农村留守儿童关爱服务体系建设研究——基于陕西省的调研

杨潇 郭惠敏 王玉洁 王昭晖

农村留守儿童的出现是中国“城乡发展不均衡、公共服务不均等、社会保障不完善等问题的深刻反映”。自党的十九大报告提出要健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系以来，各地更加重视农村留守儿童关爱服务体系建设。根据陕西省民政厅的数据：2016年8月，陕西省首次摸排确定农村留守儿童人数为248417人；2017年9月底，陕西省共有不满16周岁的农村留守儿童224339人； 2018年7月，不满16周岁的农村留守儿童为138590人（雷肖霄，2017：1）。

留守儿童之所以被冠以“留守”的标签，是建立在“留守状态对儿童的生活、学习、人际交往等有影响”这一认知的基础上，与其监护及各种“关爱缺失”、照顾体系和保护体系破碎有很大关系。目前，农村留守儿童关爱服务工作已经从关注阶段进入到系统治理的阶段，针对农村留守儿童关爱体系的构建已经成为当前工作的重点（李红，2015：7）。因此，深入探讨留守儿童的关爱服务体系建设现状及存在的问题，积极推进和完善农村留守儿童关爱服务工作已成为当务之急。本研究聚焦该问题，基于对陕西省典型地市的调查进行分析。

一、文献综述

留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人（国务院，2016：1）。留守儿童关爱服务体系是以关爱农村留守儿童为宗旨，以促进其健康成长为目的，通过整合和协调政府、社会、学校、家庭等各方资源和力量构建的一个系统化的关爱服务网络（魏汉武，2017：157-160），基本构成要素包括：关爱机制、关爱网络、关爱阵地、关爱队伍、关爱活动等（全国妇联，2014：27-32）。

（一）留守儿童关爱服务体系建设成效研究

2011年12月，全国妇联等四部门联合发布《关于开展全国农村留守儿童关爱服务体系试点工作的通知》，全国范围内共确定了9个省的18个县作为农村留守儿童关爱服务体系试点，在“调研—试点—总结—推广”的行政化模式下，具有较强地方特色的农村留守儿童关爱服务体系和模式开始呈现（黄诚，2013：128-133）。

根据试点地区的自查评估，留守儿童关爱服务取得成效：第一，关爱服务机制初步建立，各试点县相继出台相关政策，完善制度保障。第二，留守儿童关爱队伍不断扩大，学校教师、代理家长、志愿者组织和专业团队形成了庞大的关爱队伍。第三，试点地区开展了常态化的、形式多样的关爱活动（石兰月，2016：91-95）。

（二）留守儿童关爱服务体系存在问题研究

（1）缺乏对留守儿童的科学认识，将该群体“标签化”甚至“污名化”。人们在日常生活中将留守儿童视为问题儿童，对该群体存在着严重的固有印象，这样不利于留守儿童的健康成长，也不利于留守儿童关爱服务活动的顺利开展（曾蓉、储节旺，2012：62-64）。

（2）关爱服务对象“失公”，留守儿童不具有与其他儿童同等的受教育权、生存发展权等。这体现在留守儿童不仅物质贫穷，更重要的是精神贫穷，表现为精神缺“爱”、心理缺“疏”、学习缺“导”、安全缺“护”、经济缺“援”、生活缺“助”等六个方面（黄铁苗、徐常建，2018：64-68）。

（3）关爱服务主体不到位。表现为家庭抚育功能弱化，学校关爱能力有限，社区照顾功能发挥不足，政府相关责任落实不到位等几个方面（常亚琼，2016：13）。

（4）关爱与服务资源不足。具体表现在：一是经费、资源投入不足。二是专业师资短缺。三是“软件”（制度、标准、程序、管理）缺失或不完善。四是提供关爱的活动不稳定、不可持续（卢国良，2010：48-52）。

（三）健全留守儿童关爱服务体系的对策研究

（1）优化社会环境。一些研究者提出，应提高社会联动、充分发挥基层组织、运用志愿者资源、完善相关法律法规，让建设留守儿童关爱服务体系成为社会共识（王瑾，2017：27-29）。

（2）创新儿童关爱主体。有研究者强调新时期妇联组织对于留守儿童关爱服务体系发展的重要作用（李笑恬，2014：117-120）。有研究者认为要为留守儿童提供有效的关爱服务必须定位好家庭的基础性角色，加强家庭能力建设，通过改善家庭生态系统间接关爱留守儿童（杨汇泉，2016：37-44）。有研究者提出应依托学校作为主要阵地，发挥政府的主导作用，引导社会各界的积极参与，明确家长的教育法律责任，构建农村留守儿童教育关爱服务体系（李祥、韦卫，2016：131-136）。有研究者认为在构建特殊儿童教育关爱服务体系中，要坚持政府主导，释放学校活力，发挥社区功能，重视家庭责任（刘礼兰，2016：74-76）。

（3）优化留守儿童关爱服务体系运行机制。第一，法律机制，包括构建城乡一体化的法律机制、尊重和保障留守儿童与农民工权利的法律机制和化解留守儿童与农民工问题社会矛盾的法律机制。第二，经济机制，主要是指加大各级政府的财政支持力度，多渠道解决留守儿童教育经费投入。第三，行政机制，主要是指健全行政决策、管理、协调、激励、监督机制（卢国良、唐添翼，2011：43-45）。

二、数据来源与样本基本信息

（一）数据来源

本研究采用问卷调查法、访谈法收集相关资料和数据。问卷调查通过分层抽样的方法抽取咸阳市下辖3个县、市的儿童作为调查对象，共计发放问卷668份，回收有效问卷587份，有效回收率88%；其中发放中学生问卷340份，回收有效问卷309份，有效回收率91%；发放小学生问卷328份，回收278份，有效回收率85%。通过问卷调查主要了解留守儿童的生存状况。访谈对象主要是政府部门及相关机构的工作人员，目的是了解当地留守儿童关爱服务体系建设的现状、存在问题的原因及完善路径等。

（二）样本基本信息

（1）调查对象的基本信息

本次调查对象中，男生349人，占比为59%，女生235人，占比为40%，缺失3人；年龄分布在7-16岁，其中10-14岁的儿童共有475人，占总样本的81%；调查样本中，留守儿童329名，占比为56%，非留守儿童258名，占比为44%；独生子女有118位，占比为20%，有1个兄弟姐妹的调查对象有356人，占比为60.6%，有2个、3个、4个兄弟姐妹的分别有74人、16人、22人，占比分别为12.6%、2.7%、3.7%。

（2）监护人的基本情况

监护人的基本情况见表1。从监护人受教育状况来看，留守儿童和非留守儿童的监护人之间存在显著差异，留守儿童监护人中未上过学、小学毕业的比例明显高于非留守儿童，留守儿童监护人的学历水平较低。

从监护人的年龄分布来看，留守儿童和非留守儿童监护人年龄存在显著性差异：非留守儿童监护人年龄集中分布在30～50岁区间上的比例明显高于留守儿童，而留守儿童监护人年龄分布在50岁以上的比例明显高于非留守儿童，说明隔代监护仍是留守儿童监护的主要特征。

从监护人身体状况来看，留守儿童和非留守儿童监护人的健康状况存在显著差异，表现为相比非留守儿童，留守儿童的监护人非常健康和健康比例明显较低，身体状况较差。

三、农村留守儿童关爱服务需求状况调查结果

（一）儿童生活习惯状况

在儿童的生活习惯方面，主要调查了儿童是否按时吃饭、睡觉、锻炼身体、是否挑食等情况，见表2。

结果表明，283名留守儿童按时吃饭，占比为86.02%，非留守儿童中有233人按时吃饭，占比为90.31%。就起床时间而言，大约70%的留守儿童和非留守儿童都会在早晨5-7点之间起床。就锻炼身体而言，38.91%的留守儿童每天锻炼少于30分钟，而非留守儿童的这一比例仅有29.84%。以上各项均不具有统计学上的显著差异。

表1：监护人的基本情况

表2：儿童生活习惯情况

变量 全部儿童 留守儿童 非留守儿童 卡方 P分组 频数 占比% 频数 占比% 频数 占比%0.5-1小时 220 37.48 119 36.17 101 39.15 1-1.5小时 105 17.89 59 17.93 46 17.83 1.5-2小时 23 3.92 7 2.13 16 6.20 2小时以上 32 5.45 15 4.56 17 6.59缺失 2 0.34 1 0.30 1 0.39挑食情况21.132 ＜0.001***是345 58.77 220 66.87 125 48.45否240 40.89 107 32.52 133 51.55缺失 2 0.34 2 0.61 0 0

在睡觉时间方面，非留守儿童晚上10点之后睡觉的比例比留守儿童高13.56%。就挑食情况而言，留守儿童挑食比例为66.87%，而非留守儿童仅为48.45%。此两项统计结果具有显著差异。

(二)儿童身体健康状况

儿童的健康状况主要通过儿童健康自评、患病情况等来衡量，见表3。从健康自评状况来看，留守儿童和非留守儿童的健康情况大致相同，在统计学上并不显著。但是，留守儿童中不太健康和非常不健康的比重高于非留守儿童2%。在两周患病率方面，留守儿童的患病率为48.63%，明显高于非留守儿童的37.98%，两者在统计学上具有显著性差异。此外，留守儿童一年内住院率为30.09%，非留守儿童为21.71%，相差8.38%，但两者的差异在统计学上并不显著。

就疫苗接种情况来看，留守儿童的接种占比低于非留守儿童的接种占比，尽管两者在统计学上并不具有显著性差异，但由此也能看出父母外出务工一定程度上影响了儿童公共卫生服务的获得。从医疗保险参保情况来看，非留守儿童参保率为60.85%，高于留守儿童参保率54.1%，但是两者在统计学上并不显著。

表3：儿童健康、接种、参保情况

变量 全部儿童 留守儿童 非留守儿童 卡方 P分组 频数 占比 频数 占比 频数 占比155 26.41 99 30.09 56 21.71参保率2.221 0.136 335 57.07 178 54.10 157 60.85接种情况0.579 0.447 471 80.24 260 79.03 211 81.78

（三）儿童心理健康状况

本 研究分别采用《小学生心理健康评定量表》和《心理健康诊断测验》调查小学和中学阶段儿童的心理健康状况。

1.小学生心理健康状况

本次调查共收回278份小学生问卷，其中有189名留守儿童，占比为68%，89名为非留守儿童，占比为32%。小学生心理健康状况见表4。

表4显示，从学习障碍、情绪障碍、性格缺陷、社会适应障碍、品德缺陷、不良习惯、行为障碍以及特种障碍等方面来看，留守儿童的测试得分均高于非留守儿童。但t检验结果表明，留守儿童和非留守儿童仅在学习和社会适应能力上具有统计学意义上的显著差异。

表4：小学生心理健康状况

全部儿童 留守儿童 非留守儿童大于等于10分 1 1 0低于10分 277 188 89 P值 0.07行为障碍测试得分平均分 3.73 3.83 3.55大于等于10分 1 1 0低于10分 277 188 89 P值 0.30特种障碍测试得分平均分 2 2.02 1.96大于等于10分 0 0 0低于10分 287 189 89 P值 0.80

2.中学生心理健康状况

调查共收回309份中学生问卷，其中有140名留守儿童，占比为45.31%，169名非留守儿童，占比为54.69%。在对量表进行效度测评后，效度条目测评得分高于7分者为无效问卷，进行剔除。最终，得到128份留守中学生问卷和160份非留守中学生问卷，共计288份问卷。中学生心理健康状况见表5。

表5：中学生心理健康状况

全部儿童 留守儿童 非留守儿童小于3分（偏低） 173 72 101 3-8分（中等） 112 54 58大于8分（偏高） 3 2 1 P值 0.406自责倾向得分平均分 5.14 5.18 5.11小于3分（偏低） 41 19 22 3-8分（中等） 219 97 122大于8分（偏高） 28 12 16 P值 0.956过敏倾向得分平均分 5.67 5.73 5.63小于3分（偏低） 31 11 20 3-8分（中等） 230 104 126大于8分（偏高） 27 13 14 P值 0.545身体症状得分平均分 5.35 5.64 5.11小于3分（偏低） 43 20 23 3-8分（中等） 211 88 123大于8分（偏高） 34 20 14 P值 0.168恐惧倾向得分平均分 3.05 3.66 2.56小于3分（偏低） 149 52 97 3-8分（中等） 125 66 59大于8分（偏高） 14 10 4 P值 0.001***冲动倾向得分平均分 3.28 3.48 3.13小于3分（偏低） 128 50 78 3-8分（中等） 154 75 79大于8分（偏高） 6 3 3 P值 0.258

由表5知，被调查儿童心理健康测试的总平均分为37.13分，留守儿童为39.36分，高于非留守儿童的35.38分。留守儿童中心理状态正常的共有107人，非留守儿童共有147人；留守儿童心理状态欠佳的有12人，非留守儿童有11人；心理问题倾向较为严重的儿童中，留守儿童有9人，非留守儿童有2人。t检验结果显示：总体来看，非留守儿童与留守儿童在心理健康状况上并不具有显著差异，但留守儿童的学习焦虑和恐惧感显著高于非留守儿童，存在一定心理障碍。

（四）儿童教育状况

1.知识教育状况

在知识教育方面，重点调查了儿童的学习成绩、是否为班干部、是否留过级等方面的状况，见表6。

表6：儿童知识教育状况

表6显示，留守儿童中学习成绩“非常好”和“比较好”的共有123人，占比为37.39%，非留守儿童中学习成绩“非常好”和“比较好”的共有118人，占比为45.74%，比例高于留守儿童，但在统计学上两者的差异并不具有显著性；留守儿童中担任班干部的人数比非留守儿童低13.26%，两者具有显著差异；就学生留级来说，留守儿童中共有64人留过级，占比为19.45%，略高于非留守儿童的16.28%，差异并不显著。

2.安全教育情况

儿童安全教育主要通过儿童近期是否受过意外伤害、儿童获得安全知识的途径来考察。

（1）儿童受到意外伤害情况。在调查对象中，共有221名儿童在近一年之内受过意外伤害，其中包括142名留守儿童，79名非留守儿童。经过卡方检验，P值为0.002，在统计学上具有显著意义，说明相比非留守儿童，留守儿童更容易受到意外伤害。

（2）儿童获取安全知识的途径。具体见图1。由图1可知，儿童主要通过学校教育和家庭教育获取安全知识，从社区、村委会获取安全知识的人数最少，这与目前提倡建立多主体参与的留守儿童关爱服务体系存在较大差距。

3.儿童的法律意识及维权情况

调查结果表明，留守儿童和非留守儿童对《中华人民共和国未成年人保护法》的了解程度、维权意愿上不存在显著性差别。但在合法权益方面，29.48%的留守儿童认为自己的合法权益受到了侵害，而非留守儿童中仅有19.38%的人认为自己的合法权益受到了侵害，两者的差异具有显著意义，见表7。

此外，对儿童获取法律知识的渠道进行了调查。结果表明，学校是法律教育的主渠道，其次是纸质媒体（书籍等）、新媒体（电视、网络）和家庭，最后为社区、村委会，结果见图2。

权益侵害内容调查结果表明，家庭暴力位居第一位，共有69名儿童遭受不同程度的家庭暴力；其次为家长侵犯隐私权，共有22名儿童反映这一现象；位于第三位的是校园欺凌，共有20名儿童遭受校园欺凌（见图3）。

图1：儿童了解安全知识的途径

图2：儿童获取法律知识的渠道

表7：儿童的法律意识以及维权情况

图3:儿童合法权益受侵害的内容

在维权意愿方面，由表7可知，有481名儿童愿意维权。在维权方式方面，求助老师居于第一位，其次是向公安局报案，然后是求助家长，见图4。结果显示，学校在儿童安全保护方面扮演着极其重要的角色。

另外，共有95名儿童不愿意维权（见表7）。不知如何维权是儿童放弃维权的主要原因，占50%以上（见图5）。

图4：儿童维权方式

图5：儿童不愿意维权的原因

四、陕西省留守儿童关爱服务体系供给现状

自2016年以来，在国家政策的推动下，在陕西省人民政府和省民政厅等部门的努力下，以普惠型、均等化、专业化为特点的留守儿童关爱保护服务体系建设快速推进。

（一）出台了留守儿童关爱保护服务体系建设和管理政策

2016年7月29日，陕西省人民政府办公厅发布《陕西省人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》（陕政发〔2016〕32号），要求各级政府充分认识到加强关爱保护农村留守儿童的意义，完善各项措施，做好农村留守儿童关爱保护工作。2017年，陕西省民政厅印发《2017年省民政厅脱贫攻坚工作计划》，将农村留守儿童关爱保护工作作为重点任务。

（二）建立了全省农村留守儿童关爱保护工作联席会议制度并开展相关活动

2016年，陕西省建立了由省综治办、省高院、省高检、教育厅等28个成员单位组成的全省农村留守儿童关爱保护工作联席会议制度。联席会议以传达全国农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议精神、通报陕西省农村留守儿童关爱保护工作和“合理监护、相伴成长”专项活动开展情况等为抓手，强调各成员单位夯实责任，认真履职，加快推进农村留守儿童关爱保护工作。

（三）实施农村留守儿童数据动态管理制度

2017年10月，全国农村留守儿童信息管理系统启用。随后，陕西省民政厅下发《关于认真做好全国留守儿童信息系统使用相关工作的通知》，要求所有录入工作在2017年11月20日前全部完成。依托“全国农村留守儿童和困境儿童信息系统”平台，陕西省对农村留守儿童和困境儿童实施信息化管理，建立健全信息报送管理机制，明确专人负责制，对农村留守儿童数据进行动态管理，及时掌握全省农村留守儿童基本信息，确保农村留守儿童权益得到保护。

（四）建立了儿童督导员队伍

国务院印发的留守儿童意见要求“各地、各有关部门要加强农村留守儿童关爱保护工作队伍建设，配齐配强工作人员，确保事有人干、责有人负”，困境儿童意见中明确“村（居）民委员会要设立由村（居）民委员会委员、大学生村官或者专业社会工作者等担任的儿童福利督导员或儿童权利监察员，负责困境儿童保障政策宣传和日常工作”。因此，陕西省各地市积极配备专（兼）职儿童（福利）督导员、儿童主任等乡镇、社区（村）层面的一线儿童福利工作队伍。

（五）积极开展农村留守儿童关爱服务行动

为了保障留守儿童权益，陕西省民政厅在宝鸡市千阳县、咸阳市兴平市的30个镇村试点开展“儿童保护之家”项目。在春节期间，陕西省民政厅强化“合力监护、相伴成长”专项行动等政策的宣传教育，开展走访慰问和排查整治相结合活动，指导受委托监护人签订《委托监护责任确认书》，健全农村留守儿童监测、预防、报告、转介、处置“五位一体”的联动反应信息平台。

陕西省教育厅建立留守儿童控辍保学动态监测机制，完善了强制报告机制，健全信息通报制度，要求学校利用电话、家长会等方式加强与家长或委托监护人的沟通联系，帮助监护人掌握留守儿童的思想心理和学习生活情况，促进家校共育。

陕西省卫健委在榆林市的清涧县和子洲县、安康市旬阳县、商洛市丹凤县等3个市的4个县启动了国家贫困地区农村留守儿童健康教育项目，面向留守儿童开展“关怀关爱”专项行动，加强对农村留守儿童的健康监测研究。

陕西省公安厅开展“无户口人员登记户口百日专项行动”，以“零距离”“零推动”“零积压”为目标，切实解决未登记户口留守儿童的户口登记问题。陕西省司法厅将农村留守儿童关爱保护工作纳入全省普法、依法治理工作要点，加强对农村、边远山区留守儿童、辍学等特殊儿童群体的法治教育，有针对性地对权益受侵害的留守儿童开展法律服务和法律援助。

按照《关于实施农民创业示范工程的意见》和《关于陕西省农村劳动力就地就近转移就业示范工程实施意见》要求，陕西省人社厅为就地就近转移就业创业搭建服务平台，从源头上减少农村留守儿童。

陕西省妇联把外出务工人员和留守儿童监护人列入新时期家庭教育的重点目标人群，启动了陕西省农村贫困地区家庭教育指导中心能力建设提升服务项目，加强农村留守儿童父母、受委托监护人的家庭教育指导，为留守儿童及其家庭提供专业化的指导服务，开展了“儿童成长家园关爱能力培育项目”培训。

(六)留守儿童关爱服务成效显著

1.各地形成了各具特色的关爱服务体系

安康市岚皋县逐步形成了寄宿制学校、城乡社区、社会力量举办的托管机构、家庭亲朋、代理家长“五位一体”的留守儿童照管模式。渭南市试点设立农村留守儿童专职辅导员、驻校社工等，创新关爱主体。铜川市在全市15所留守儿童之家开展“合力监护能力提升”培训班15期，培训了1065名农村留守儿童家长（委托监护人）及乡镇（街道）、村（居）委员干部，丰富了关爱服务活动。千阳县采取“政府主导、社会共建、镇村管理、规范运作”的办法，为留守儿童提供亲情慰藉、能力锻炼、作业辅导、兴趣培养、安全教育等五项服务，丰富关爱服务内容，创新了关爱服务机制。

2.留守儿童数量减少

截至2018年7月，陕西省共有不满16周岁的农村留守儿138590人，较2016年8月首次全省范围摸排人数减少109827人。2018年，农村留守儿童监护率、劝返复学率以及户口落实率均达100%。陕西省2015年和2016年的儿科千人床位数分别为2.27张和2.4张，成为提前实现“十三五”规划儿科床位数目标的省份。

五、留守儿童关爱服务体系建设存在的问题

（一）留守儿童关爱服务政策体系不完善

梳理陕西省儿童关爱服务政策体系可以发现，现有的省、市级政策体系已经涉及儿童关爱服务的各个领域，但缺少留守儿童关爱服务的操作办法，遇到一些较为棘手的留守儿童具体问题，基层工作人员操作没有依据。在访谈中，一位县区级民政局工作人员这样说：“我们工作中遇到了一些实际问题，如对留守儿童从哪些方面关爱？如何关爱？哪些（关爱服务项目）属于我们的工作范围？碰到实际问题如何操作没有具体规定，出了差错怎么办？谁来负责等，我们不清楚，我们期待上级部门能给出具体的操作办法”[访谈对象：XPSMZJ，访谈人：YX]。

（二）对留守儿童的认识存在偏差

（1）留守儿童存在的问题被夸大。第一，媒体对留守儿童极端事件带有宣传色彩的报道在引起社会公众关注留守儿童问题的同时，引发了社会公众对留守儿童问题的扩大化理解。第二，学者们的研究缺乏对留守儿童与非留守儿童的比较，一些学者对问题的归因缺乏科学的态度，将复杂的、多因素引起的所谓的“留守儿童问题”简单地归结于父母外出务工，误导了社会公众的认知。

（2）政府部门的关注与行动强化了留守儿童是问题儿童的理念。政府对留守儿童的关爱行动，同时也引发了留守儿童“污名化”“特权化”等复杂的社会效应，农村留守儿童作为“三农”问题的副产品，本来只是一种“状态”，而一些人将其作为一种身份或标签。

（三）组织体系松散，工作合力尚未形成

针对留守儿童开展的各类关爱活动，大多数由各部门和社会组织、个人分散进行。政府各个部门之间职权、职责安排相对分散，协调沟通有一定困难，存在各自为政现象，导致留守儿童关爱服务行动停留在政府下文件、关工委发号召、教育抓帮扶、民政送救助、团委献爱心、妇联做维权、总工会搞慰问、爱心人士献爱心的层面上，影响了本来就不充裕的人力、物力等资源的充分利用。

目前，还没有专门机构能够履行落实政策、动态检测、整合资源、服务统筹等方面的监督管理职能。

（四）关爱服务内容理想化，可持续性不强

诺丁斯将需要划分为“明示的需要”和“推断的需要”两大类。明示的需要经常以需求或愿望的形式由需求者明示出来，与被关爱者的意识或行为息息相关。推断的需要则主要由关爱者推断出来，与被关爱者的需求或愿望关系甚微（王迎迎，2016：45-50）。当前政府及社会各界提供的留守儿童关爱服务内容中，一部分服务内容是基于关爱者的推断，一部分关爱服务没有区分关爱服务对象的个性化需求，不仅如此，关爱服务活动中送东西的“物质关爱”多，而“感情关爱”少，关爱服务的活动有时形式化、姿态化。

留守儿童需要的是长期的关爱服务，但当前的关爱服务活动中短期供给现象较为突出，如一些部门、一些组织或个人的关爱服务提高了留守儿童的期望值，但关爱服务活动结束后没有继续跟进，反复几次之后，留守儿童就由期望变为失望。

（五）缺乏专业技术人才

调研发现，现有的儿童督导员大多都是兼职人员，工作任务繁杂，而且队伍组建时间不长，整体上缺乏做好留守儿童关爱服务工作的专业技术。有督导员谈到：“虽然自己也有小孩，但是对做好留守儿童工作还是不自信，不知道从哪些方面关爱留守儿童，如何关爱，关爱到什么程度工作才算做好了。”[访谈对象：XASMZJ，访谈人：YX]。

（六）关爱服务递送存在“二次伤害”现象

“二次伤害”是指留守儿童的身心健康等在已经受到伤害的情况下，再次或多次受到伤害。调查中了解到某小学建立了“留守儿童之家”，室内布置做到了人性化，配备有档案柜、图书等物品及专门的老师，为留守儿童提供图书阅览、亲情电话等服务。在访谈中，该“留守儿童之家”的负责老师承认工作中存在对留守儿童的二次伤害等消极影响，“年龄较小的留守儿童可能并未意识到自己和别人的不同。把留守儿童召集到留守儿童之家给父母打亲情电话，在一定程度上是在提醒小孩‘我是留守儿童’，也会导致其他同学对留守儿童另眼相看”[访谈对象：CWXLJXX，访谈人：YX]。

六、加强农村留守儿童关爱服务体系建设

留守儿童关爱服务体系建设的要素包括关爱服务提供主体、关爱服务内容、关爱服务提供方式和运行机制等。

（一）关爱服务提供主体

留守儿童关爱服务是一项需要社会各界广泛参与的多主体实践活动。

（1）家庭。家庭是留守儿童关爱服务的主体，是留守儿童监护主体责任人。父母要依法履行对未成年子女的监护职责和抚养义务。外出务工人员要与留守未成年子女常联系，给予其更多亲情关爱。父母以外的其他有监护能力的亲属或其他成年人受留守儿童父母委托也可代为监护。

（2）学校。学校在留守儿童关爱服务体系中起基础性作用。学校要对农村留守儿童受教育情况实施全程管理，加强校园安全管理，做好法治宣传和安全教育，帮助儿童增强防范不法侵害的意识、掌握预防意外伤害的安全常识。

（3）政府。政府是国家政权机构中的行政机关，在留守儿童关爱服务体系建设主体结构中处于主导地位。《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》中提出，要“把农村留守儿童关爱保护工作作为各级政府重要工作内容，落实县、乡镇人民政府属地责任，强化民政等有关部门的监督指导责任，健全农村留守儿童关爱服务体系和救助保护机制，切实保障农村留守儿童合法权益。”

（4）群团组织。群团组织包括各级工会、共青团、妇联、残联、关工委等。在留守儿童关爱服务体系中，群团组织属于从属性主体。群团组织应结合自身优势和职能定位，积极为留守儿童提供假期日间照料、课后辅导、心理疏导等形式多样的关爱服务行动。

（5）社会力量及其他社会组织。包括民办非营利性机构、社会工作专业服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织等，是留守儿童关爱服务的参与性主体。

（二）丰富留守儿童关爱服务的内容①本部分内容参阅了《青少年社会工作服务指南》（征求意见稿）、《养老机构生活照料服务规范》（征求意见稿）。

（1）加强思想引导服务。开展理想信念教育；开展社会主义核心价值观宣传教育；开展国情政策教育和党史国史改革开放史教育；开展网络素养教育。

（2）提供生存和生活技能训练服务。提供饮食训练指导服务、个人卫生指导服务、室内外清洁服务指导等相关服务。

（3）提供身心健康促进服务和风险防范教育。开展儿童文化体育兴趣和爱好的培养活动、文体交流活动；帮助儿童了解青春期相关生理和心理知识，积极应对心理困惑；帮助儿童自我认识，并实现自我肯定；帮助儿童形成健康的人格，践行健康的生活方式。引导儿童珍惜生命，尊重生命，帮助儿童学习保护生命的方法；帮助儿童掌握应对风险的方法，引导儿童对风险形成正向认识。

（4）提供指导留守儿童交友、异性交往服务。帮助留守儿童树立文明、健康、理性的交友、恋爱和异性交往观，提供交友、恋爱和异性交往教育和指导；开展性健康宣传教育服务；协助儿童建立良好人际关系。

（5）提供社会融入与社会参与支持服务。协助儿童建立良性社会支持系统，提升儿童社会融入和社会参与的能力，帮助儿童参与社会生活和公共事务。

（6）加强社会保障支持服务。开展留守儿童、留守儿童中的残疾儿童关爱和扶持保障服务；开展留守儿童帮扶服务和社会救助服务。

（7）重视合法权益维护服务。开展留守儿童权益保护相关政策法规宣传教育服务；拓展儿童权益表达渠道，支持普遍性利益诉求表达和反馈；开展防性侵宣传教育服务，开展侵害儿童合法权益行为预防和干预服务；协助儿童提升自我保护能力；营造家庭、校园和社区的安全环境。

（8）提供儿童违法犯罪行为预防服务。开展法制宣传教育；协助开展儿童社会文化环境、网络环境优化和整治服务；开展重点儿童群体服务管理工作；提供儿童司法社会工作服务。

（9）提供家长培训服务。开展家庭教育方法、技巧培训；开展家长与儿童沟通艺术培训；进入工地，面向农民工开展监护责任教育和辅导。

（三）完善和创新留守儿童关爱服务供给方式

（1）各级政府和村（居）民委员会直接提供关爱服务。县级人民政府的主要任务是制定农村留守儿童关爱保护政策措施，组织开展关爱保护行动，主要职能为统筹协调、督促检查。县级民政部门要对乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会开展的监护、监督等工作提供政策指导和技术支持。乡镇人民政府（街道办事处）和村（居）民委员会的主要任务是执行和落实农村留守儿童关爱保护政策措施，具体工作为建立翔实完备的农村留守儿童信息台账，对监护人进行法治宣传、监护监督和指导，督促其履行监护责任，提高监护能力。村（居）民委员会要定期走访、全面排查，及时掌握农村留守儿童的家庭情况、监护情况、就学情况等基本信息。

（2）鼓励社会力量兴办留守儿童关爱服务机构。在政府实施有效监管的基础上，鼓励社会力量大力发展民办幼儿园、托儿所、儿童中心（村）等儿童关爱服务机构。对于提供该服务的民办机构，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策等方面，与事业单位享有平等待遇。

（3）大力发展志愿和慈善服务组织。深化社会组织登记管理制度改革，动员慈善服务组织、志愿服务组织与志愿者参与留守儿童关爱服务提供，定期发布志愿服务项目需求和岗位信息。发挥慈善组织、专业社会工作服务机构在留守儿童关爱服务提供中的重要作用，支持专业社会工作服务机构、志愿者深入城乡社区、学校和家庭，开展农村留守儿童监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入和家庭关系调适等专业服务。

（4）发展政府购买留守儿童关爱服务。按照《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》（国发〔2017〕9号）的要求，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构、事业单位和企业等承担。因此，在留守儿童关爱服务方面，应由民政部门牵头，制定政府购买儿童关爱服务指导性目录，确定政府购买儿童关爱服务的种类、性质和内容，进行项目遴选、信息发布、组织购买、项目监管、绩效评价等工作。

（5）开拓政府和社会资本合作创办留守儿童关爱服务新形式。政府可以通过投资补助、基金注资等多种方式，广泛吸引社会资本参与，支持留守儿童关爱服务PPP项目，选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。

（6）发展“互联网+”留守儿童关爱服务。加快互联网与包括留守儿童关爱服务在内的政府公共服务体系的深度融合，促进留守儿童关爱服务创新供给和服务资源整合。积极应用大数据理念、技术和资源，及时了解留守儿童关爱服务需求和实际感受。

（四）强化以政府为主导的留守儿童关爱服务机制

（1）建立领导和统筹协调机制。该机制主要是指在政府的领导下，加强中央和地方、政府和社会的互动合作，不仅要在纵向上自上而下建立健全留守儿童工作责任机制，也要在横向上对各方工作进行统筹协调，促进留守儿童关爱服务资源有效整合，形成实施合力。

（2）完善财力保障机制。该机制是指政府将建立留守儿童关爱服务体系的资金列入财政预算，并确保足够的经费投入。特别是要千方百计增强县级政府财政保障能力，稳定留守儿童关爱服务体系建设投入。

（3）推进人才队伍建设机制。主要是指加强留守儿童关爱服务专业技术人才培养、培训，特别是加强基层留守儿童关爱服务专业技术人才队伍建设，相关激励政策应重点向基层倾斜，不断提高基层留守儿童关爱服务队伍的服务能力和水平。

（4）强化监督、评估机制。坚持目标导向和问题导向，完善留守儿童关爱服务信息统计收集和留守儿童需求反馈机制，加强对留守儿童关爱服务实施的动态跟踪监测，推动总结评估和督促检查。针对调查中发现的不知道关爱工作如何开展等问题，政府要发挥主导作用，对留守儿童关爱工作已经形成并证明有效的方式进行总结和推广，规范相关的工作流程及模式。

（5）加快留守儿童减量化机制建设。减少留守儿童的数量是消除留守儿童现象、解决留守儿童问题的根本途径。构建留守儿童减量化机制有两条基本路径：第一，引导农民工回乡创业、就地就近就业。主要通过加快新农村建设和推进城镇化建设，优化农民创业、就业政策与环境，采用技能培训、税费减免、项目扶持等形式，引导农民工回乡创业、就地就近就业，促使留守儿童能与父母团聚。第二，加速农民工市民化转变。主要措施是在城市消除制度、经济和文化的藩篱，支持和帮助有条件的农民工带着子女举家进城，使更多农村留守儿童能够在父母身边生活。