2020年后我国农村贫困治理：新形势、新挑战、新战略、新模式

王立剑 代秀亮

自2015年11月29日《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》实施以来，在党和政府的领导下，全党全社会积极贯彻精准扶贫、精准脱贫的基本方略，我国贫困人口大量减少，贫困地区面貌显著变化。截至2017年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至3046万人，累计减少6853万人，贫困发生率从2012年末的10.2%下降至3.1%①2017年末我国农村贫困人口减少到3046万人[EB/OL].新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-02/01/c_1122353906.htm。由此可见，如期实现现行标准下的贫困人口全体脱贫指日可待，2020年后，我国将总体进入农村绝对贫困基本消除的新局面。但是，已脱贫人口中因支出过高、生计脆弱等因素导致返贫的风险依然存在，转型性次生贫困和相对贫困人群将成为生活困难人群的新主体，致贫因素和贫困形态也将发生变化。从改革开放以来我国扶贫脱贫的实践经验来看，扶贫脱贫在经济发展、政治稳定、社会秩序等方面发挥着重要功能，是我国国家治理现代化建设中不可忽视的重要内容(李海金、贺青梅，2018：5-17)。因此，亟需深化探索面向2020年后的贫困治理体制机制政策。

精准脱贫是决胜全面建成小康社会成果能够得到人民认可、经得起历史检验的三大攻坚战之一。学界对精准扶贫的政策效果进行了大量的研究，农村居民收入持续较快增加、贫困地区基础设施明显改善、基本公共服务水平不断提高、扶贫开发机制创新取得突破是各类研究的共识。同时，研究发现，精准脱贫战略实施过程中也存在贫困主体风险应对能力和内生性发展动力不足、扶贫治理结构弱化、贫困治理的策略性与贫困问题的长期性之间的矛盾长期存在等实践困境，并提出了未来扶贫脱贫战略要构建长效机制，与新型城镇化、乡村振兴等战略密切配合，与社会保障制度紧密衔接的策略建议（周冬梅，2017：153-161；吴华、韩海军，2018：143-149）。现有研究成果在揭示不同地区脱贫攻坚战成果的同时，还有待对2020年之后我国贫困治理将面临的新形势、新挑战和贫困治理的新策略予以更多的关注。2017年8月，我们在陕西省十二市（区）开展了农村贫困户抽样调查，共获得1252户有效数据，文中所用调查数据均来自此次调查。基于这些调查资料和现有研究，本文着眼于2020年后的农村贫困治理，提出新时代以民政兜底保障为基础的贫困治理新策略。

一、演进趋势：2020年后农村贫困治理的新形势

（一）脱贫攻坚战取得的成就

党的十八大以来，打赢脱贫攻坚战成为全面建成小康社会的底线任务，成为推动贫困地区区域经济社会跨越发展、人民生活水平和生计能力快速提高的重大战略举措，被纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，以前所未有的力度持续向纵深推进，并取得巨大成就。

1.农村贫困人口大幅减少

按照2010年不变价的农村贫困标准计算，十八大以来，我国农村贫困人口累计减少6853万人，年均减贫1300多万人；贫困发生率从10.2%下降到3.1%①五年脱贫6853万人，减贫幅度达70%[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府，http://www.gov.cn/shuju/2018-10/17/content_5331491.htm。截至2017年末，我国农村贫困人口还有3046万人②中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].国家统计局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。脱贫人数之多、减贫速度之快在世界扶贫事业发展的历史上是没有过的。

2.贫困地区面貌明显改善

从对陕西省1252户农村脱贫户和在册贫困户的调研资料来看，农村贫困地区路、水、电、气、房等基础设施建设，以及教育、医疗、卫生、文化等公共服务，取得了长足进步；贫困地区自然村通电接近全覆盖，通电话比重达到98.2%，道路硬化率达到77.9%；在自然村上幼儿园和上小学的农户分别达到79.7%和84.9%。农村贫困户对农村治安、环境、交通、医疗、教育以及生活便利性表示满意的达到70%以上。

3.贫困地区发展能力显著提升

调研资料显示，贫困群众精神面貌大有改善，对未来美好生活充满了信心，脱贫的精神动力增强；农村基层党组织的凝聚力、战斗力得到显著加强，农村社会治理水平有所提升；农村产业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫成效突出，贫困村经济状况得到根本性改变。通过精准扶贫的政策带动，从贫困户个人的发展动力与生计能力到农村基层组织建设与治理能力，再到产业发展的经济带动能力都有了显著的提高，精准扶贫战略为贫困户和贫困地区发展注入了强大而持久的动力。

4.贫困地区脱贫摘帽进程加快

2012年，国务院扶贫开发领导小组确定的国家扶贫开发工作重点县665个；2017年申请脱贫摘帽的中西部20个省（自治区、直辖市）的125个贫困县中，经过评估检查，第一批11个省（自治区、直辖市）的40个贫困县达到脱贫摘帽条件，第二批还有9省（自治区）的85县待评估①我国中西部40个贫困县实现脱贫摘帽[EB/OL].国务院扶贫开发领导小组办公室，http://www.cpad.gov.cn/art/2018/8/17/art_624_88101.html。

（二）2020年后农村贫困治理的新趋势

1.脱贫攻坚战将取得全面胜利

党的十八大以来，全国各地各部门认真贯彻中央决策部署，脱贫攻坚成为全党全社会的思想共识和行动自觉，精准扶贫、精准脱贫深入人心，脱贫攻坚形成良好态势。其中，建立脱贫攻坚责任、政策、投入、动员、监督、考核六大体系，为如期完成脱贫攻坚目标任务提供了坚定的制度保障，是树立打赢脱贫攻坚战必胜信念的坚实后盾。陕西省1252户农村脱贫户和在册贫困户的调研情况再次表明，脱贫攻坚战成效显著，精准扶贫政策制定、政策执行、政策效果全过程质量高。陕西省贫困县数目大，脱贫任务重，脱贫攻坚取得的巨大成就和良好态势为我国脱贫攻坚战取得全面胜利吹响了号角。

2.农村贫困的标准和内涵将发生重要转变

精准扶贫的治贫理念及其实践，是我国贫困治理体系现代化的一次重大创新，对于提高我国贫困治理能力具有重大意义（吕方，2017：17-23）。只要人类社会的分化不消失，贫困问题就会存在。随着我国全面建成小康社会目标的实现，以及经济社会发展的新态势，扶贫的目标也应随之转型（李小云、许汉泽，2018：62-66）。这意味着2020年我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫之后，致贫因素和贫困形态都会发生新的变化。农村贫困问题将会进入以相对贫困为主要特点的新阶段，同时呈现出多维度、多元化的存在状态和发展趋势，对应的贫困人群也会发生从脱贫到发展的诉求转变，更表现在资源环境承载力低下、基础设施建设滞后、经济基础薄弱、产业发展缓慢、居民自我谋生能力较差、关键生产要素外流、内生动力不足等诸多方面，农村贫困治理面临的任务将发生相应变化。

3.新型城镇化战略助推农村贫困治理

面对2020年后贫困问题可能出现的新特点，单纯依赖转移支付的补贴政策和孤立的扶贫项目难以奏效。进入21世纪以来，城镇化战略在我国城乡经济发展进程中起到了重要作用。党的十八大提出了新型城镇化的发展战略，新型城镇化是以人为核心，以可持续发展为内涵，以城乡间、工农间的良性互动为特征，以实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化为内容的城镇化过程（张宁，2017：98-99）。新型城镇化战略的实施直接促进了农民工群体的收入增加、生活条件改善、社会保障水平提高，显著提升了其获得感和幸福感，而精准扶贫战略中的异地搬迁策略与新型城镇化的发展是不谋而合的（吕翠丽、何玲玲，2018：14-16）。新型城镇化的深入贯彻实施能够为2020年后优化贫困地区发展环境、提升贫困地区经济社会发展内生动力、协调城乡一体化发展目标提供现实路径。

4.乡村振兴战略为贫困治理提供强大动力

党的十九大提出了乡村振兴战略，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是新时代乡村振兴的丰富内涵，农村居民摆脱贫困是乡村振兴的前提。乡村振兴战略打破了以往重城市而轻农村的发展道路，把农业和农村发展放在优先地位，通过深度挖掘乡村资源、吸引优势要素流向农业、农村领域，实现农村经济、政治、文化、社会、生态文明的整体发展，乡村振兴战略的实施能够为贫困治理的长效机制建设提供持久而强大的动力。这与未来贫困治理重在提高贫困地区和贫困人群综合发展能力的目标相吻合（陆益龙，2018：28-35）。2018年9月26日中共中央、国务院下发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，其中提到“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”由此可见，农村社会保障制度的发展完善是未来乡村振兴和贫困治理的重要突破口。

5.社会保障制度与扶贫开发有效衔接是我国农村民生建设的重要趋势

2020年现行标准下绝对贫困问题基本消除之后，未来农村贫困问题将不仅是纯粹的经济收入问题，更涉及贫困人口的生计权益保障、教育、医疗、养老等社会资源公平配置的相关问题。在此背景下，扶贫开发应联动制度化程度更高的社会救助体系，将短期扶助措施转型为长效治理机制，提高脱贫质量和可持续性。在精准扶贫战略的带动下，“社会保障兜底一批”成为精准扶贫的重要脱贫措施，各种社会保障措施向贫困户倾斜，社会保障制度的功能得到极大的发挥。2011年国务院下发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，强调扶贫开发要与农村最低生活保障制度有效衔接，扶贫工作的重心是提高个人及家庭的发展能力，这与社会保障制度未来的发展目标相一致。

二、战略难点：2020年后农村贫困治理的新挑战

（一）宏观层面

1.贫困治理的“最后一公里”效应凸显

经济增长的减贫效应呈倒“U”字形，处于“最后一公里”的贫困人口从经济增长中受益的条件最为严苛，甚至经济增长会造成贫富差距悬殊、资源分配不均，进一步加剧相对贫困，“最后一公里”越发遥远。数据显示，自2000年以来，农村低收入家庭的年均收入增长率低于高收入家庭2.05个百分点①数据来源：2001-2018年《中国统计年鉴》。。在无法实现普惠性受益的背景下，经济增长的减贫作用将在“最后一公里”贫困人口中失效。

2.城镇化激发的“人户分离”使得基础数据难以精准

我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率约有15个百分点的差额，这意味着存在约2.05亿“人户分离”人口。新型城镇化目标实现后，“人户分离”人口数量将有所下降，但总量仍然巨大。与此不相适应的是，我国贫困治理政策大多以户籍统计为基础，“人户分离”使得贫困治理中识别、帮扶、管理的统计基础薄弱。

3.中西部地区的“人口空心化”态势明显

由于资源、资本、技术、劳动力等要素中的一种或数种相对匮乏，农村贫困地区青壮年劳动力外出务工和求学的比例很高，人口“空心化”已经成为新常态。人口“空心化”引起土地、技术、产业、服务、文化和公共设施衰落与凋敝，社会关系网络出现断层，在传统贫困尚未有效化解时，“候鸟式”新型贫困又凸现（陈坤秋、王良健、李宁慧，2018：28-37），导致目前以产业发展为主要手段的扶贫方式面对丧失劳动能力或劳动能力较弱的农村留守老人、妇女和儿童失效，这就要求未来扶贫工作要与农村社会保障制度充分衔接。

（二）微观层面

1.支出型贫困加剧

调查数据显示，农村贫困家庭致贫因素依次为家庭成员患重病或残疾，劳动力缺乏，除农业以外没有其他收入来源，子女上学负担重，文化素质低、缺乏专业技能，赡养老人负担重，居住地自然环境差，自然灾害或突发事件等（见表1）。疾病、教育、住房、婚姻等大额支出已经成为出现新增贫困人口、脱贫困难人口、返贫人口的主因。2020年后，支出型贫困的家庭贫困问题将成为贫困治理的重点和难点。

表1：农村贫困家庭致贫原因

2.存在较大脱贫后返贫风险

贫困是一个动态概念，脱贫后仍然生活在贫困线周边的人是返贫风险的高发人群，在脱贫人口“造血”功能尚不完备的形势下，防止返贫和继续攻坚同样重要。调查数据显示，农村返贫率大约维持在20%，农村贫困户对“精准扶贫政策能够完全防范返贫困现象”的认同度仍然不够坚定，这表明贫困户对个人未来的可持续生计发展信心不足，农村返贫问题应当引起密切关注。

3.基本公共服务滞后

社会保障、基本公共教育、医疗卫生服务、公共就业服务、基础设施建设在城乡之间差异很大。调查数据显示，农村地区居民从住所到达最近的乡镇卫生院、学校、行政中心所需要的时间比城镇居民平均多32、17、29分钟。农村贫困地区居民要达到城镇居民同等生活状态需要付出更多的成本，且农村贫困地区投资、创业和工作环境相对较差，不利于贫困治理政策实施的可持续性。

图1：贫困人群对自身问题的自我评价

4.内生性贫困仍显著

个人的发展意愿和自我实现的动力是贫困人口脱贫的重要内在力量，因此精准扶贫注重“扶智与扶志”并进。随着脱贫攻坚工程的推进，因资源、环境及生产要素制约导致的外生性贫困将逐渐减少，而因发展意愿不强引发的内生性贫困将成为脱贫攻坚面临的主要问题。调查资料显示，贫困户的“等、靠、要”思想仍然存在，赌博、生活奢侈等不良现象也时有发生（见图1）。

三、基本思路：2020年后农村贫困治理的新战略

（一）理念：回归社会救助本质

当前扶贫工作本质上是通过政治和行政手段进行的集中性、临时性制度安排，为保证2020年后扶贫工作的连贯性，需要从法律和制度层面推动贫困体制的常态化发展。从目前我国社会救助和精准扶贫发挥的功能来看，社会救助侧重于“输血”、兜底保障，精准扶贫侧重于“造血”、精准帮扶与脱贫（汪怀君、汝绪华，2018：9-16）。发达国家福利政策改革经验表明，社会救助制度不仅可以提供基本生存需要，也可以回应救助对象社会发展型、参与型需要的诉求；社会救助不仅具有兜底的制度属性，也强调“发展性”的政策目标。众多研究认为，实现农村社会救助制度与扶贫开发两项制度的有效衔接才能更好发挥贫困治理的制度化、系统化发展（左停、贺莉，2017：7-25），2020年后要实现由临时性贫困治理向常规化、制度化贫困治理的转变，必须依托制度化程度更高的社会救助体系，提高贫困治理质量和可持续性。

为了适应2020年后我国农村贫困形态特征，充分发挥社会救助的贫困治理功能，应当重新定位社会救助的目标理念，回归社会救助本质，实现三个积极转向：一是把注重事后救助积极转向更加关注和预防贫困风险；二是把注重现金或物质救助积极转向更加关注能力与服务援助；三是把生存保障积极转向就业激励，并建立必要的社会支持、机会和能力性援助机制，使有条件的贫困人口通过工作自救和能力提升实现自我脱贫。

2020年后，我国应当实施积极的社会救助政策，在社会救助托底线、救急难、可持续目标下，嵌入和延伸至各项精准扶贫政策，实现精准扶贫和社会救助的无缝对接。以脱贫攻坚战取得的巨大成果为基础，加强对可能陷入贫困的低收入群体的救助干预，面向有潜能的受助对象进行能力扶贫；重视对有劳动能力受助对象的人力资本开发与挖掘，建立生存保障与就业激励的有效衔接机制；通过各种教育和培训提升受助者的工作技能，使其通过工作自救和能力提升等实现自我脱贫。

（二）体制：营造新时代大贫困治理格局

按照党的十九大的要求，未来构建“思想统一、全员参与、分级联动、内外结合、区域协作、突出重点、目标明确”的中国特色“大扶贫格局”是新时代贫困治理的根本出路。中国共产党带领全国人民走出的“大扶贫格局”道路，将贫困治理理念从重点关注经济贫困发展到提升贫困人口的风险预防能力，贫困治理策略从外生性扶贫发展到更加关注内因的内生性脱贫，参与主体从政府主导发展到全党、全国、全社会力量参与，继续推进贫困治理体系和治理能力的现代化建设是大扶贫格局建设的重点（吕方，2017：17-23）。

在大扶贫格局中，政府更多扮演“组织者”“管理者”“协调者”的角色，着眼于扶贫政策制定、贫困状况跟踪、扶贫项目落实、扶贫效果监测、贫困治理绩效评估，各部门按照职能分工和先期规划目标，将各项资源嵌入到贫困治理之中。市场具有公共产品和服务供给的效率优势，在基础设施建设、带动地区产业和经济发展等“造血式”发展上贡献力量，并建议推进市场主体的贫困治理绩效和政府优惠政策挂钩，提升市场主体积极性。社会组织可以承担生产组织、就业培训、理念宣扬等功能，有效发挥帮扶、带动作用。困难群体应注重内生动力和发展能力的培养，充分发挥主体意识，承担一定的反贫困责任（郭劲光、俎邵静，2018：117-127）。

（三）机制：社会救助与贫困治理有效衔接

社会救助与脱贫攻坚是中国反贫困领域的两项重要政策体系，虽然二者覆盖的人群与功能略有重合与交叉，但一直以来都是相互独立的状态。2016年10月，国务院办公厅转发《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，明确提出要充分发挥农村低保制度在打赢脱贫攻坚战中的兜底保障作用，为两项制度衔接进行了顶层制度设计，之后各地陆续开始了关于“两项制度”衔接的实践探索。

理论上，整合社会救助和脱贫攻坚之间的关系可以有三种思路：一是维持原状，二是政策合并，三是政策衔接。现实是，维持原状会使2020年后反贫困效果大打折扣，而由于在对象识别、运行机制、政策目标等方面的诸多差异，并不具备政策完全合并的条件和基础，因此，两项政策衔接是整合“两项制度”的最佳选择，通过二者之间的相互配合、相互补充，实现两类政策的有限衔接，可以更好发挥政策合力，取得更好的贫困治理效果（毕金平，2018：72-81）。

在当前反贫困政策体系下，脱贫攻坚成为国家贫困与扶贫体系发展进程中的主导战略，而社会救助则常常被视作补充性、输血式的救助手段，这在一定程度上遮蔽和削弱了社会救助的扶贫功能和意义。2020年后，两者在贫困治理中的主导地位将发生变化，社会救助将发挥更大的作用，因此要做到：

（1）对象衔接，动态管理。利用信息技术、网络技术，将两类制度覆盖人群进行对比、统一，建立能进能出的动态管理机制。乡镇政府及时准确获得信息，县级民政、扶贫部门相互配合，制定扶贫帮扶措施、审核并增减低保补助金、及时纳入或退出低保范围。

（2）政策衔接、全面覆盖。对不同贫困人群进行分类，依据覆盖的政策保障类型，开展交叉干预。

（3）管理衔接、协同办理。推进数据互通、信息共享，实现相关部门的横向联网，谨防漏救或重复救助现象。

（4）主体衔接、形成合力。充分利用脱贫攻坚战参与主体，把政府能力、社会动力、市场活力形成合力。

四、实施路径：2020年后农村贫困治理的新模式

（一）政策完善

保障最基本的物质需要并非社会救助的目标，只是在当下条件约束的一种策略性选择。随着社会经济发展和生活需求升级，生存型社会救助将受到大大的限制，尤其在2020年我国现行贫困标准下农村贫困人口实现脱贫后，绝对贫困人口将大大减少，而相对贫困问题日益突出。因此，2020年后的社会救助应当在完善“保障生存”功能的同时，逐步提高社会救助的范围和水平，改进救助方式，在保障生存的同时越来越突出“促进发展”的理念和功能（张浩淼，2011：134-138）。

完善的社会救助政策框架应当是立体化、多层次的：一是以最低生活保障制度为代表的基础救助，体现为以收入为衡量标准，用来满足申请者食物、衣物等个人和家庭必需品等较低层次的需要；二是根据申请者年龄、健康、教育、培训等情况提供救助，更多是以支出为衡量标准，针对不同需要提供相应的物品、服务和补贴；三是为适应经济发展、社会制度、实际需求等的变化，对救助范围和水平做出积极的动态调整，推动社会救助政策不断发展完善。

随着社会经济的不断发展，2020年后社会救助范围的边界应当不断扩宽。未来农村困难家庭的外延包括低保户、享受相关专项救助的家庭、低保退出户、申请低保未被批准困难户、临时困难户等。社会救助对象不仅限于一般意义上以收入为单一衡量标准的低保家庭，而要扩展新的认定方法，综合考察收入、支出、财产等因素，全面认定申请对象的贫困程度和贫困需求。

建议以“全覆盖、精准化、多层次”为原则，将生活保障与专项救助结合起来，重点关注：支出型贫困家庭，开展基本生活救助、医疗救助、教育救助、突发事件救助、住房救助和其他专项救助；深度贫困地区，由乡村振兴战略提供解决问题的强大动力；建立返贫家庭、健全脱贫人口返贫风险预警，切实保障脱贫人口生计可持续发展；脱贫意愿较弱家庭，对贫困人口意识观念、理解能力、适应能力等内源性发展能力着重培养。根据社会救助对象的需求差异，救助方式应包括资金救助、实物救助、服务救助等。尤其是随着社会救助体系的完善和救助水平的提高，应该积极推进服务救助。社会救助对象往往是一些老年人、患重病或残疾等的贫困人口和困难群体，他们不仅需要资金和实物的帮助，也有迫切的服务需求。此外，对于仍有劳动能力和自我发展能力的困难家庭，强化就业激励和就业援助，通过提供就业信息、免费就业创业培训、税费减免、小额担保贷款等相关就业创业扶持，提高家庭可持续生计能力。

社会救助领域鼓励多元主体介入。（1）政府始终是社会救助的责任主体，政府在社会救助中的主导作用体现在统筹规划、制度建设、财政投入、人才培养、组织协调等方面。（2）企业作为社会救助的重要力量，在资源筹集和服务供给方面具有鲜明的市场性和灵活性，能够填补社会救助政策中不能覆盖的领域。企业也可以通过带动当地产业发展，为农村困难家庭成员提供就业岗位，为贫困家庭改善生活状况提供根本动力。（3）通过社会组织开展的社会救助往往比政府社会救助更加专业且具有针对性。建议政府通过委托、承包、采购等多种政策手段让社会组织提供救助服务，并通过减免税收、给予补贴等手段，鼓励慈善组织等社会力量参与社会救助并发挥积极作用；在社会救助工作中引入社会工作机构、社会工作者，为社会救助对象提供更加专业的劳动能力培训、心理问题疏导等服务；建立社会组织参与社会救助的常规化渠道，并及时通过政府网站等信息平台向社会发布救助项目需求信息，以便有意向的组织及时获取信息。

综上，本文构建的2020年后农村困难家庭社会救助策略见图2。

图2：农村困难家庭社会救助策略

（二）体制重构

2020年后，无论扶贫部门和民政部门是合并还是仍然独立存在，都应当改变以资金、项目为核心的贫困治理体制，而应当以贫困人口为核心，协调各个部门建立综合性贫困治理体制。

综合性贫困治理体制运行的初始点是贫困户。在多维贫困原因下，贫困户产生贫困救助需求，综合性贫困治理体制根据不同的救助需求，协调各个部门提供相应的救助项目，进而产生综合贫困治理的供需机制。

贫困治理的政府部门责任主体在整个综合性贫困治理中起着主导作用，负责综合性贫困治理体制的顶层设计和立法保障，推动贫困治理走向常规化、制度化道路。作为综合性贫困治理体制的组成部分，民政、人社、医疗、教育、住建、就业等政府部门负责对不同致贫因素下贫困户需求的精准回应，为救助对象提供资金、政策、服务保障。政府主导下的综合贫困治理体制鼓励社会力量参与，通过对以企业为核心载体的市场机制的引入，为贫困治理拓宽资金来源、提供优质产品和产业支持；贫困治理志愿服务部门为社会组织参与贫困治理提供信息和制度支撑，宣传引导社会公众参与其中，为贫困治理提供资金、人才和更加专业的服务。同时，志愿服务部门应当建立相应的激励机制，为志愿者提供一定的物质或者精神奖励，形成良性循环。此外，还要推行有效的动态管理机制，跟踪掌握受助对象的生活变化情况，一方面，据此建立灵活的进入、退出标准；另一方面，根据受助对象的需求变化，及时给予相应的专项救助，使得受助对象能够在化解生存危机的同时获得摆脱贫困、长远发展的资源与能力。

（三）重点举措

1.加大对支出型贫困家庭的支持力度

2020年后，支出型贫困应当作为贫困治理的战略重点，摸清致贫原因，对贫困人口进行精准帮扶。建议在现有政策基础上，依据“全覆盖、精准化、多层次”原则，通过政府、社会力量和贫困家庭多方参与，开展基本生活救助、医疗救助、教育救助、突发事件救助、住房救助和其他专项救助。此外，尽快整合并实施支出型贫困救助相关政策，将支出型贫困救助全面纳入制度范畴，给予支出型贫困家庭有力支持。

2.建立长效扶贫减困机制

贫困治理贵在精准，重在长效。首先，构建合理的政策衔接机制。治理返贫是一项系统性工程，需要医疗、教育、人口迁移、社会保障、生态保护等诸多政策相互衔接，因此构建政策衔接机制下的综合帮扶措施是治理和预防返贫的关键。其次，制定严格的贫困治理结果考核机制。把贫困人口数量减少、贫困人口生活水平提高、贫困户可持续生计能力提高作为重要考核指标，提高脱贫人口质量。再次，健全脱贫人口返贫风险预警，完善脱贫人口后期扶持。建议政府制定出台《脱贫人口扶持办法》，明确扶持对象、扶持方式、扶持期限与扶持责任等内容，切实保障脱贫人口生计可持续发展，最大化消减脱贫人口返贫。

3.持续完善农村基本公共服务体系

以教育、卫生、文化、社保为抓手，依托村级公共服务平台，拓展面向全体村民的公共服务项目，如代理代办服务、农业生产服务、社会管理和社会事业服务、便民利民服务、公共设施管护服务，提供劳动就业、社会保险、社会服务、医疗卫生、计划生育、文体教育、农村安全、法律宣传援助、人民调解、邮政、电信、金融、供销、自来水、电力、质量监督等公用事业服务，解决好农村村级公共服务“最后一公里”问题。

4.实施内生性扶贫策略

政策帮扶只是脱贫中的一环，要想实现源头脱贫、可持续脱贫，就要注重扶贫与扶志、扶智相结合，由贫困治理主要集中在物质和技术层面逐渐转变到对贫困人口意识观念、理解能力、适应能力等内源性发展能力的培养上，实施内生性扶贫政策。其中，内生性扶持政策包括五个支柱：第一支柱为输血式扶贫政策，以社会救助为底线、社会福利为提升；第二支柱为生态产业开发政策，以当地特色资源和环境为依托；第三支柱为教育扶植政策，以普及中职教育和劳动力培训为主体；第四支柱为金融扶助政策，以资本输入、创业扶助为侧重；第五支柱为智能社区政策，以养老服务、富氧居住为特色。只有贫困地区和扶贫对象有了内生发展的动力，才能实现扶贫和开发的双重目标，最终实现发展的可持续性。

5.保障贫困人口合法权益

党的十九大报告指出人民在“民主、法治、公平、正义、安全、环境”等方面的要求日益增长，成为新时代人民美好生活的更高层次的需要，赋予了贫困治理更高层次的价值内涵。贫困治理过程本身是保障贫困群体自主、自由和充分的利益诉求与表达的过程。建议完善农村基层治理机制，建立贫困人口的利益诉求与表达机制，借助投票制度、信息公示制度、项目磋商制度等，增强贫困人口在政策过程中的参与度，尽可能提高政策输出与贫困人口诉求的一致性；健全贫困人口利益诉求的受理与满足机制，强化贫困人口对权利的理解与维护。这既是更好实现贫困治理目标的必然要求，也是通过治理贫困实现基层治理现代化的有效路径。

持续不断地开展贫困治理，是保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕的重要举措。我国走出的具有中国特色的精准扶贫道路，将贫困治理理念从重点关注经济贫困发展到提升贫困人口的风险预防能力，贫困治理策略从外生性扶贫发展到更加关注内因的内生性脱贫，参与主体从政府主导发展到全党全国全社会力量参与，充分体现了以人民为中心的发展思想，充分彰显了中国特色社会主义制度的优越性，是中国贫困治理理论与实践的世界贡献。本文在分析脱贫攻坚战演进趋势和成就的基础上，明确了2020年后中国特色贫困治理道路的战略和路径，期望能够为贫困治理打上“可持续”烙印，为实现2035年、2050年社会发展目标做出贡献。