PPP和专项债结合：基础、约束与方向

吴锋

摘 要：2014年以来，为防范化解地方政府财政风险，国务院提出剥离融资平台公司政府融资职能，并为地方政府打开了两扇合法合规的“前门”：PPP模式和地方政府债券。自此，两者便相生相伴于地方政府投融资选项中。本文就PPP与专项债相结合的基础、约束和方向进行简要分析。

关键词：PPP;专项债;债务风险

一、PPP和专项债结合的基础

1.均承担“稳增长”重任

自PPP模式被推广运用伊始，就承担着增强经济增长内生动力、稳定宏观经济发展的政策目标。自2018年以来，中美贸易战导致出口额萎缩，居民高杠杆率导致内需不足，宏观经济面临较大下行压力，国务院连续两年提前下达专项债额度，旨在通过地方投资拉动宏观经济发展，确保宏观经济稳定。因此，PPP和专项债均是我国经济进入新常态的大背景下，国家层面提出的两项重要经济政策，均承担了提振经济发展、稳定经济增长的使命。

2.功能定位可兼容

PPP模式旨在解决地方政府建设项目的“运营”问题和“融资”问题，涉及公共产品和公共服务提供方式转变及项目筹资两方面问题。而地方政府专项债券发行主要目的在于通过合法合规途径举借债务解决建设项目投资资金缺口问题;核心在于解决政府负有提供义务项目的“融资”问题。在功能定位方面，两者的结合既可充分利用PPP模式引入专业公共服务运营商、提升项目运营绩效，又可利用专项债筹集项目建设资金。

3.取长补短有需求

自2018年以来，在国家“去杠杆”、信贷政策收紧的宏观政策背景下，PPP项目融资较为困难。即使通过项目本身收益权质押或母公司担保、第三方增信等方式获得融资，但融资成本却居高不下，某些项目融资成本甚至超过8%。相较于PPP模式，发行地方政府债券项目是背靠项目收益情况，按照项目未来收益确定项目的发债额度，但地方政府债券发行主体是地方政府，其融资利率明显更低，大多会低于4%。不过，发行专项债项目的公益性限制了未来项目的现金流，导致专项债筹集的资金无法完全覆盖项目建设资金需求。

二、PPP和专项债结合的约束

1.财政账本统筹协调约束

PPP项目支出责任来源于一般公共预算，除污水、垃圾处理费外，不得從政府性基金预算安排运营补贴支出。专项债通过政府性基金收入及专项收入等方式偿还，主要还款来源为政府性基金。PPP和专项债结合，必然涉及同一项目或关联项目间PPP和专项债两者还款来源的统筹协调，并触及一般公共预算和政府性基金之间收支切换，增加财政收支管理的难度。

2.地方政府债务风险约束

地方政府债务风险是PPP和专项债结合需要守住的“底线”约束条件。从这个角度出发，有四个限制因素：一是根据PPP项目财政承受能力受到10%“红线”的约束;二是专项债实行限额和余额管理，专项债发行额度有限;三是统筹PPP和专项债两者时，可能因为某一方面先行达到“天花板”，而使得PPP和专项债结合的效果大大降低，甚至结合难以实现;四是专项债发行逐渐呈现出“泛化”特征，某些项目同时采用PPP模式和发行专项债，导致部分专项收入“一女二嫁”，极易形成地方政府隐性债务。

3.融资主体不兼容约束

发行专项债进行筹资的融资主体是地方政府，以“政府账本”中的项目收益偿还，属于借用政府资源进行融资;虽然PPP项目涉及的是政府负有提供义务的公共产品和公共服务，但PPP模式下融资主体责任是社会资本方或项目公司，该模式下已将项目合作范围内的收益权让渡给了市场主体，属于利用市场化资源进行融资。要做好PPP和专项债的结合，需界定好政府和市场的边界，在融资主体本身责任范围内实现两种资源的有效衔接。

4.审批信息不对称约束

专项债和PPP项目管理分属两套独立的系统：PPP综合信息平台和政府债券发行系统，而两个系统在诸多环节均存在信息不对称。自2018年以来，某些地方政府已经发行了专项债，为解决剩余资金缺口继续包装PPP项目，或者已经采用PPP模式，也同步申报专项债。在未实现信息数据共享的情况下，PPP和专项债结合存在信息链接障碍，在很大程度上增加管理成本。

三、PPP和专项债结合的方向

1.合理划分收益来源边界

与PPP模式一样，专项债券发行范围越来越广，存在“泛化”的风险。为避免还款收益来源重叠，需对两者收益来源进行合理划分。具体方向包括：一是明确以土地出让金为主的政府性基金收入作为专项债主要偿债来源，将土地增值收入筹集来的专项债券资金作为项目配套建设资金，确保PPP项目配套投入资金;二是统筹项目本身运营产生的现金流，合理划分PPP和专项债的收益来源;三是未来应就哪些收益来源不能作为专项债还款来源进行限制。

2.统筹设置发行交易条件

为发挥PPP和专项债的协同效应，应将统筹协调的关口前移，在实施方案编制及评审环节，充分考虑、合理设置交易条件。主要包括两方面：一是在充分考虑PPP项目使用者付费比例不低于10%要求的情况下，合理确定专项债券的发行规模;二是在PPP实施方案编制及审批环节中，充分考虑专项债发行成功后专项债券资金的使用问题。

3.实现数据系统信息共享

为解决信息不对称问题，有必要打通PPP综合信息平台和专项债申报发行系统。主要包括三方面：一是设置同一项目或者关联项目重点关注机制，防止项目通过“改头换面“等方式重复获取资金;二是在细化收益来源边界的基础上，重点审查项目的还款来源，防止同一还款来源“一女二嫁”;三是通过共享信息数据系统，协调PPP和专项债各种条件设置，合理确定专项债发行规模，确保项目采用PPP模式实施的合规性。

4.探讨还款付费置换机制

2019年以来，财政部采用“一刀切”量化监管的方式，规定“使用者付费收入比例不低于10%”，相当于用使用者付费多寡确定项目是否有实质性运营内容。专项债关注的是“收益与融资自求平衡”，主要考虑的是未来项目经营收入能否覆盖还本付息额度;而PPP模式更加关注项目运营效率提升，而非未来经营收入有多少。因此，可探讨一种置换机制：即使项目已经采用PPP模式实施，且项目本身经营收入已经作为PPP项目使用者付费，但仍可发行专项债券，待专项债券发行成功后，在不削弱社会资本方或项目公司运营责任的前提下，将PPP使用者付费收入作为专项债的还款来源，相应调整PPP项目还款金额，并将专项债资金作为建设期补贴资金用于PPP项目。在这种情况下，需就PPP项目相关合作条件，与社会资本方或项目公司进行重新谈判。

5.加强财政收入支出管理

首先，PPP项目本身产生的经营收入属于项目公司或社会资本方权益，不用纳入政府的账本;在PPP项目支出中，一旦涉及专项债发行，应充分评估是否影响PPP项目运营补贴等支出项，并及时调整预算安排。其次，若将项目收益作为专项债还款来源，应按照“收支两条线”原则，在预算编制过程中列出各项收入及专项债还本付息额。最后，若涉及两者还款来源置换的情况，应做好账本间“切换”工作，处理好一般公共预算账本和政府性基金账本的关系。

四、结语

处理好政府和市场的边界、用好政府和市场两种资源，一直以来都是中央及地方政府寻求改革突破的重要方向，PPP和专项债两项政策均不能绕过这个核心改革主题。作为积极财政政策的“左膀右臂”，已然成为稳定宏观经济发展、寻求政府投融资路径突围的主力军。尽管两者的结合有较强的政策基础及可能性，但随着专项债应用范围的不断扩大，对原本可以很好市场化的领域具有较强的“挤出效应”，政府投资在短期内可能挤占部分市场化投资，作为公共服务市场化改革的PPP模式必然受到冲击。在现行的政策框架下，PPP和专项债结合还面临诸多约束条件，两者结合协同加力效应还有赖于诸多配套政策的推动，方能提高整体经济运行效率。（责任编辑：兰卡）