论百万扩招与新时代农民工学历教育

[摘要]新时代农民工需要加强学历型教育，缘于新时代发展需要农民工加强学历教育、农民工自身发展需要加强学历教育以及社会进步需要加强农民工学历教育。百万扩招是2019年中央政府工作报告提出的“多管齐下稳定和扩大就业”的重点工作任务，并首次将农民工纳入招生范畴。生源对象扩展、招生规模扩大、学校体格扩容、国家政策支撑等为农民工接受学历教育提供了历史机遇。面对百万扩招的历史机遇，农民工要更好地接受学历教育，必须进行机制改革和路径创新：强化招生机制改革，推进考核方式创新路径;推进培养机制改革，完善人才培养模式创新路径;健全保障机制改革，落实经费保障创新路径;深化管理机制改革，实施服务体系创新路径;完善评价机制改革，构建动态评价创新路径。

[关键词]百万扩招;农民工;学历教育

[作者简介]薛峰（1984- ），男，江苏如东人，常州大学，副研究员。（江苏  常州  213164）

[中图分类号]G725 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2019）24-0019-07

高素質技术技能人才是我国参与全球竞争的核心力量，也是保障全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键要素。改革开放40多年来，我国培养了一大批高素质技术技能人才，这些人才成为我国生产、管理和服务一线的中坚力量，为我国经济的高速发展提供了重要的人才资源支撑。但是，现阶段我国存在“就业难”和高素质技术技能人才短缺的双重困境，新兴产业所需的高级技能人才与高科技创新人才供给均存在较大的供需缺口。面对当前略显紧迫的就业压力和高技能人才短缺现状，加快发展现代职业教育是解决人才“供给与需求”矛盾的战略之举。为了化解上述难题，2019年中央政府工作报告明确提出“改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人”，并将此作为“稳定和扩大就业”的重要举措。这一举措中有一些新颖的观点，如将农民工群体纳入高职院校扩招的重要生源。将农民工群体纳入高职院校扩招范畴尚属首次，农民工群体也将迎来可以继续接受高等教育的新机遇。这对农民工群体来说是史无前例的机遇，也是解决现阶段我国高技能人才供给短缺的重要步骤。

一、现实观照：新时代农民工需加强学历型教育

中国特色社会主义进入新时代是现阶段我国最大的现实背景。进入新时代以来，“人民群众对美好生活的向往”①对社会物质产品供给提出了更高的要求，间接地对人力资源要素也提出了更高的要求。农民工群体作为我国目前保有量最大的适龄劳动力资源群体，在各行各业中都占有一定比例的用工量，严格来说，他们与社会物质产品供给质量息息相关。但是，一个不得不面临的现实问题是：当前农民工群体普遍学历较低，掌握的技能较低，在生产活动中缺乏创造性，这也是导致社会物质产品供给质量不高的原因之一。基于此，面对新时代社会物质产品供给质量的高需求以及产业转型升级的高级人力需求，农民工群体有必要也必须加强学历教育、提升技能水平，以制造出更加优质的物质产品。

1.新时代发展需要农民工加强学历教育。农民工群体是改革开放40多年来逐渐产生、发展及壮大的特殊群体，由初期阶段无文化、无知识的“庄稼汉”演变为现阶段富有知识和活力的新时代农民工。进入新时代以来，我国经济社会发生了巨大变化，尤其是面对近年来产业转型升级的迫切需求，农民工群体对学历型教育的追求越来越强烈，而学历型教育所面对的目标对象却始终没有农民工群体。2019年3月的中央政府工作报告打开了农民工接受学历型高职教育的“希望之门”。学历教育是教育部门按计划下达的教学培养活动，主要教育对象是在校青少年，主要教学层次包括小学、初中、高中和大学（科研院所），且成逐级衔接晋升状态。现阶段的农民工群体不同于改革开放初期的农民工群体，新时代农民工群体以“70后”“80后”“90后”为主，尤其是“80后”“90后”农民工具备继续接受学历型教育的基本特征。第一，新时代农民工的受教育程度相对较高，“80后”“90后”农民工普遍接受完九年义务教育，他们最低也是初中文化程度，有一定比例的人还具有高中文化程度，能够有效衔接且满足下一阶段学历教育的文化层次需求。第二，新时代农民工对城市生活的依赖度较高。新时代农民工群体较早进入城市并接触现代城市生活，长期游离于城市和乡村之间，基本没有从事过农业生产，对乡村依恋程度很低，多数想定居在打工的城市，但由于缺少学历，在城市的晋升空间基本被堵死，落户困难，只能靠打零工或者从事个体经营暂时维持生活，提升学历的愿望成为梦寐以求的事。第三，新时代农民工的个体发展愿望强烈。随着新生代农民工文化程度的提高，他们拥有更多理想，希望通过自身努力在城市立足，但又缺乏一个合格的学历，这就激发了他们追求学历型高职教育的动力。

进入新时代以来，我国产业结构发生了深刻变化，由以往劳动力密集型产业向技术创新型产业过渡，低端劳动岗位正在被机器人所取代，而操作机器人等智能化工具的高端技术岗位人才则相对匮乏。农民工群体自改革开放以来作为低端劳动群体进入城市工业，他们中的大多数人在劳动力密集型产业从事技术含量较低的工种。在技术创新型产业占主体地位的今天，他们显然无法适应也无法满足高端技术岗位的需求。当前，我国高技能人才培养平台主要包括高职院校、技师学院等公益性事业组织机构，高职教育提供的学历教育是个体成长为高技能人才的主要通道，这决定了这个时代需要农民工群体接受学历型高职教育。但是，高职教育的培养对象多是应届高中毕业生，农民工群体进入高职院校接受学历教育和技能教育的通道几乎被堵死。

2.自身发展需要农民工加强学历教育。学历水平在当今社会一定程度上成为制约个体发展的重要因素。农民工群体是由从农村走向城市的体力劳动者组成的特殊群体，他们没技术、没知识、没人脉、没资源，若想在城市立足难上加难。在逐渐融合的城乡二元体制下，仍旧存在着学历歧视，比如部分城市要求具有专科及以上学历的人方可落户，而农民工群体普遍不具有专科及以上学历，这显然降低了农民工在城市落户生存的可能。另如，大多数公司的管理体制对员工的学历有一定的要求，甚至在专业技术职称评审时也对学历做了苛刻的要求，这也影响了农民工群体的生产生活。在上述学历约束活动中，农民工群体相对失去了晋升、落户等机会，对自身的发展形成了潜在的制约。

其一，从农民工学历现状来看，他们学历普遍较低，对学历提升有强烈的需求。刘长海、阮静仪、肖小勇等学者2009—2019年对处于珠三角、长三角等不同地区农民工进行学历状况调研后大体得出这样的结论：拥有高中及以上学历的农民工占17.4%，拥有初中学历的农民工占 76%，小学毕业的农民工占 6.2%，读书不到三年及从没上过学的农民工占 0.4%。受教育程度越高，农民工就业质量越高，经济收入也就越高，这说明教育能够提高农民工的收入水平、工作稳定性以及改善工作环境，尤其是高中学历与大专学历阶段的教育收益率有显著变化。正是由于存在如此强烈的对比，大多数有初中及以下学历的农民工继续接受教育的需求意愿比较强烈。但是，面向农民工这一特殊群体，我国现阶段的教育供给却是不够全面、丰富的。

其二，从企业用工需求来看，农民工有提升学历的客观需求。随着我国产业经济结构的转型升级，由低端劳动力密集型企业转向高端技术密集型企业，低端技术岗位已逐渐被机器人所取代或淘汰，新设立的高端技术岗位面临高技能人才短缺的现状。基于岗位设置的需要，企业在招聘过程中更加注重劳动者的学历和技能水平。许多企业在招聘时明确要求应聘者出示毕业证或技能证书，这无疑给低学历、低技能的农民工群体设置了门槛。面对企业招聘高要求与农民工群体低学历低技能的矛盾现状，农民工群体要尽快提升学历层次和技能水平。

其三，从农民工生存现状来看，农民工有提升学历的主观愿望。一方面是经济收入问题，包括入职岗位、薪资及晋升空间等均受到学历的约束。通过对中国居民收入调查（CHIP）中有关农民工数据的分析发现，教育显著提高了农民工的工资收入，教育及经济收入等之间存在正向性附加关系。另一方面是社会公共服务问题，包括落户、子女教育等。部分城市在设定进城落户条件时明确设定了学历落户标准（最低也是专科以上学历），这是为农民工群体进城落户设定的又一门槛。上述两个方面的约束，使得农民工深刻意识到学历的重要性，他们对学历教育的需求与日俱增。

3.社会进步需要加强农民工学历教育。面对全社会加快转型升级的步伐，农民工群体要紧密对接经济社会发展和产业结构转型升级，应对适应社会发展的人才多样化需求，拥有较高学历证书成为证明其工作能力的关键点。在此情形下，开展农民工学历型教育以支撑和助推社会产业转型升级势在必行。然而，在现阶段的高职教育对象范畴中，农民工群体是缺席的。时代发展、自身发展以及社会进步的现实需求，均需要农民工接受学历型教育，但我国现行教育体制中尚没有支持农民工接受学历型高职教育的体制机制。一是没有支持农民工接受学历型高职教育的通道。当前在我国接受高职教育的渠道只有一个：参加高考，其主要群体是高中应届毕业生。虽然农民工群体可以以社会考生身份参加高考，但是将农民工放入近1000万的高中毕业生中去竞争，无疑处于劣势。二是没有接受农民工入学的学校。没有通道便没有平台，现阶段高职教育招收的主要对象是应届高中毕业生，学校尚无针对农民工群体招生的惯例和专项计划，社会中也无针对农民工进行学历型教育的组织机构，致使农民工想接受学历型教育也没有渠道。三是没有认可农民工学历型教育的社会氛围。当前社会上已经形成了农民工“无知识、无技术”的固化认知，即使部分农民工通过高职教育体系获得相应的学历，能否得到社会的充分认可，还有待实践检验。

二、百万扩招：新时代农民工学历教育的历史机遇

“大规模扩招100万人”是2019年中央政府工作报告中“多管齐下稳定和扩大就业”的重点工作任务，扩招对象范畴首次囊括了农民工群体。新時代农民工的基本特征满足了学历教育需求，社会发展也需要农民工接受学历教育，同样，学历教育也需要农民工群体参与。不管是从农民工的学历现状还是生存现状抑或企业用工需求来看，加强农民工学历教育势在必行。面对以往求学无门的窘况，“百万扩招”给农民工接受学历教育提供了历史机遇，主要体现在生源范畴扩展、招生规模扩大、学校体格扩容、国家政策支撑以及落实行动有力等方面。

1.生源对象扩展提供了跨越“门槛”的机遇。李克强总理在2019年中央政府工作报告中指出“改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人”②。“扩招100万”从表面看是招生规模的扩大，实质上是生源对象的范畴扩展，诸如“鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考”，这里面既包括应届高中毕业生、应届中职生等传统生源，也包括退役军人、下岗职工、农民工等非传统生源，生源对象范畴由两个扩展至五个甚至更多。在以往的传统生源中，农民工是被排除在外的，农民工想要获得高等职业教育的机会十分渺茫，而如今生源对象的范畴扩展，尤其是面向“退役军人、下岗职工、农民工”等非传统生源定向招考，直接为农民工提供了接受高等职业教育入口的机会，即跨越了高等职业教育招生对象范围窄、起点高的“门槛”。2019年中央政府工作报告提出高职院校“扩招100万”，从生源对象来看，是我国高等教育有史以来首次将农民工群体囊括进高等教育招生范畴，对农民工群体来说是其接受高等职业教育的历史性机遇，而具体如何对农民工进行招生、如何对农民工进行培养等问题有待在实践中解决。

2.招生规模扩大提供了降低“台阶”的机遇。“今年大规模扩招100万人”是2019年全国高职院校的重点工作任务。截至2018年底，全国共有高职院校1418所，年招生368.83万人，而这次直接扩招100万人，扩招规模之大超乎想象，比2018年招生总额的1/4还要多。如果按照平均分配原则折算，每所高职院校至少要增加705个招生计划，总体招生规模扩大了27%，这对每所高职院校来说都是一次综合实力的考验。近年来，部分高职院校已经多次暴露出生源危机问题，如何克服生源贫困问题已经成为部分高职院校的头等大事，而目前大规模扩招更是对生源供给的严峻挑战。事实上，高职院校之所以出现生源危机，其根本原因在于部分高职院校紧盯着“高考”这个唯一的生源池，面对非传统生源畏手畏尾，不敢进行招生制度改革。在本科院校大规模扩招的背景下，高职院校直接与本科院校抢夺生源，面临的竞争压力太大，生源危机随之而来。但是，换个角度看，高职院校如果肯将生源对象的范畴拓宽至其他群体，如政府工作报告中提到的“农民工、下岗职工、退役军人”等非传统生源群体，则将获得容纳数以亿计的社会人员“生源池”，或许能有效破解高职院校的生源危机。与此同时，单一的“高考”生源池不断枯竭，更为充沛的社会人员“生源池”逐渐开放，这意味着农民工、下岗职工等新纳入招生范畴的非传统生源对象将获得更多的入校就读机会，在一定程度上降低了农民工等群体的入校“台阶”。

3.学校体格扩容提供了接受“再教育”机遇。高职院校经过改革开放40多年的快速发展，已由1980年的675所快速发展到2018年的1418所，增加了1.1倍有余;由年招生28.1万人扩招至2018年招生368.83万人，也增加了12倍多。从学校新增数量和招生人数增加幅度等数据来看，无论是院校数量还是在校生规模均已具备了接受大规模扩招的“体格”，其学生容纳力和师资后备力量均能满足百万扩招的需求。可以说，这40多年来高职院校的数量扩张和办学规模扩容，均为今天实施“大规模扩招100万人”准备了物质基础，也为农民工接受高职教育提供了有利条件。

4.国家政策支撑提供了制度保障机遇。近年来的高等院校扩招均没有在生源范畴上做出调整，招生范畴始终圈定在高考生源中。在现实生活中，农民工群体即便有对学历教育的强烈需求却入学无门，缺乏教育政策的支持。2019年中央政府工作报告首次将“农民工、下岗职工、退役军人”等群体纳入高职院校扩招范畴，在一定程度上给农民工接受学历教育打开了入学的大门。目前来说，2019年中央工作报告和2019年2月印发的《国家职业教育改革实施方案》为农民工接受学历教育提供了有力的政策支撑。自2019年3月5日李克强总理在中央政府工作报告中提出高职院校2019年“大规模扩招100万人”以来，人力资源和社会保障部、教育部及各个省市教育、人社主管部门会同各高职院校马上行动起来，共同学习中央政府工作报告中关于职业教育扩招的文件精神，并迅速制订扩招方案。部分省市和高职院校在已经开始组织的面向中专、技工院校毕业生的单招考试中进行了一定比例的扩招，且扩招指标增加幅度较大。如此迅速的落实行动前所未有，可见各高职院校在政策落实上的行动力，也可以看出各高职院校在破解生源危机行动中的坚决性。面向“农民工、下岗职工以及退役军人”的招生考试亦指日可待。

三、机制构建：百万扩招与农民工学历教育创新路径

农民工群体在新时代有加强学历教育的现实需求，面对高职院校“百万扩招”带来的历史机遇，如何在新形势下让农民工接受学历教育至关重要。高职院校面临百万规模的大比例扩招，需重点关注首次纳入高职院校生源范畴的农民工群体，无论农民工自身还是高职院校均没有进行学历教育的经验可供借鉴，这就要求高职院校在农民工学历教育上进行机制改革和路徑创新。

1.强化招生机制改革，推进考核方式创新路径。“高考”是目前进入高等院校学习的唯一通道，决定了高职院校的主要生源也是应届高中毕业生。农民工群体纳入高职院校生源范畴后，“高考”这种方式显然无法满足农民工的实际需求。如何破解农民工入学考试问题即让农民工成功入学，将是高职院校扩招的首要问题。高职院校要探索农民工入学考试新通道，创新招生新形式。其一，社会生高考。鼓励农民工以社会考生身份参加全国高考，在与应届高中毕业生的竞争中获得一席之地，以此解决部分农民工入学问题。其二，设置针对农民工的单独招生考试。设置与面向中专、技工院校应届毕业生类似的单独招生考试，招生考试对象只面对农民工群体，划拨一定的招生指标给农民工群体，单独报考、单独考试、单独录取。其三，专业技能注册制。针对具有专业技术资格且实践能力突出的农民工，可以通过注册入学的方式招生，但必须做到“宽进严出”，严格评估其是否具备毕业条件。此外，还有其他可以入学的方式。综上，通过各种途径创新高职院校招收农民工的招生考试方式，根据农民工的实际情况探索多样化招生考试路径。

2.推进培养机制改革，完善人才培养模式创新路径。高职院校传统的人才培养方式以学生全日在校学习为主，但对于农民工群体来说，全天候在校就读存在困难。农民工群体不同于应届高中毕业生，他们要养家糊口、工作，这导致他们在校学习期间的工学矛盾相当突出，具体来说存在两大冲突。一是时间冲突，农民工在工作和学习之间很容易产生时间上的冲突，如何将两者结合起来是关键;二是精力冲突，农民工在工作与技能学习时还存在精力冲突，主要原因在于他们长期没有学习经历，知识基础相对薄弱，而高职院校的专业课程相对比较深奥，需要农民工付出一定的努力。上述时间和精力上的双冲突，要求高职院校在农民工群体培养过程中创新培养模式和教学方式。其一，培养模式的创新。要创新工学结合、兼课兼业、半工半读等多样化模式，合理处理好农民工群体在工作、学习和生活之间的关系。例如，2019年4月最新发布的《江苏省高等职业院校面向社会人员开展全日制学历教育试行办法》强调“创新高职院校教学组织方式，面向成人和在职职工推行工学交替、弹性学制教育。探索全日制高职教育与成人专科教育乃至网络高等教育的衔接与融合”。其二，教学模式的创新。由于农民工群体受众的知识差异性，高职院校在教学过程中应及时创新教学模式，主动降低基础课程授课标准，以通俗易懂的方式传授专业知识和专业技能。其三，教学方式的创新。基础课教学方式可以采用在校集中授课形式，如每周一、二集中学习;专业课教学方式可以采用专兼结合方式，以兼为主，聘请企业专业技术人员作为学校兼职教师，将专业课搬到工厂、车间或真实场景进行实践教学等。

3.健全保障机制改革，落实经费保障创新路径。农民工群体入读高职院校不同于应届高中毕业生，一方面他们本身就是低收入群体，要工作、养家;另一方面要在学校学习技能，必须缴纳足够的学费。如果让农民工群体全日制在校学习，谁来养家？学费怎么办？这些都要求人社、教育等部门做好经费保障工作，解决农民工群体入读高职院校的后顾之忧。农民工是创造社会财富的群体，他们创造的社会财富一方面进入全社会进行物质流通，另一方面用来满足自己及家庭的开支。农民工进入高职院校学习技能就面临一个难题——谁来养活他们？所以，确定农民工进入院校学习技能的学费由谁提供，是首要问题。其一，由政府承担学费，可以采用直接免除学费或“先交后补”的方式，但要确保经费直接划拨到学校，由学校根据个体入学实际情况使用。其二，发放生活补贴，具体金额待定。农民工进入高职院校学习技能，已经放弃了打工赚钱的时间，如果不发放生活补贴，很容易再次出现“不上学而出去打工”的“上学无用论”。可以采用校企合作方式，由企业发放生活补贴，接受生活费资助的学生毕业后定向到资助企业就业。其三，合理设置奖学金，鼓励引导农民工安心在校学习技能，提高人才培养质量。

2019年中央政府工作报告提出“扩大高职院校奖助学金覆盖面、提高补助标准”。农民工、下岗职工、退伍军人等非传统生源到高职院校就读后，可通过中央专项经费、地方政府财政补助以及对口管理部门专项资助金等渠道获得奖助学金，包括退伍军人事务部资助退伍军人奖助学金、社会保障部门筹集资助农民工等社会人员奖助学金等，以缓解农民工等非传统生源学费困难以及获得相应标准的奖助学金补贴。农民工等非传统生源学费可以采用“先缴后补”或者“毕业证书补贴”的方式，由政府解决农民工群体的学费问题，在校期间给予一定的生活补贴，可以随时动态补贴，也可以毕业后一次性补贴，如以毕业证书换取学费补贴等。只有解决了农民工群体入读高职院校的经费保障问题，才能让农民工群体积极参与学习，安心在校学习好专业技能。2019年4月发布的《江苏省高等职业院校面向社会人员开展全日制学历教育试行办法》明确指出“退役军人可以按《财政部教育部民政部总政治部关于实施退役士兵教育资助政策的意见》申请学费资助”“失业人员和进城务工人员学费依据相关规定从失业保险基金结余中支出”，企业单位在职职工学费按照《省政府关于加快推进职业教育现代化的若干意见》从企业职工教育经费中支出。

4.深化管理机制改革，实施服务体系创新路径。由于农民工群体在年龄结构、心理结构、知识结构、认知结构等多方面的差异，以往的高职院校管理服务体系已不全面、不完善。高职院校在农民工群体入学的同时，也应做好管理服务体系的重新构建工作，如生活管理、学业管理、制度管理以及后勤服务等。其一，生活管理。农民工群体中的部分人有抽烟、喝酒、打牌等生活习惯，进校入读后难免会延续这些旧习，对此，高职院校生活老师要采取灵活的管理方式。其二，学业管理。农民工群体由于工作、家庭等多方面的影响，在一定程度上难以平衡工作、生活与学业的关系，对此，高职院校管理者应主动与他们沟通学业难题，同时建议实施学分制、学年制管理，灵活对待。其三，纪律管理。农民工群体不同于应届高中毕业生，在纪律遵守方面自觉性较差，受不了严格约束，这就需要高职院校管理者结合学情特点进行艺术化管理。其四，后勤服务。校内生活占在校学习实践的一半左右，如何做好宿舍、餐饮等后勤服务工作格外重要。2019年4月发布的《江苏省高等职业院校面向社会人员开展全日制学历教育试行办法》明确指出：高职院校在申报面向社会人员的招生指标时，要“充分听取教务、学工、招生、后勤、安保等部门的意见”，结合学校实际情况申报。

5.完善评价机制改革，构建动态评价创新路径。农民工群体不同于应届高中毕业生，他们具有一定的行业实践经验，但这样的经验具有双面性，一方面可以促使他们更好更快地熟悉专业学习，另一方面也可能让他们因此松懈。基于农民工群体对专业实践的层次性和差异性，高职院校应建立起专业技能动态评价机制，及时将个体的专业技能层次传达到个人，以督促他们能够时刻明确自己的技能水平定位。《国家职业教育改革实施方案》也明确表明职业教育评价标准要做到“1+X”，即“毕业证书+N个职业等级证书”。同时，人社部门要加快学历证书和职业技能等级证书互通衔接等工作，为农民工群体入读高职院校打好坚实基础。

[注释]

①习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：4.

②李克强.政府工作报告——2019年3月5日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上[M].北京：人民出版社，2019：18.

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