其实根据《公约》第1节规定的用传统的和平程序解决争端，以及《公约》二百九十八条规定的自动例外和二百九十八条的择任性例外，我们可以分析到，缔约国一般不选用司法途径来解决海洋争端，并不认为用司法途径来解决海洋争端是最好到选择，否则就不会出现对强制性程序的限制以及保留等一系列情况了。其次，中菲南海问题，涉及的不是经济发展等一些经济方面的问题，往往是涉及岛屿的归属、海洋划界等与主权相关的一些政治性问题，这些政治性问题也往往与国家领土的完整以及国家利益等等有着重大的联系，所以也不适宜用司法程序来解决。再次，从实践上来看，一些案件是通过国际海洋法法庭、国际法院和仲裁法庭来解决，但是数量很少，许多案件一旦涉及到国家领土划界等问题，一般还是用谈判、协商等传统的和平方式解决。还有重要的一点，仲裁法庭没有强制执行判决的能力，因此，在实践中，未执行的判决往往是关于海洋划界、领土划分这一类型的案件，比如，尼加拉瓜诉哥伦比亚的领土与海洋争端案、柬埔寨诉泰国的隆端寺案等。所以，相对与用司法途径解决中菲争端来说，传统的和平方式更加适合。

（二）中国应该根据自身的情况采取相关措施

因为根据《公约》的相关规定，我们可以知道，即使中国不参与仲裁程序，也不影响仲裁庭的组成，也不影响仲裁程序的继续进行。因此，我们不应该消极对待，虽说不一定要积极的参与仲裁程序中，但是我们可以通过外交、舆论、媒体等的作用，坚决的表明自身的立场，这样也可以给仲裁员不少的外在压力，也可以说是间接的参与了仲裁。因为现在仲裁程序的继续进行，所以，现在最急切的的目标是中终止裁程序的进行，最有可能终止仲裁程序进行的就是通过争端双方达成和解协议因而终，在实践中，比如“新马填海案”；还有一种可能就是期望菲律宾行终止，不过这种方案实现的可能性很小，不过无论是哪一种方式，我们都应该努力的去谈判、协商，争取仲裁程序的终止。

其次，因为我国一直是坚持的和平外交政策，因此，我国还是还是要在和平解决争端的基础上通过政治方法或者通过运用多种方法来对待中菲南海争端问题。同时，也需要加强与南海其他国家的沟通，避免中菲南海争端问题扩大化，我们需要利用各种场合发表自己的声明，表明自己的态度，时刻提醒他国不要干预中菲南海争端问题，这样就可以避免将此问题国际化。

最后，我们也应该做好最坏的准备，加强海上军事力量。现在南海周边的国家纷纷购买武器加强自己的军事力量，南海争端局势越来越严重，面对迫在眉睫的南海局势，加强我国的海军力量对维护我国的南海主权及南海航道安全至关重要。{13}同时加强海上巡航力度。

四、结束语

文章着重对《公约》附件七强制仲裁进行分析，研究提起强制仲裁的条件，排除以及例外性规定等，以及借鉴一些关于海洋争端等国际判例，对菲律宾单方面提起强制仲裁问题机型分析，指出菲律宾启动强制仲裁程序违背了启动强制性程序的条件，违背了中国所声明的保留，也指出国际海洋法法庭也无管辖权，同时也略析了中国应对菲律宾申请强制仲裁的策略。

注释：

①J.G.M errills， International Dispute Settlement3ed. Cambridge University Press，1998：196.

②余民才.菲律宾提起南海争端强制仲裁程序与中国的应对[J].现代国际关系，2013（5）.

③高健军.《联合国海洋法公约》争端解决机制研究[M].北京：中国政法大学出版社，2012.155.

④王勇.论《联合国海洋法公约》中“强制性仲裁”的限制条件[J].政治与法律，2014（1）.

⑤南海各方行为宣言.

⑥⑦余民才.菲律宾提起南海争端强制仲裁程序与中国的对应[J].现代国际关系，2013（5）：53.

⑧吴慧.法律方法解决国际海洋争端的实践分析[J].厦门大学法学评论，2003（2）：247.

⑨参见中华人民共和国外交部.

⑩缪晓婕.海洋岛屿争议强制仲裁的不适用性研究[M].大连：大连海洋大学，2012.

{11}余民才.海洋争端强制仲裁程序及我国的对应政策[J].商法研究，2013（3）.

{12}毛俊响.菲律宾将南海问题提交国际仲裁的政治和法律分析[J].法学评论（双月刊），2014（2）.