我国乡镇政府执法权配置研究

2019-01-14夏正林何典

江淮论坛 2019年6期

夏正林何典

摘要：乡镇政府执法权力配置，作为基层治理的重要课题，对于实现我国国家治理体系和治理能力现代化的目标意义重大。2019年初，针对乡镇执法问题，中共中央与国务院提出赋予乡镇政府执法权、实行相对集中执法、组建乡镇综合执法机构等措施，但这一制度构想目前在法律层面缺乏依据，甚至与现行规范存在一定冲突。因此，推进我国乡镇执法体制的法治化建设，首先要理顺现行法律规范对于建立乡镇执法体制的障碍;其次对于构成障碍的旧规予以清理;最后在组织法与行为法、一般法与特别法各层次各方面对乡镇政府的执法职能与执法权予以确认，并给予相应的组织保障。

关键词：乡镇政府;行政执法;职能供给;主体资格;权力配置

中图分类号：D911.8 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2019）06-0149-008

中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出：“必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。”在国家治理体系中，乡镇政府直接面向农村社会和农民群众，是基层行政事务的具体实施者，其治理能力直接关系到政府功能的实现。根据奥茨定理与一般行政管理模式，基层政府直接面向广大群众，具体办理各项行政事务，涉及行政管理的方方面面，应是行政管理体系中职责最全面、人数最多的行政机构。而我国乡镇政府却是各级政府中责任最大、权力最少、人数最少的。为了解决乡镇“责大权小”问题，2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称《实施意见》），提出赋予乡镇政府执法权、组建乡镇综合执法机构、实行相对集中执法等措施。但这一制度构想目前在法律层面缺乏依据，甚至与现行规范存在一定冲突。这一制度构想的落实需从乡镇政府职能的合理配置及其法治化进行分析研究。

一、问题的提出

根据我国法律规定，行政执法权主要由县级以上政府及其职能部门行使。乡镇政府不具备行政执法的主体资格，具有合法性依据的执法权屈指可数。在现实中，乡镇域内的执法行为主要由设在乡镇的派出机构完成。这些由县级职能部门设立在乡镇的执法队、派出所普遍存在人员不足、与乡镇实际脱节、执法效果不理想等问题。而乡镇政府在工作中更容易接触群众、发现违法行为，但缺乏执法资格与权力，不能对违法行为直接进行检查、处罚、没收等执法行为，产生了“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象。另一方面，乡镇政府根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第61条第七项规定“办理上级人民政府交办的其他事项”，即通过上级职能部门的委托交办参与到执法活动中。但法律层面对于上级交办的事项、程序等都没有明确规定，导致交办具有很大自主性和随意性，交办执法过程中主体不适格、交办事项超出法律权限、交办程序不正当等情况突出。

针对上述问题，中共中央办公厅与国务院办公厅印发《实施意见》提出以下意见：“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。”实现上述意见，建立我国乡镇执法体系，目前最大的障碍来自于现行法律规范的规定：在主体资格层面，乡镇政府缺乏法律授权;在权力行使层面，乡镇政府欠缺独立行使与相对集中行使执法权的合法性依据;在管理组织层面，乡镇执法机构欠缺法定的设立依据、职能定位与权力来源。

（一）乡镇政府缺乏执法主体资格与执法权力

乡镇政府执法主体资格的欠缺，在法律层面上主要体现为：一是在特别法的条文中直接规定由县级以上政府行使某项执法权，例如《食品安全法》规定“食品安全方面的监管和执法由县级以上人民政府及其主管部门执行”。二是行政一般法中的禁止性规定，最典型的是行政处罚权对于乡镇政府的限制。《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”对于“县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关”这一表述，可以作出两种理解：第一，将“县级以上地方人民政府”理解为“具有行政处罚權的行政机关”的限定词，此种语境下的“行政机关”显然不是一级政府机关的总称，而是指行政首长领导下的某个办事机构。由于我国乡镇政府不再下设职能部门，也就不存在所谓“乡镇政府具有行政处罚权的行政机关”。第二，不再以“县级以上地方人民政府”限定“行政机关”，对“行政机关”作广义解释，包括县级以上政府及其具有行政处罚权的职能部门。乡镇政府本可以成为独立的执法主体，但“县级以上”这一级别限制仍将其排除在外。

《宪法》《地方组织法》中有乡镇政府具有行政执法职能的明确规定，但不能直接作为乡镇政府执法的依据。因为政府作为行政执法主体的条件，一般不是基于《宪法》《地方组织法》关于政府管理事项的概括规定，而是基于单行法律、法规、规章明确作出的具体规定。[1]51《宪法》《地方组织法》作为国家法律与行政组织法律体系的最高法，规定宽泛而笼统，需通过下位法对其具体化以后方能适用。在法律适用过程中，在未抵触上位法的前提下，通常首先适用较低位阶的法律规范。反之，如果将上位法的概括性规定直接作为乡镇执法的依据，那么下位法中的特殊规定、禁止性规定都会失去意义。另一方面，由于上位法的规定具有概括性、模糊性，直接适用很容易造成行政权力寻租与滥用，因此，乡镇政府仅凭《宪法》《地方组织法》的概括性规定不足以获得行使行政执法权的合法性。按照权力法定原则的要求，政府可否作为行政执法主体，可以在哪些行政管理领域作为行政执法主体，以及具体行使哪些行政执法权力，都应当有具体的法律、法规和规章规定作为合法性依据。[1]51

（二）乡镇政府缺乏相对集中行使执法权的依据

执法权的相对集中行使，以行政处罚权为例，《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”其实质即行政权力的转让，将相关执法权打包、整合，交由其中一个职能部门统一行使，其他权力部门不再行使原权力。[2]

目前，相对集中处罚主要在市、县两级展开，但相关规范性文件并未禁止在乡镇开展相对集中处罚。根据《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（以下分别简称《相对集中处罚决定》《相对集中处罚通知》）规定，省、自治区、直辖市人民政府可以将相对集中行政处罚权从市、县扩大到其管辖范围内的乡镇。[3]但是这两份法律文件的位阶低，作为乡镇政府进行相对集中执法的依据并不充分。而作为相对集中执法依据的《行政处罚法》第16条、《行政许可法》第25条与《城市管理执法办法》第10条，均未提及乡镇层面的集中执法，亦不能为乡镇集中执法提供依据。

《相对集中处罚决定》规定集中行使处罚权的行政机关必须是原权力机关之一，因此乡镇政府只有在本身就具有行政处罚权的情形下才能成为相对集中行使处罚权的主体。根据现行法律、行政法规的规定，乡镇政府可行使的处罚权共四项，义务教育领域一项、村镇规划建设管理领域三项。在村庄和集镇规划建设方面，乡镇政府可对《村庄和集镇规划建设管理条例》第39条、第40条规定的三种违法行为实施相对集中处罚。在此之外，乡镇政府无行政处罚权，亦无行政处罚的相对集中行使权。

乡镇政府缺乏相对集中执法的相关法律依据，难以有效开展集中执法活动，本质是执法权力运行的问题。相对集中执法作为权力运行的一种模式，其实施的基础是权力本身，其逻辑起点是权力的配置。目前，乡镇政府可以行使的执法权寥寥无几，执法权的相对集中行使更无从谈起。因此，乡镇集中执法问题，归根结底是乡镇政府执法职能供给不足、执法权缺失，然后才是乡镇政府相对集中执法欠缺法律依据。

（三）乡镇执法机构缺乏设立、定位与职能的依据

目前，由设立在乡镇的派出机构进行执法是乡镇执法最主要的形式。派出机构是指其他行政机关根据需要，经上级主管机关批准或自行设立的派出工作机构。[4]在法律性质上，派出机构是设立机关垂直领导的下设机构，其实质是上级职能部门将自身的执法权延伸到乡镇地域。由于設立的特殊性，派出机构对其设立机关具有很强的依赖性，没有独立的法律地位与行政职权，不能以自己的名义行使权力。并且派出机构的设立、职权缺乏明确的法律规定，除公安派出所、工商所、食药监等有专门性规定而较为明确具体外，大多数派出机构的设立欠缺合法性依据或设立依据的合法性不够充分，它们究竟可以行使哪些职权也无明确依据，致使派出机构在实际运作过程中行使职权具有一定随意性，越权行政的现象较为普遍。总之，派出机构运行不畅的问题，根本在于未厘清乡镇政府的执法职能以及执法权力的纵向配置。不论是派出机构还是乡镇综合执法机构，本质上都是对乡镇执法权的组织、运转。如果不能正本清源，这些问题将在事权下放改革中延续至乡镇综合执法机构的组建与运行中。

此外，《实施意见》对于组建乡镇综合执法机构的相关构想尚不成熟。一方面，组建乡镇综合执法机构目前尚缺乏法律依据，况且乡镇执法权配置的问题尚未厘清，在此情形下贸然组建乡镇综合执法机构很可能落入派出机构定位不清晰、职能不明确的窠臼。另一方面，《实施意见》同时提出改变派出机构管辖与整合资源组建乡镇综合执法机构的举措，对于二者之间的关系却未表明观点，这二者的共存是否具有必要，二者在共存中如何进行权力分配与权力运行，这些都是值得深入思考的问题。

二、乡镇执法职能供给的理论证成

行政执法本质上是一种公共产品，功能是保障公民权利、维护社会秩序。其成为政府职能的正当性来源于“被需要”，即公众对于权利与秩序的需要。在古代，国家权力难以延伸到乡镇，但彼时乡镇地域小、人口少，通过乡绅私力即可实现充分的执法供给。如今乡镇执法功能的实现必需有国家公权力的介入。我国立法采取上级政府职能部门向乡镇设立派出机构的方式进行执法，这是立法之初基于乡镇执法体量小、乡镇执法能力不足、精简乡镇机构等因素考量。但随着乡村社会经济发展，派出机构的局限性逐渐凸显，乡镇执法职能供给日益不足。解决这一问题需要公权力向乡镇下沉，这是乡镇政府的职责使然，也是顺应乡镇的执法需要。但是执法权延伸至乡镇将带来新的问题，一方面，执法权在纵向配置上形成职责同构容易造成职权混乱、交叉，另一方面，执法权下放对于乡镇政府及其执法机构而言都是不小的压力与冲击。尽管如此，解决乡镇执法职能供给不足问题仍是当务之急，因为乡镇职能法治化是基层治理与乡镇体制改革的基石。

（一）乡镇执法职能的“供”与“需”

“公共行政职能存在的正当性在于提供公共产品。”[1]39政府职能的正当性则来源于公众对于某种公共产品的需求。根据现代政府职能理论，政府职能的实质和内容就是执行与管理。在现实中，执行主要是执行法律，管理主要是依法实施法律，政府行政管理的实质即行政执法。[1]1-2行政执法的功能在于保护行政相对人的权利和自由，还在于维护人们从事生产、生活各种活动所必须的秩序。[5]公众对于行政执法的需求，源自对权利与秩序的终极需求。

在我国古代，国家法明确规定：“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综。”（《清史稿》卷116）国家权力的代表者皇帝也同样认为：“州县之官，宜宣扬风化，抚安其民，均赋役，恤穷困，审冤抑，禁盗贼，时命里长告戒其里人，敦行孝悌，尽力南亩，毋作非为，以罹刑罚。”（《明太祖实录》卷37）[6]由此可见，州县官的“一人政府”所要负责的公共事务上至诉讼、治安，下至兴农、教育，他们通常将时间和精力花费在作为政绩最终评估依据的司法和征税上[7]31-32，其他公共事务则由一个外在于正式权力系统的力量来完成，这一替代性力量就是乡绅。[6]至明清时期，封建权力的行使范围止于县，县以下的乡村实行自治，即“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[8]2。在中国封建社会强大的专制王权之下，乡绅之治得以存续下来，原因就在于乡绅之治对于协助国家权力控制乡村社会具有不可或缺、不可替代的作用——乡绅在皇权不可及的地方完成了维护乡村秩序、履行公共事务的职责。

可见，从古至今，执法作为完成公共事务、维护乡村秩序的必要手段，必须有一特定的责任承受主体。其终极目标是通过履行职能、行使权力从而实现提供公共服务、维护社会秩序的根本目的。

如今，行政执法作为乡镇政府的基本职能已被写入我国《宪法》与《地方组织法》，但在法律层面并未给予乡镇政府与其职能相匹配的执法权力。这是因为在我国乡镇执法制度设计之初，乡镇尚无大量执法需求，设立在乡镇的派出机构基本可以完成域内的执法活动。《行政处罚法》立法专家姜明安教授曾指出，将行政处罚权限制在县级政府及其职能部门，有考虑未来乡镇走村民自治道路，防止乡镇机构膨胀、人浮于事，避免乡镇政府滥罚款等多重因素。[9]历经20多年高速发展，我国农村已经发生了翻天覆地的变化，当年立法的考量因素已经不再符合当前的农村现状。“村民自治”这一构想与古代“乡绅之治”在本质上是一脉相承的，但是以我国现在乡镇的经济体量和人口数量，在执法领域走村民自治道路无疑是行不通的。并且随着国家治理现代化的推进，国家公务员制度的不断完善，赋予乡镇一级政府行政执法的主体资格与权力已经具备较大可行性。

我国农村经济快速发展、人口数量不断增多、人口流动加快，乡镇在公共安全、城乡规划建设、生产安全等诸多领域的执法需求也在日益增长。以广东省强镇事权改革四大试点镇之新塘镇为例，新塘镇隶属于广州市增城区，地域面积85.09平方公里，常住人口49.05万人，全镇规模以上工业总产值379.76亿元（2016年）。（1）根据新塘镇政府发布的2016—2018年度行政执法数据，新塘镇政府法定执法职责共12项，其中行政处罚4项，行政许可、行政检查各2项，行政给付、行政征收、行政确认、其他行政执法行为各1项。从职能领域来看，主要涉及城乡规划、环境保护、生产安全、义务教育、弱势群体保护等领域。从职能数量来看，新塘镇尚未在事权下放改革中取得更多执法权。从具体实施情况来看，各项职权的执法数据基本呈逐年上涨的趋势，尤其是作为行政执法基础行为的行政检查，其执法数据远超行政处罚、行政强制措施等。在其他行政执法行为中，实施次数最多的是行政给付，2017年与2018年分别实施17154次、14217次。（2）

不论是执法职权的供给，还是执法人员的供给，都处于较为匮乏的状态，乡镇执法职能供给已经远远滞后于乡村社会与日俱增的执法需求。乡镇政府执法职能的供给不足，一方面体现在权力配置供给不足，即乡镇政府没有获得与其执法需求相匹配的執法权;另一方面则体现在执法力量供给不足，乡镇政府拥有为数不多的执法权，但缺乏行政高效的执法机构，导致权力运行不畅。

（二）执法权向乡镇延伸之问题分析

应对乡镇执法的“供”“需”失衡，最直接的解决路径即加强乡镇政府的执法职能供给，根本方法是权力下放，即执法权向乡镇延伸，但这一举措将加重职责同构现象。所谓“职责同构”，是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度一致。[10]职责同构带来的主要问题是各级政府间职权交叉重叠、权力运行混乱，这一弊端充分体现在乡镇派出机构职能定位不清晰。与之相对的是“职责异构”，以美国为例，中央政府主要承担国防、外交等事务，地方政府的主要职责是保障公民利益、提供公共服务、振兴地方经济。[11]6在日本，与居民日常生活相关的行政工作首先交由地方公共团体处置，超出其能力范围的问题才由中央政府来处理。[12]这种模式的合理之处在于，考虑到了各层级政府的职责差异，可以避免各级政府职权混乱、职责交叉、浪费行政资源。

我国《地方组织法》第61条第二项规定了乡镇政府的行政管理职责，包括经济、教育、科学、文化、卫生、公安等，除了不具有环境和资源保护、城乡建设事业、民族事务、监察方面的职责，其他职责与县级以上政府并无二致。通常来说，从省级政府到乡镇政府，地方政府职能的统治性逐级弱化，社会管理性逐级突显。[13]68因此，面对执法权延伸到乡镇所加剧的职责同构现象，我们必须思考执法权的纵向配置这一更深层次的问题，即对于县乡两级政府的执法职能如何加以划分。

乡镇政府作为我国最低层级的政府，其功能在于提供必要的公共服务。所谓“必要”，即最基础的、最直接相关的。因此，距离基层群众生活较远的，如科学、财政等领域，可以由上级主管部门负责。根据这一原则，乡镇政府应提供的公共服务包括以下内容：（1）经济领域，如农业发展、生产安全、市场监管;（2）教育领域，如实施义务教育、保障教学场所安全;（3）文化领域，如文化宣传、文物保护;（4）卫生领域，如公共卫生、计划生育、动物免疫;（5）公安领域，如公共安全、道路交通安全;（6）民政领域，如体育事业、防灾减灾、扶贫救济;（7）环境和资源保护领域，如垃圾处理、环境污染;（8）城乡建设领域，如土地管理、规划建设管理。其中，环境和资源保护领域、城乡建设领域被《地方组织法》排除在乡镇政府的职能范畴之外，但这两个领域与乡镇发展、乡镇群众生活却是息息相关的，赋予乡镇政府相关领域职权，可以使权力运行更具便宜性与高效性。

此外，在权力下放过程中还要考虑到政府的管理成本和行政效率，根据公共产品的性质与特征，把握好权力下放的尺度。例如在环境和资源保护领域，乡镇政府负责的职权以满足基本生活需要为宜，如环境检查、垃圾处理、环境污染等，而环境监管、生态保护、大型环境事故等专业性较强的职能则由县级以上环保部门负责。

截至2018年底，我国乡镇级行政区划数量已达39945个。（3）乡镇的生存形态各异，在事权下放中要充分考虑乡镇特点，不同类型的镇要突出不同的职能重点：以农业为主的镇，要加强乡镇政府农业生产与农副产品安全监管、防灾减灾、扶贫救济的职能;以历史古迹、文化旅游为主要产业的镇，要加强乡镇政府文物保护、环境保护等职能;常住人口多、经济体量大的镇，要强化乡镇政府社会治安、规划建设、市政管理、市场监管、环境保护等职能。

乡镇政府的职能定位，是一项细致且庞杂的工作，它决定着执法权力下放的尺度。如果尺度过宽，下放权力太多，会造成权力运行混乱、行政资源浪费;如果尺度过紧，下放权力太少，则乡镇执法职能供给不足的问题无法解决。此外，乡镇职能定位之难还在于职责同构体系的解构和重组将给地方带来较大压力，事权下移意味着乡镇政府将成为法定职责的最终承担者，明确的权责归属与界限将极大地压缩乡镇政府推脱责任的空间。[14]但从另一个角度来看，在职责压力之下，或许可以倒逼乡镇政府改变依赖上级政府、行政效率低下的弊病，转向主动作为、积极履责。

（三）乡镇执法机构的选择及其利弊分析

《实施意见》中首次提出乡镇综合执法机构这一概念。在此之前，《相对集中处罚决定》《相对集中处罚通知》规定在市、县两级设立具有独立行政处罚主体资格的相对集中行政处罚的行政机关。乡镇综合执法机构在此基础上更进一步，集中行使不限于处罚权的各类执法权。但如前文所述，《实施意见》对于乡镇执法机构的选择问题是模糊的、尚未明确的。对于派出机构与乡镇综合执法机构在执法权下放过程中要如何承担各自的角色与责任，笔者从以下几个方面对此进行比较分析。

其一，机构设立的合法性依据。目前来说，两个机构的设立都没有充分的合法性依据。从机构的性质来看，乡镇综合执法机构作为乡镇政府的一个内设机构，较易取得立法上的授权;而派出机构作为上级主管部门向乡镇下设的机构，其设立存在较大随意性、差异性，在立法上难以进行统一授权。从立法成本的角度来看，由于派出机构涉及行政管理的各个领域，因此不可能由某一法律或法规对派出机构的设立、职责范围进行统一规定，而乡镇综合执法机构可以由某一法律或法规对其性质、地位、职能进行统一规定，所耗费的立法成本较低。

其二，机构设立的宗旨与作用。派出机构的设立从根源上并没有解决乡镇执法供给不足的问题。相反，这种通过派出机构代替上级职能部门进行执法的模式在一定程度上加剧了乡镇政府欠缺执法权的问题，对于定位乡镇政府的执法职能、理清执法权的纵向配置，乃至于乡镇的治理能力与效率，都是弊大于利的。而乡镇综合执法机构之设立旨在集中行使下放给乡镇政府的执法权，其行使执法权力的便宜性与高效性是派出机构不可比拟的。

其三，机构的权力配置与运行。由于派出机构在乡镇之设立，其主管部门之间的权力交叉等问题也被延续到了乡镇。即使在各派出机构之间进行权力的集中行使，也会因为管辖问题出现协作困难、互相诿责的局面。而乡镇综合执法机构集中行使全部执法权力，执法人员在该机构内部直接对某项职权负责，原主管部门及其派出机构不再继续行使原权力，职权责任人的减少可以避免责任单位之间的责任推诿。因此，乡镇综合执法机构可以避免职责交叉，还可以避免因权力重叠导致相互推诿，达到优化权力配置、避免职权混乱、提高权力运行效率之目的。

其四，上下级之间的行政组织關系。由于派出机构的管辖权在其设立机关，乡镇政府对其不能构成领导关系，难以对其进行业务安排。这种组织模式使派出机构与乡镇政府、乡镇实际产生脱节，导致现实中很多执法问题无法得到妥善处理。而乡镇综合执法机构作为乡镇政府的一个内设机构，其管辖必然归属乡镇，可以有效避免“看得见的管不着，管得着的看不见”的窘境，有利于执法权的行使。但是由于进行了权力集中与整合，乡镇综合执法机构与上级职能部门的关系就变得较为复杂，在纵向关系上可能形成乡镇综合执法机构就某一职责须同时对若干个上级主管部门负责的局面。

综上，乡镇综合执法机构对于打破职责同构、优化权力配置、避免职责推诿、提高行政效率等方面较具优势，不失为助力事权下放改革、加强乡镇执法供给的一项创新举措。相比之下，派出机构作为上级执法职权向乡镇延伸的触角，这一定位即与“授予乡镇政府执法职权”的思路格格不入，对派出机构进行改良始终是治标不治本。

三、建立我国乡镇执法体系的对策

建立乡镇执法体系，前提是明确乡镇政府的执法职能。因此，乡镇执法改革的第一要义是立法确立乡镇政府的执法主体资格，赋予乡镇政府执法权力;其次，将相对集中行使执法权这一权力运行方式加以明确和规范;最后，是执法机构的规范化，即重组乡镇综合行政执法机构，明确该机构的定位与职责，理清该机构与乡镇政府、上级主管部门之间的关系。

（一）赋予乡镇政府执法资格与权力

在目前事权下放改革中，各地主要通过地方政府规章、地方规范性文件设立执法权。一方面，地方性法规、规章的规定不符合《行政处罚法》第20条规定的情形，不能解除行政处罚权对于乡镇政府的限制。另一方面，对于《食品安全法》等特别法层面的禁止性规定，由下位的地方性规章来调整这些权力显然效力不足，因为这些职能机关的权力是由法律赋予的，根据法治的基本要求，要改变这些规定就应当由法律的制定机关，即全国人民代表大会及其常务委员会进行。[15]因此，由全国人大及其常委会通过法律授权的形式赋予乡镇政府执法权，才能确保具有充分的合法性。否则，在“下位法不得违反上位法”的约束下，下位法无权赋予乡镇政府执法的权力。

因此，赋予乡镇政府执法资格与权力应从上位法着手。在组织法层面，对《地方组织法》第61条第二项进行修改，赋予乡镇政府在环境和资源保护、城乡建设事业领域的行政管理职能。在行为法层面，首先在《行政处罚法》《行政强制法》等一般法层面赋予乡镇政府执法权力，解除对于乡镇一级政府作为执法主体的限制，打破乡镇执法立法的位阶壁垒。其次，在《食品安全法》《环境保护法》等特别法中对乡镇政府进行行政执法授权。

（二）赋予乡镇政府相对集中执法权

在一般法层面明确规定乡镇政府可以进行相对集中执法，在组织法与特别法中可以不予规定。组织法作为一国行政组织的总纲，其宗旨是明确行政组织的架构、职能以及权力运行的原则，至于权力运行的模式可能因各权力性质而存在差异，涉及组织精细化管理的多样性、差异性，因此在组织法中可以不作规定。而在特别法中不另做规定，则是因为一般法规定相对集中执法的效力及于特别法，如需排除这一效力，基于“特别法优于一般法”的原则，特别法直接作出相反规定即可。

规范相对集中执法的具体内容。目前有《行政处罚法》与《行政许可法》为相对集中行使处罚权、许可权提供了合法性空间，但对于如何相对集中执法的具体内容未进行规范，例如权力可否相对集中行使问题，从权力所属的领域来看，只有具有一定关联性的权力才可集中执法，从权力类型来看，同一领域内或若干关联领域内的监督检查权、处罚权等可以进行相对集中执行。此外还有集中执法主体的选择、集中执法的程序等问题需要进一步规范。

（三）组建乡镇综合执法机构

首先，在组织法层面对于乡镇综合执法机构的性质、地位及职能予以规定。对于乡镇综合执法机构的定位，笔者主张采取《实施意见》中的观点，将乡镇综合执法机构作为乡镇政府的一个内设机构，以乡镇政府的名义对外行使执法权。这是因为，按照地方组织法的规定，乡镇政府不再下设行政主管部门，况且乡镇政府本身就级别低、权力小，如果将其设立为一个独立行使职权的行政机关，势必很难处理二者之间的关系，影响乡镇执法效果。[3]

其次，撤销派出机构，整合利用原有资源。乡镇政府通过行为法授权取得了执法的主体资格与权力，那么上级主管部门在乡镇执法的派出机构就应当退出乡镇执法领域，所有人力、资源都回归到其设立部门。这意味着，刚刚获得执法权力的乡镇政府必须在毫无执法资源、经验的基础上，短时间内组建一支执法队伍。相比之下，将派出机构的资源移交乡镇政府，下沉派出机构的执法力量，不失为一种更高效的方法。至于撤销部分还是全部派出机构，笔者不认同《实施意见》中派出机构与综合执法机构二者共存的观点，建议撤销全部派出机构。并非所有权力都适合集中行使，但乡镇综合执法机构如果仅集中这部分权力，而将不宜集中行使权力的派出机构予以保留，尽管二者之间不存在权力重合、需要协调合作的情况，但是派出机构在乡镇难以充分开展执法工作。从行政效率和行政资源成本的角度出发，将这部分权力一并集中到综合执法机构，有利于权力的高效行使。

最后，理顺乡镇综合执法机构与上级主管部门的关系。在乡镇设立综合执法机构之后，县级主管部门必须退回向乡镇延伸的执法权限，不在乡镇区域内行使执法权。二者职责分工的基本原则是由乡镇一级直接承担乡镇领域内的执法工作，县级主管部门的职能主要侧重于监督指导以及协调重大执法活动。[16]落实到具体工作，还要结合各乡镇的执法需求、执法能力、执法环境等考量因素，例如对于乡镇一级确有执法困难或无须由乡镇单独执法等情形，可由县级主管部门进行执法。

结语

乡村治理与职权改革经历了“一放就乱、一乱就收、一收就死”的怪圈循环。政治职能具有动态性，政府需要不断调整自己的职能以适应社会发展的需要。[17]总体而言，不论采取何种形式的乡村治理，都离不开乡镇政府职能的法治化。只有在一般法与特别法各层次上将乡镇政府的执法权力确定下来，才能保证组织法上乡镇政府的执法职能在现实中得到最大落实。乡镇治理问题的一大难点在于，我国农村的现实情况是多样复杂的，通过统一的形式规范难以解决各式各样的问题。进一步通过大数据进行分析，或许可以在某种程度上破解我国乡镇治理多样化的难题，对于执法权的县乡配置、执法权的集中行使乃至乡镇政府的职能供给、乡镇治理的法治化路径等问题进行类型化研究。

注释：

（1）参见《新塘概况》。

（2）参见《新塘镇人民政府2016年度行政执法数据》，《增城区新塘镇人民政府2017年度行政执法数据》，《广州市增城区新塘镇人民政府2018年度行政執法数据》。

（3）参见《2018年民政事业发展统计公报》。

参考文献：

[1]姜明安.行政执法研究[M].北京：北京大学出版社，2004.

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