PPP模式下新型城镇化建设的投资风险与防范

王尹

[摘 要]认为PPP模式下新型城镇化建设中开发企业面临的风险有合规性风险、合作范围风险、融资风险、税务风险及资金回收风险等。指出防控投资风险的方式有合规性风险防控方式、防控合作范围风险方式、融资风险防控方式、税务风险控制及资金回收风险防控。

[关键词]PPP;新型城镇化;城镇综合开发;风险控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.33.023

1 引言

新型城镇化建设是我国经济增长、结构转型和社会发展的重要战略，也是我国社会经济建设的重要课题。2013年党的十八届三中全会正式提出关于新型城镇化建设的六项任务，指明将人作为城市综合开发新型城镇化建设的重要支点，发展潜力较大，进入该领域的大型国有建筑企业、大型房企等越来越多。同时由于城市综合开发项目较为复杂，资金需求量较大，建设和运营周期较长，由此PPP模式显示出独特的优势，采用PPP模式参与城市综合开发逐渐成为趋势。同时，城市综合开发的内容和范围涉及面广，对合规性要求较严格，对投资方设计能力、施工水准和资本运作等能力要求较高，甚至需要一定产业导入能力，且目前无太多成功模式可借鉴，存在较高的风险。本文将以城市综合开发项目为背景，梳理出城市综合开发中PPP项目建设及运营中的风险点，并提出防范措施。

2 开发企业面临的风险

2.1 合规性风险

截至2018年3月底，财政部PPP综合信息平台已累计清退管理库项目1160个，累计清减投资额1.2万亿元。2018年国务院政府工作报告将防范化解重大风险作为今后三年“三大攻坚战”的首要之战，各地政府亦相继出台有关PPP规范治理的文件。由此可见，各级政府对PPP项目运作的合规性要求将不断提高，PPP运作的合规性成为项目能否顺利开展的必要条件之一。

2.2 合作范围风险

合同对于项目合作内容等约定不明确，导致项目核心边界条件不清晰。实际操作中，该类PPP项目内容十分庞杂，不仅包含土地一级整理、安置区域建设、市政基础设施建设、项目运营，甚至涉及“规划咨询服务”“产业导入及产业发展服务”，且通常实施片区较多， 实施复杂。合同约定不明确将增加项目的实施风险。

部分城市综合开发PPP项目缺少项目必要的合作内容，如项目运营，代之将不相干的内容以运营的名义盲目捆绑打包。也有部分项目虽然项目合作内容不缺项，但由于项目所在片区自身规划不够完善，项目可研等前期工作不够深入等，导致具体实施内容、规模等不明确，或边实施边规划，由此产生项目核心边界条件不清、项目产出不明的后果，后续项目执行阶段中极易引发争议和实施风险。

2.3 融资风险

PPP模式下的城市综合开发项目通常投资周期较长、投资金额较大、投资回收较慢，且存在融资渠道狭窄、融资手段单一、资本退出机制匮乏的问题，社会资本风险较大。这就要求社会投资方具备雄厚的融资能力，拓宽融资渠道和融资方式，以及较强的资本运作能力。因此融资方案的优劣成为项目成败的又一关键所在。

2.4 税务风险

PPP模式下的城市綜合开发业务包括土地整理、规划设计、建设施工、产业导入、运营等业务，综合性较强，其税务往往具有税种多、税负重的特征，更重要的是对于城市综合开发业务国家税务总局尚未发布明确统一的税收管理办法，其投资收益按何种行业类型征收增值税，以及上述问题对企业所得税造成的影响等相关问题存在政策空白，如果不处理好税务筹划工作，将存在较大税务风险，进而大大增加其综合投资成本。“营改增”全面实施后，尤其2018年5月1日后，购进增值税应税货物与建筑业增值税税率分别由17%和11%降低为16%和10%， 工程造价面临新的计价方式，税率应用准确与否以及能否及时取得增值税专用发票，将对工程报价和投资收益造成较大影响。

2.5 资金回收风险

PPP模式下的城市综合开发项目一般具有复杂性强、市场化程度不高、价格调整机制不灵活、实施期限较长等特点，再加上政策、管理、市场等因素影响，更增加了资金回收不确定性。

3 防控投资风险的方式

3.1 合规性风险防控方式

合规的PPP应包括三个部分，即主体合规、客体合规和程序合规。

（1）主体合规主要是对于政府方是否具备实施权限而言。这里政府方包括政府及其授权的有关职能部门或事业单位，可代表政府签署PPP合同，但国有企业和政府融资平台通常不可以代表政府方签署PPP合同。

（2）从客体合规来看，不属于公共服务领域的、政府不负有提供义务的项目，如商业地产开发、招商引资项目等，以及未有效建立按效付费机制的项目都是不合规项目。

（3）从程序合规看，要关注PPP项目的立项、可研、土地、环评、“两个论证”等多个方面，还要避免不合规的单一采购来源。还要注意政府承诺固定回报、最低收益等政府兜底条款也被认定为不合规。

只有主体、客体和程序都合规的PPP项目才是合规的PPP项目。

3.2 防控合作范围风险的方式

（1）进一步夯实PPP项目可行性研究等前期工作基础，在实施可行性研究过程中，应当突出城市综合开发PPP项目的产城融合属性，落实可行性研究报告作为项目实施方案的前置条件。

（2）对于项目采购与建设方式，根据项目的需求特点，依法选择适当的采购方式，并且要优先考虑分期、分步进行投资开发的建设方式，尽量避免一哄而上的实施方式。

（3）项目执行过程中，政府方与社会资本方应建立协商机制，进行充分沟通，不断疏通前期准备工作不到位导致的实施困难。

3.3 融资风险防控方式

（1）拓宽融资渠道。项目应当采取多样化融资手段，除了国开行等政策性资金以及商业银行的项目贷款外，积极拓展股权投资基金、房地产投资信托计划、项目收益债券渠道，吸引各类资金进入城市综合开发建设。

（2）科学安排融资节奏。项目建设期资金需求巨大，且通常没有投资资金回笼，此阶段是融资关键期，应深入摸排项目建设计划，根据资金需求有计划地开展融资，避免资金断流与沉淀浪费。

（3）明确退出机制。考虑到城市综合开发项目市场化程度不高的特点，项目融资需侧重项目合同架构安排及整体融资方案的创新设计，提前考虑资产证券化、股权转让等安排，为社会资本的成功退出做好提前准备。

3.4 税务风险控制

（1）加强相关税收法规学习，提高税务筹划意识与能力。及时关注相关税收政策动态，对于税率变动、税收减免政策等及时掌握，避免因政策掌握不及时造成税务风险。另外在掌握税收政策的基础上，提高税务筹划的力度，必要时聘请经验丰富的税务师事务所等咨询机构指导、辅助税务筹划，最大限度规避税务风险。

（2）从源头把好合约关。合同约定通常是税务事项的源头，建立PPP合同税务风险评估机制，并将评估出的税务风险通过合约谈判等方式约定由政府方承担或者争取返还，有效防控投资中的税务风险。

（3）与税务机关充分沟通。由于城市综合开发项目尚未出台明确统一的税收政策，针对各项具体业务与税务机关充分沟通，尤其是增值税适用哪种行业税率与征收方式以及企业所得税问题，在合法、合理的范围内积极履行纳税义务，降低税务风险，争取税务效益。

3.5 资金回收风险防控

（1）深入调研地方财政情况，合理设置投资回报条款。尽可能多地掌握地方财政信息，在财政承受能力论证的基础上，掌握当地PPP项目投资情况，深入了解财政承受能力，避免使政府方背负过大的支付压力而导致其违约，给项目带来巨大的收益风险。

（2）对于运营产生的收入，设置合理的绩效付费条件以及建立超额收益分享机制，如涉及政府与社会资本投资方收入分成的，作好分成机制的约定，通过合同条款明确分成计算方法、支付条件、税负责任等约束机制。

（3）对于政府付费部分，力争固定政府支出责任，将政府付费列入年度财政预算、纳入中期财政规划等，保障投资收益顺利回收。

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