论可持续发展理念在各国海洋环境立法中的典型性应用

凌 欣， 刘家沂

(1.天津财经大学法学院， 天津 300222； 2.天津大学海洋战略研究所， 天津 300072； 3.天津大学海洋科学与技术学院， 天津 300072)

1972年，斯德哥尔摩人类环境会议中提出让“地球”不仅现在适合人类生活，而且“将来也适合子孙后代居住”[1]，这种为了现在和将来世世代代的思想包含了可持续发展的理念。1980年，《世界保护战略》确定了生物资源保护的三个主要目标，其中之一是可持续地利用物种和生态系统，明确地使用了“可持续发展”这一词语。1987年，世界环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》对可持续发展进行了明确阐述，提出“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展”的定义。1989年5月，联合国环境署第15届理事会期间发达国家和发展中国家对可持续发展概念达成共识，“既满足当代人的各种需要，又保护生态环境、不对后代人的生存发展构成威胁的发展”。1992年，联合国《21世纪议程》第17章特别强调保护大洋和各种海洋，包括封闭和半封闭海以及海岸带地区，保护、合理利用和开发其生物资源，并把海岸带地区、包括专属经济区的综合管理和可持续发展作为第一个行动方案。《2030年可持续发展议程》也提出了“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”的目标。可持续发展思想为环境法制建设指明了方向，很多国家都将可持续发展作为其国内环境立法的指导思想。在海洋环境保护领域也通过立法的形式确认和落实了可持续发展理念。本文主要对加拿大、美国等国家海洋环境立法中的可持续发展理念进行阐述，以期对我国建设良性循环的海洋生态系统有所借鉴。

一、 加拿大主要海洋环境立法的可持续发展理念

加拿大西抵太平洋，东迄大西洋，北至北冰洋，是世界上海岸线最长的国家。加拿大十分重视国家的海洋环境立法工作，近年来制定的有关海洋环境的立法主要有《加拿大海洋法》《加拿大防止北极水域污染法》《加拿大海运法》《通航水域法》《沿岸渔业保护法》《渔业法》等。其中，1997年生效的《加拿大海洋法》是加拿大的综合性海洋法，加拿大成为世界上第一个进行综合性海洋立法的国家[2]。《加拿大海洋法》共109条，包括“加拿大的海域”、“海洋管理战略”以及“部长的权力、责任和作用”3部分，此外还有《加拿大海洋法》颁布实施后相关法律废除和修订的内容。为了更好地实施《加拿大海洋法》，加拿大通过了《加拿大海洋战略》《海洋行动计划》《联邦海洋保护区战略》等海洋管理文件。

加拿大在海洋环境立法中明确规定或蕴含着可持续发展的理念，主要体现在以下几方面。

1． 明确提出实现海洋可持续发展的目标和可持续发展原则

《加拿大海洋法》序言中指出，制定该法的原因之一是“提升对海洋、海洋活动、海洋资源和海洋生态系统的认识，以促进海洋和海洋资源的可持续发展”。《加拿大海洋法》第二部分“海洋管理战略”中，明确规定国家海洋管理战略所要遵循的原则之一是“可持续发展，既满足当前发展的需要，又不损害后代人满足自身需要的能力的发展”。加拿大海洋环境保护的目的和宗旨就是为保护海洋环境、合理利用海洋资源，实现海洋的可持续发展。为此，《加拿大海洋法》在“海洋管理战略”中，为保护海洋生物及环境、实现可持续发展对海洋及其资源进行综合管理做了具体规定，包括用大量条款对海洋保护区进行规范。《加拿大海洋战略》的目标是保护海洋环境，促进经济可持续发展和确保加拿大在海洋事务中的国际地位，该战略提出的三项原则为综合管理原则、可持续发展原则和风险预防原则。《联邦海洋保护区战略》指出，引发海岸带生态系统健康下降的原因包括陆地和海洋的污染源排放、不可持续的渔业、对海洋资源需求的持续增加等，还包括对海洋物种、生物栖息地、海洋环境认识的相对缺乏，因此有必要制定一系列明确的政策来保证海洋和海岸环境健康和可持续发展[3]。

2． 以生态系统的方法进行海洋综合管理

基于生态系统的海洋管理是通过综合考虑海洋生态系统中各种因素的相互作用来实现对海洋和海岸资源的可持续管理[4]。以生态系统的方法进行海洋综合管理，实质蕴含的是可持续发展理念。

《加拿大海洋法》序言中指出“以生态系统方法为基础的保护对维持海洋环境的生物多样性和生产力具有根本的重要性”，并在该法中构建了一个建立在生态方法基础上的统一的海洋管理框架，为进行综合规划提供了法律基础。《加拿大海洋战略》是旨在以生态系统的方法对海洋进行综合管理的海洋综合管理文件，其目标是保护海洋环境，促进经济可持续发展和确保加拿大在海洋事务中的国际地位。加拿大海洋战略的紧急目标包括将现行的各种各样的海洋管理方法改为相互配合的综合的管理方法，保护好海洋环境，最大限度地利用海洋经济的潜能，确保海洋的可持续开发，力争使加拿大在海洋管理和海洋环境保护方面处于世界领先地位[5]。

3． 明确实现海洋生态系统的健康

出于对海洋管理新挑战的思考，加拿大通过实施《海洋行动计划》来改革政府管理海洋的方法和途径。该计划指出，当前的管理方式导致了“海洋环境恶化，包括渔业资源减少、濒危物种增多、外来物种入侵、生物多样性减少等问题”，产生了“越来越多的海洋冲突，使海洋产业远不及其蕴藏的潜力。”由此可见，海洋环境的恶化、海洋产业发展的受限，表明了海洋生态系统和海洋经济系统的不协调，这也是海洋可持续发展面临的问题。为解决此类问题，加拿大实施了《海洋行动计划》，希望能够完善综合海洋管理计划，促进海洋生态系统的健康和渔业法规的遵守和执行。

健康的海洋生态系统，不仅能够满足当代人开发利用海洋资源的需要，而且也能够为子孙后代提供海洋生态系统服务，体现了可持续发展的理念。

4． 促进海洋可持续发展的职责

《加拿大海洋法》确立渔业与海洋部统一负责全国的海洋管理工作。该部门的职责包括保护和可持续利用加拿大渔业资源，提供安全有效和对环境无害的海洋服务。加拿大渔业和海洋部的愿景是“以卓越的服务为加拿大人提供确保可持续发展和安全使用水资源”。《加拿大海洋法》第三部分中明确规定了渔业与海洋部应该支持“促进海洋和海洋资源的认识、管理和可持续发展的必要活动”以及海岸线守卫和水文服务的供应，以在与其他部门的合作中促进海洋贸易、商务和安全。

二、 美国主要海洋环境立法的可持续发展理念

美国是具有广阔海域和丰富资源的海洋大国，也是最早将生态系统概念引入海洋管理活动的国家。

1． 明确可持续发展的理念

美国在《国家环境政策法》第101条第二款明确规定，政府需要“履行每一代人作为其子孙后代的环境受托人的义务”，以“保证为全体美国人创造一个安全、健康、富有生产力并在美学和文学上丰富多彩的环境”。保护子孙后代享受良好环境的权益以及保护自然特征等都是可持续发展理念的体现。依照该规定，美国对破坏自然区域的开发活动进行了限制，目标是保全各自然区域，包括海洋。即便是开发各河口、港湾或沼泽地区也可能会对各种野生动物、海洋生物产生间接的影响，因而会损害渔民等主体的利益。在将会受到此类开发活动影响的人中，也应当包括尚未出生的子孙后代[6]。

2． 实施以生态系统为基础的海洋管理方式

随着人们对海洋生态系统科学认识的发展，以海洋生态系统为基础进行管理成为许多政府部门、公众及私人资源管理机构的明确目标，成为关注可持续发展的新方法[7]。1972年，美国的《海岸带管理法》是世界上第一部海洋综合管理法，该法中包括很多基于生态系统管理的基本概念，其主要功能是通过推行由联邦拨款资助、各州具体实施的“海岸带管理计划”，在联邦与州之间建立合作关系,以此协调海洋管理和开发活动, 实现对海洋的综合管理和一体化保护[8]。《区域海洋管理法》是对依据生态边界划分的具有特殊性和相对独立性的特定海洋区域进行综合管理的立法。相对于全国通用的一般法,《区域海洋管理法》是仅适用于特殊地区的特别法 ,其适用范围相对较小，治理目标更加明确,可以根据海区特点采取有针对性的治理措施，是生态系统方法在海洋法领域的典型体现[9]。1999年，《可持续渔业法》确定了要在美国实施以生态系统为基础的渔业管理方式，对渔业资源的保护、恢复和持续利用均作了明确的规定。同时在有关海洋管理的政策中也融入了基于生态系统的管理理念，如2005年，美国海洋政策委员会发布声明，要求美国政府按照海洋生态系统原则对海洋进行管理。2009年1月，美国环境法协会发布《扩大海洋生态系统管理在〈海岸带管理法〉中的作用》白皮书。白皮书建议在以下几个方面融入海洋生态系统管理的理念，改进《海岸带管理法》的内容。具体包括在生态系统评估机制中体现生态系统管理理念、改进海岸带管理规划、沿海洲际间合作机制中体现生态系统管理理念、海洋和海岸利用活动冲突解决机制中的体现、特殊区域管理计划中融入基于生态系统管理的原则、保持联邦一致性中的体现[7]。2009年，美国总统签署了 《关于制定美国海洋政策及其实施战略的备忘录》,并要求编制海洋空间规划。编制规划要采用全面、综合和基于生态系统的方法, 既要考虑海洋、海岸与大湖区资源的保护问题, 又要考虑经济活动、海洋资源利用者间的矛盾与冲突以及资源的可持续利用等各种问题[10]。

3． 加强对海洋、海岸和大湖区的管理

2010年，美国颁布了《海洋、海岸和大湖区国家管理政策》，加强对海洋、海岸和大湖区的管理。海洋、海岸和大湖区管理的目标包括：确保能够保护、维持和恢复海洋、海岸和大湖区生态系统以及生态资源的健康，促进海洋和沿海经济的可持续发展, 保护美国的海洋遗产,支持海洋资源的可持续利用等提供相应的管理方式。

海洋、海岸和大湖区管理的新政策包括：1)保护、保持和恢复海洋、海岸和大湖区的生态系统和自然资源的健康和生物多样性；2)提高海洋、海岸和大湖区生态系统对社会经济发展的适应性；3)提倡以有益于增进海洋、海岸和大湖区健康的方式对陆地进行保护和可持续利用；4)以最佳的科学知识作为海洋、海岸和大湖区决策的基础，提高对全球环境变化的认识和适应能力；5)支持对海洋、海岸和大湖区采取可持续性的、安全的、高生产性的开发和利用；6)尊重和保护具有社会、文化、娱乐和历史价值的国家海洋遗产；7)行使管辖权和履行职责过程中与国际法保持一致，包括尊重和维护作为全球经济和国际和平的航行自由权利；8)对人类在海洋、海岸和大湖区的开发活动对环境造成的变化、影响趋势和成因增进理解和认识；9)促进公众认识海洋、海岸和大湖区的价值，为管理工作的开展奠定基础。为了使新海洋政策得到有效实施,确立了优先行动领域。如采取以生态系统为基础的管理作为海洋、海岸和大湖区综合管理的基本原则；实行全面而综合的、以生态系统为基础的沿海和海洋空间规划和管理；通过贯彻执行土地可持续利用战略,改善海洋、沿海和大湖区的水质等[11]。

三、 日本主要海洋环境立法的可持续发展理念

日本四面环海，是个典型的海洋国家，日本十分注重海洋环境保护与资源管理的立法。

1． 明确以可持续发展作为指导思想

日本在 《环境基本法》《自然环境保护法》《生物多样性基本法》等环境法律中，明确规定要保护后代子孙的环境利益。比如，日本在《环境基本法》第三条规定：“作为人类存续基础的环境在将来也要继续维持”；《自然环境保护法》第一条明确规定：“将来的国民也应该能继续享受来自大自然的惠泽”[12]。为了子孙后代的环境利益，不对子孙后代满足其自身需求的能力构成危害，是可持续发展概念的重要内容之一。

2． 海洋基本法中的可持续发展理念

2007年，日本通过了《海洋基本法》。该法的基本原则之一是保护海洋可持续开发利用。

日本《海洋基本法》第一条关于立法目的的规定中，强调了海洋对人类生存和发展的重要作用，指出“海洋是以人为首的生物生命所不可缺少的要素”。日本四面环海，根据《联合国海洋法公约》和其他国际条约以及为实现海洋可持续发展与利用而努力的国际框架下，实现海洋和平、积极开发利用与保护海洋环境之间的协调，对于实现海洋立国的目标尤为重要。并强调制定海洋基本法的目的之一是实现“经济社会健康发展和国民生活稳定提高、为海洋与人类的共存做出贡献”[13]。海洋与人类共存的目标实则蕴含了要可持续开发利用海洋的思想和理念。

日本《海洋基本法》明确了以“保护海洋环境和海洋可持续开发利用”为宗旨。日本《海洋基本法》第二条明确规定：“为了将来仍能享受到海洋的恩泽”，应以“保护海洋环境和海洋可持续开发利用”为宗旨。一方面海洋开发利用是其经济社会发展的基础，另一方面良好的海洋环境也是人类生存的基础。在“保护海洋环境和海洋可持续开发利用”为宗旨的指导下，日本《海洋基本法》第三章关于基本政策的规定中，进一步具体提出了相关的“推进海洋可持续利益”和“保护海洋环境”的政策措施。如第十七条规定，为保护海洋环境以及将来可持续地开发和利用海洋资源，为保存和管理水产资源、保护和改善水产动植物的生长环境、增进渔场生产力、推进海底或海底下储存的石油、可燃性天然气、锰矿、钴矿等矿物资源的开发和利用，国家应当完善相关体制并采取其他必要的措施[13]。又如，第十八条规定，考虑到海洋对防止全球变暖等地球环境的保护具有重要影响，国家应当采取必要措施，以达到保护和改善生存环境、确保海洋生物多样性、减少对海洋的污水排放、防止向海洋倾倒废弃物、迅速清除因船舶事故造成的油污、保护海洋自然景观，以及保护其他海洋环境的目的[13]。

为实现海洋可持续开发利用从而实施沿岸海域的综合管理，由于许多海洋环境问题是来源于人类陆地活动产生的影响，如果实行海陆分割管理，仅对海域采取措施，那么将会割裂陆地和海洋的生态联系，不利于海洋环境保护与海洋资源可持续利用。为了“在将来也持续地享受沿岸海域的资源和自然的恩惠”，日本《海洋基本法》第二十五条提出：应从自然和社会条件出发，对海洋和陆域实行海陆一体化的统一管理。

四、 英国主要海洋环境立法中的可持续发展理念

2007年，英国公布了海洋法草案白皮书，提出了可持续管理英国涉海活动和保护英国海洋环境与资源的立法措施与管理措施。2008年，英国正式公布《海洋法草案》，2009年11月英国王室正式批准《英国海洋法》。《英国海洋法》将可持续发展贯穿其间，充分体现了可持续发展原则。

1． 英国海洋管理组织促进海洋可持续发展的职责

《英国海洋法》第一部分明确规定了海洋管理组织(MMO)的设立及其职责。MMO的职责是对MMO管辖范围内的人类活动进行管理、调整或控制，为实现可持续发展作贡献。“海洋管理组织”的主要职能包括:1)组织编制海洋规划与海洋计划；2)审批海洋使用许可证；3)负责海洋自然保护；4)海洋执法；5)海洋渔业管理；6)海洋应急事件处理；7)海洋可持续发展问题咨询与建议[14]。

2． 建立海洋规划体系，确立海洋综合管理

《英国海洋法》第三部分致力于建立具有前瞻意义的战略性海洋规划体系。该部分内容主要包括海洋政策、海洋规划、海洋规划中的公众参与、规划的执行与生效以及一般性规定五个方面。规划是海洋开发利用活动的最初源头，《英国海洋法》旨在制订综合性、高水平的海洋战略规划，从而确保海洋开发活动的有序适度进行，促进海洋生态系统可持续发展，推动各项海洋事业的稳定健康发展[15]。

3． 限制资源开发活动

英国海洋法要求以适度的方式对资源进行开发利用，明确规定“以可持续的方式进行海洋渔业资源的开采”，并通过各种具体的制度措施对资源的开发利用加以约束限制。在《英国海洋法》近海渔业管理章节中，重点关注通过实施更加切实高效的管理和补偿措施维护渔业收益和海洋环境的可持续发展及生态循环平衡。通过设立近海渔场及保护区以加强对近海渔场的保护，并适用限制捕鱼尺寸与工具等措施从而使渔业资源得以可持续利用。此外，通过设立行政许可制度来规范向海洋投放废弃物的污染行为[16]。

五、 中国在海洋立法中的可持续发展理念

中国既是陆地大国，又是沿海大国，中国的社会和经济发展将越来越多地依赖海洋。为了在海洋领域更好地贯彻《中国21世纪议程》精神，促进海洋的可持续开发利用，中国制定了《中国海洋21世纪议程》，作为海洋可持续开发利用的政策指南。《中国海洋21世纪议程》总体目标是建设良性循环的海洋生态系统，形成科学合理的海洋开发体系，促进海洋经济持续发展。

中国的主要海洋立法中将可持续发展作为立法目标或原则。如《海洋环境保护法》第一条明确了“为保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展”的立法目的。该法确立了海洋环境保护规划制度、海洋生态保护制度、海洋自然保护区和特别保护区制度等，充分体现了可持续发展的理念。再比如《海岛保护法》的立法目的是“保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，促进经济社会可持续发展”，国家对海岛实行“科学规划、保护优先、合理开发、永续利用”的原则。

《2030年可持续发展议程》中提出了“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”的目标，具体包括十个子目标：1)到2025年，预防和大幅减少各类海洋污染，特别是陆上活动造成的污染，包括海洋废弃物污染和营养盐污染；2)到2020年，通过加强抵御灾害能力等方式，保护海洋和沿海生态系统，以免产生重大负面影响，并采取行动帮助它们恢复原状，使海洋保持健康；3)通过在各层级加强科学合作等方式，减少和应对海洋酸化的影响；4)到2020年，有效管制捕捞、终止过度捕捞、非法、未报告和无管制的捕捞活动以及破坏性捕捞；5)到2020年，根据国内和国际法，并基于现有的最佳科学资料，保存至少10%的沿海和海洋区域；6)到2020年，禁止某些助长产能过剩和过度捕捞的渔业补贴，消除助长非法、未报告和无管制捕捞活动的各种补贴，并避免出台新的这类补贴；7)到2030 年，增加小岛屿发展中国家和最不发达国家通过可持续利用海洋资源获得的经济收益，包括可持续地管理渔业、水产养殖业和旅游业；8)根据《海洋技术转让标准和准则》，增加科学知识、开发研究能力和转让海洋技术，以便改善海洋的健康，加强海洋生物多样性对发展中国家，特别是小岛屿发展中国家和最不发达国家发展的贡献；9)向小规模个体渔民提供海洋资源和市场准入机会；10)根据《联合国海洋法公约》的规定，保护和可持续利用海洋及其资源，加强海洋和海洋资源的保护和可持续利用。为落实《2030年可持续发展议程》提出的目标，中国采取了一系列举措。具体表现在：推进陆海污染联防联控和综合治理；实施基于生态系统的海洋综合管理，加大重要典型生态系统的保护；建设国家海洋环境实时在线监控体系，探索海洋生态补偿及赔偿机制等方面的研究；严格控制捕捞强度，实施休渔制度，可持续利用现有渔业资源；完善海洋生态保护法律框架体系，加强沿海和海洋自然保护区建设；出台“十三五”海洋渔船控制目标和政策措施，修订《渔业捕捞许可管理规定》，推动国内捕捞业可持续发展；推动可持续渔业管理和旅游方面的南南合作；加强渔民技能培训，发展渔业互助保险和水产养殖保险等。

“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”的目标已成为中国海洋可持续发展指南，在海洋领域的立法中也予以确认和落实。2016年，我国修订了《海洋环境保护法》，实施以生态系统为基础的海洋综合管理，建立海洋生态红线制度，确定“生态+海洋管理”模式，提出建立健全海洋生态保护补偿制度[17]。同年还出台了《海岸线保护与利用管理办法》《围填海管控办法》《海洋督察方案》《全国渔业发展“十三五”规划》《全国海水利用“十三五”规划》《海洋可再生能源发展“十三五”规划》等，以促进海洋生态红线制度的落实和海洋资源可持续利用。

六、 结 语

为落实2030年海洋可持续发展的目标，未来中国海洋立法应致力于将海洋可持续发展的各项指标通过立法的形式确立下来。一是按照《生态文明体制改革总体方案》所要求的 “按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素，……进行整体保护，系统修复、综合治理”，从海洋生态系统的整体性出发完善海洋综合管理立法。二是以维护海洋生态利益的角度去设计海洋环境保护与资源永续利用的制度。在海洋立法中构建和完善能够为海洋可持续发展奠定永续利用的自然基础和制度措施，完善规制人类开发利用海洋行为的制度，强调海洋生态环境保护。三是进行区域海洋专门立法，以生态系统为基础进行区域海洋综合管理。以中国渤海为例，渤海是中国的内海，其自然性状具有特殊性。从渤海目前的生态环境现状来看，仅适用于一般海域的不加以区别的一般海洋立法，不足以有效改善渤海海域环境。而且行业管理和环渤海区域管理也在一定程度上影响了渤海环境保护的效果。应从渤海可持续发展的角度出发，基于渤海的生态系统，制定专门适用于渤海的海洋环境法。