政府与社会资本合作相关问题的思考

陈欣 徐彦

PPP业务的现状描述

PPP业务起源于英国，其产生的根源来自于政府财政无法满足民众对于基础设施及公共服务的需求，通过PPP业务可以引入投资方与政府建立平等合作、风险分担、利益共享的机制，加速基础设施建设和公共服务项目的实施进度，解决民众的需求。

我国自2014年全面引入PPP业务，通过四年多的发展PPP对于拉动基础设施建设和公共服务项目的投资起了巨大的作用，但由于参与各方对于PPP业务的理解偏差也出现了“运用泛化、责权不清、风险凸化”的趋势，目前PPP业务已进入了规范整顿阶段。

截至2018年12月末，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目信息摘要如下：

管理库项目执行情况：管理库项目比2017年12月末（以下简称同比）净增1,517个、投资额2.4万亿元；落地项目累计4,691个、投资额7.2万亿元，落地率54.2%。开工项目同比净增1,078个；开工项目累计2,237个、投资额3.2万亿元，开工率47.7%。

地区方面，管理库累计项目数前三位是山东（含青岛）、河南、贵州，分别为757个、643个、514个；累计投资额前三位是云南、贵州、浙江，分别为11,138亿元、10,083亿元、9,725亿元。

行业方面，管理库累计项目总数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，分别为3,381个、1,236个、827个；累计投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，分别为4.0万亿元、3.8万亿元、1.8万亿元。（引用自财政部PPP中心公布数据）

目前存在的主要问题

落地率、已开工项目投资额低。截止2018年12月31日，落地项目累计4,691个、投资额7.2万亿元；开工项目累计2,237个、投资额3.2万亿元。（引用自财政部PPP中心公布数据）

从上述数据分析，已发布的管理库项目落地率为54.21%、项目开工率为25.78%、已开工项目投资额占比24.24%。据调研，造成落地率、已开工项目投资额低的原因：一是部分项目前期工作不严谨，政府方对项目的可行性、经济效益分析不到位，无法满足社会资本方对于风险防范、投资收益方面的要求；二是部分项目对于可融资性的分析不到位，项目无法落实融资导致项目无法落地或实质性开工；三是由于受国家、地方政策影响，部分项目实施机构对于项目推进采取观望的态度，导致部分项目处于停滞状态。

行业领域集中。截止2018年12月31日，管理库累计项目总数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，分别为3,381个、1,236个、827个；累计投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，分别为4.0万亿元、3.8万亿元、1.8万亿元。（引用自财政部PPP中心公布数据）

从上述数据分析，已发布的管理库项目中市政工程、交通运输占比为53%、总投资占比为59%。据调研，造成项目行业领域集中问题的原因：一是市政、交通等基础设施建设项目是项目所在地的经济社会发展的瓶颈需求，开展此类项目是当地政府及民众的急切要求；二是从PPP的发展过程来看，市政工程、交通运输项目对于PPP模式应用的案例较多，相关的流程比较成熟，有利于满足社会资本参与项目后对于风险防范、投资收益的要求。

规范整顿力度大。2018年，管理库共清退项目2,557个、涉及投资额3.0万亿元；新入管理库发布项目4,074个、投资额5.8万亿元。（引用自财政部PPP中心公布数据）

从上述数据分析，2017年已发布项目的退库率为36%、占2017年发布总投资的29%。据调研，造成项目退库率较高的原因：一是部分地方政府对于推出的PPP项目运用泛化，许多商业化项目纳入了PPP项目中，导致项目不合规退库；二是部分地方政府过度包装PPP项目并固化政府支付责任，形成新的地方政府隐性债务增长，导致项目不合规退库；三是部分项目根本不具备实施条件，地方政府主动将项目退库。

相关思考及建议

PPP业务在我国的发展历程，已充分证明了其对于吸引投资、拉动经济、解决民生、促进经济等方面的积极效果，个人认为“以运营为主”、“坚持按效付费”的PPP业务仍将是我国投资业务发展的重要方向。

加速PPP的制度建设。 PPP业务的相关指导文件在2014年底密集推出，相关文件的有效期已在2017年底相继失效；《PPP条例》虽已列入了全国人大的立法日程，但尚未正式批准公布，导致PPP业务的规范性文件指导真空已经形成。随着PPP业务的推进，出现了一些新的问题，比如：税收的缴纳、政府方一票否决权适用范围、SPV公司与传统建设项目业主的区别等问题急需相应细则来明确规范。

建议一是加快《PPP条例》的立法进程，为PPP在我国的推进提供法制保障；二是加快相应规范性文件的制定，为PPP项目的实施提供一套全面科学的制度体系。

建立专业人才的培养和认证体系。由于PPP项目合作时间长（一般要超过10年）、涉及的学科较多（如工程、财务、金融、法律等）、投资规模大（项目平均投资规模超15亿元）、引入我国的时间相对较短（仅四年多）、推出的项目多（已超8500个），目前专业人才的缺口巨大。目前PPP项目的落地率低、退库率较高的重要原因：一是政府部门、社会资本方、金融机构缺乏相关人才的支撑，导致决策的科学性和时效性下降；二是项目咨询机构缺乏足够的人才储备来应对项目大量推出的市场需求，导致部分项目出现实施方案同质化严重、财务测算毫无合理性、物有所值评价报告形同虚设等现象。

建议一是在部分大学设置专门方向定制化培养PPP专业人才；二是就PPP专业人才建立准入标准，并纳入国家职业考试认证体系；三是相关部委应加大对PPP专业知识的普及力度，委托相关单位制定标准化的PPP专业教材；四是规范对PPP咨询从业机构的指导与考评，确保咨询机构的执业质量。

支持鼓励运营企业的发展。PPP项目对于参与的社会资本方可以具体细化为建设商、设备提供商、财务投资商及运营商等。为什么PPP项目中出现“重建设、轻运营”的情况？据调研情况分析，其主要原因是参与的社会资本多为建设商和设备提供商，缺乏长期运营项目的能力，也无法承担项目运营的风险，所以大部分的社会资本在PPP合同中要求固化政府支出责任以规避项目运营风险和更好的争取向金融机构融资。要实现PPP项目的规范运作，真正做到“按效付费”的基本原则就需要社会资本方提高运营能力，有效化解长时间运营可能出现的风险。

建议一是相关部委联合分行业制定PPP项目的运营标准和费用定额，规范PPP项目运营期的技术标准和取费依据；二是出台相应政策支持，鼓励产城一体、医养融合、文化旅游等方面运营商的发展与壮大；三是针对市场严重缼失的相关行业运营商出台相应的资金补助、财税优惠、金融支持等具体举措，加速其成长进程。