以“最多跑一次”改革推动民政数字化转型——浙江“互联网+民政”的创新实践与启示

王剑侯 汪锦军 李洁 易龙飞

长期以来，行政审批效率低、办事材料繁杂、部门相互扯皮等是企业、群众到政府部门办事的切实感受。为了扭转这种局面，我国先后进行了多轮行政审批制度改革，无论是从削减事权到强化监管，还是从规范管理到提高效率，改革都取得了明显的成效。但是，政府目前的行政审批制度与社会主义市场经济发展的要求以及现代服务型政府的建设目标相比还存在一定的差距，行政审批事项过多、审批流程过于繁琐的问题仍然存在，在一定程度上束缚了市场机制作用的发挥（沈荣华，2017：10-14）。对此，党的十八届三中全会以及党的十九大报告中都提出要加快推进“放管服”改革，切实推动政府职能转变以建设人民满意的服务型政府，进而实现国家治理体系和治理能力现代化。

为了让群众和企业能够更多地感受到政府简政放权、放管结合和优化服务改革的“获得感”，浙江省在全国率先提出让群众和企业到政府办事“最多跑一次”，真正为企业减负、为发展松绑、使群众办事更加便捷。民政部门作为政府最基本的民生保障部门之一，理应在深入贯彻中央和省委有关改革部署上、在服务型政府建设上走在前列。因此，2017年以来，浙江省民政系统全面启动“最多跑一次”改革，并将此项改革列为年度重点工作中的首要任务。经过一年多的努力，浙江各级民政部门的改革工作正在呈现出多点开花、全面推进的格局，改革成效日益显著。笔者将以浙江省民政系统“最多跑一次”改革为案例来阐述“互联网+民政”的浙江实践及主要创新成效，从而为新形势下民政系统全面运用互联网思维、信息化技术实现民政数字化转型，进一步提升民政管理和服务水平提供可供借鉴的成功经验，最终对构建全国一体的“互联网+民政”体系提出相应的政策思考与建议。

一、“最多跑一次”改革及浙江民政的改革成效

（一）“最多跑一次”改革的背景——“放管服”改革的浙江方案

2013年以来，新一届中央政府从提升政府治理体系的现代化水平出发，重点开展了以“简政放权、放管结合、优化服务”为核心的行政管理体制改革，力图转变政府职能，使之能够更加适应社会主义市场经济发展要求。2016年9月，国务院出台的《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》中明确提出，推进“互联网+政务服务”是把简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深的关键环节，对加快转变政府职能，进一步激发市场和社会活力具有重要意义。2018年6月，国务院办公厅印发《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》，就加快推进政务服务“一网通办”和企业群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”等作出重要部署。放眼全国，各省市围绕“放管服”改革总要求，以互联网和信息化为抓手进行的政府创新实践亮点纷呈。

2016年浙江省省委经济工作会议上强调要加大全面深化改革力度，深入推行“互联网+政务服务”，以“最多跑一次”改革倒逼简政放权、优化服务，推进国家各项重大改革在浙江落地。由此，群众和企业到政府办事“最多跑一次”的改革理念与目标被正式提出。2017年1月，“最多跑一次”被正式写入浙江省政府工作报告并在全省全面推进。截至2017年底，浙江省级“最多跑一次”涉及事项达到665项，设区市本级平均达到755项，县市区平均达到656项，全省“最多跑一次”实现率达到87.9%，办事群众满意率达94.7%（李文峰，2018：35-44）。2018年1月，浙江“最多跑一次”改革相关经验受到了中央全面深化改革领导小组的关注并开始向全国推广。

（二）“最多跑一次”目标的实现——信息技术是实现良政的重要手段

近些年来，互联网、大数据、云计算、人工智能等新兴技术的叠加共生，为政府利用现代信息技术实现流程再造和政府转型奠定了坚实的技术基础。马克思主义的历史唯物观强调生产力对生产关系的决定作用，遵循这一理念，我们不能否定技术因素在促进生产率提高和人类社会发展进步过程中的关键性作用。事实上对于政府治理而言，现代信息技术是帮助政府实现良政和善治的重要手段，具体体现在五个方面：其一，信息技术能够提升政治过程的公开性，从而实现对传统政治参与方式的结构性塑造，破除政府信息垄断，减少政府与社会之间的信息不对称；其二，信息技术能够产生对于政府治理的优化效应，从而依靠技术工具的中立性防范人为的“黑箱操作”和腐败寻租行为；其三，信息技术能够拓展社会公众对于公共权力的监督方式，特别是伴随着互联网技术而生长起来的网络空间和网络舆论对于政府行为形成了新的制约，同时极大地降低了公民和社会监督政府的成本；其四，信息技术能够推动政府组织的扁平化，彻底破除传统科层制组织形式的弊端，逐步实现政府权力流向从以命令和服从为主的纵向，转变为以透明和制约为主的横向，使权力流转更为直接、透明和高效；其五，信息技术能够推动业务流程的精简化，解决政府决策缓慢、决策不民主、机构臃肿与官僚风气盛行等一系列问题，实现跨系统、跨辖区、跨部门、跨职能的流程再造和业务整合，全面优化群众企业的办事体验（陈振明，2015：1-9；钟裕民、许开轶，2016：202-208）。

因此，对政府来说，“最多跑一次”改革是一场从理念、制度到结构的全方位、深层次变革，是政府运用互联网思维创新服务模式、拓展服务渠道、提高办事效率的契机。为了实现“最多跑一次”的目标，政府部门首先必须在精简办事材料和优化办事流程上下功夫；其次还要善于利用互联网信息技术，使得群众和企业能够通过多种方式方便、快捷地实现一次办结；而对于那些无须到场办理的事项，只需通过网络上传电子文本进行审批，真正实现找政府办事“零跑腿”（易龙飞，2017）。因此，这一改革本质上是政府职能深刻转变、业务流程深刻重塑、权力运行方式深刻变革的系统型工程，其背后离不开现代信息技术的支持。

从更深层次看，“最多跑一次”改革秉持互联网思维中开放、共享、合作的理念，将逐步打破传统政府部门之间各自为政的条块化、碎片化治理倾向，各职能部门相互依靠、相互协同，共同构成了整体性政府的治理框架（汪锦军，2018：73-79）。因此，这一改革必然要求政府进行全面深刻的流程再造和政府转型，从而实现跨层级、跨地域、跨部门、跨业务的协同管理和政务服务。在此基础上，浙江省政府于2018年5月正式提出了加快政府数字化转型的目标，旨在通过“政府理念创新+政务流程创新+治理方式创新+信息技术应用创新”的“四位一体”架构实现对政府全方位、系统性、协同式的变革，增创“市场有效、政府有为、企业有利、百姓受益”体制机制新优势。从这个角度来说，加快推进政府数字化转型，全面提升政府履职的数字化、网络化、智慧化水平，以数字政府建设深化“最多跑一次”改革，推动政府治理变革从量变到质变、从理念到实践、从技术到应用的全面改变等具有重大意义。

（三）浙江民政的改革成效——践行“民政为民”理念的生动实践

民政部门作为政府管理社会事务、负责民生工作、提供公共服务的重要部门，承担着社会服务提供、社区治理与社会组织建设、社会福利与社会救助等一系列重要工作，具有植根基层、贯通社会、联系群众的特点。这一特点决定了民政工作要积极适应“互联网+”的新要求，利用互联网和信息化等手段加快民政管理体制改革创新，为人民群众提供更加优质高效的民政服务。自“最多跑一次”改革正式启动以来，浙江省民政部门在优化办事流程、转变政府职能、提升服务能力等方面取得了明显的成效，具体来说主要体现在以下四个方面。

1.民政权力和事项清单梳理基本完成

权力清单、责任清单、问题清单等的梳理审核，以及便民服务事项、行政许可事项、非许可事项等的梳理公布是行政审批制度改革，实现“最多跑一次”的基础性工作。目前，浙江省民政厅前后共开展了4次事项梳理和规范比对工作，全省民政系统“最多跑一次”办事事项从最初的近200项调整为87项（其中厅本级32项，市级63项，县级79项），涉及社会组织管理、优抚、安置、救灾、救助、区划、养老、儿童福利与收养、婚姻、慈善、殡葬、救助管理等12个业务条线。下一步，随着改革的深化和相关概念的进一步厘清，还将对系统办事事项目录进行动态调整完善。

2.规范统一事项内容以提升标准化水平

开展“八统一”标准化梳理，是打破信息孤岛、推进数据共享的基础工作。浙江民政系统按照省政府统一部署，集中开展了办事事项“八统一”标准化梳理工作，也即实现主项名称、子项名称、适用依据、申请材料、办事流程、业务经办流程、办理时限、表单内容等八方面的要素和信息在省市县之间、线上与线下之间保持一致。经过“八统一”标准化梳理后，累计整合归并内容重复材料和删减无法律依据的申请材料等共计150余件，后续通过数据信息共享还能够再减少材料100余件，累计压缩办理时限达到750多天。

3.打破信息孤岛取得实质性突破

为适应改革要求，浙江全省各级民政业务办理信息系统均在已有开发建设的基础上增加了“最多跑一次”事项办理模块，所有涉及“最多跑一次”改革业务系统的整合和数据迁云等工作基本完成。其中，为了进一步支撑经梳理确定后的72个办事事项实现网上办理的要求，浙江省民政厅在全面排查和分析各条线业务信息系统建设的基本情况后，按照“数据即时归集、流程实时监测”的要求升级或全省整合统建了8个业务信息系统。截至2018年6月，浙江省民政厅共享交换数据中心已经归集了来自于社会养老服务信息系统、儿童（留守儿童）信息管理系统、社会救助信息登记管理系统、社会组织登记管理信息系统、婚姻登记管理信息系统、殡葬管理信息系统等全省业务系统的数据7689.37万条，向浙江省政府数据管理中心（现为省大数据发展管理局）推送数据4238.12万条（见图1），实现民政部门内部共享调用数据323.38万次，实现外部共享调用数据2001.3万次。

4.联审联办审批平台建设初显成效

浙江省民政厅积极为多部门联办事项实现部门间网上办理探索技术解决方案，目前已牵头开发了社会组织“最多跑一次”事项部门联办平台。凡需要征求业务主管单位审查意见的社会组织办事事项，均可通过该平台实现部门间的网上联办。与此同时，在浙江省政府办公厅和浙江省最多跑一次改革办公室的支持下，“省本级社会组织联办平台”正在全面推广使用，通过“政务钉钉”实现与93个省级单位的信息自动推送功能，并逐步向全省5900余家主管单位推广，真正意义上实现省级社会组织申办的“最多跑一次”。在此基础上，对民政系统涉及跨层级、跨部门的其他事项进行流程再造，可将“省本级社会组织联办平台”整合升级为民政多部门联办平台（见图2）。对群众眼里多部门办理的一件事，在确定牵头部门并实施流程再造后，均可在此平台进行数据流转，实现政府办事只进“一扇门”。

二、以“最多跑一次”改革推动民政数字化转型的关键举措

图1：浙江省民政厅向浙江省政府大数据中心推送的部分数据表

图2：联办事项平台登录主界面信息展示

“最多跑一次”改革实施以来，浙江民政系统上下坚持以职能转变为统领、以技术创新为抓手、以优化服务为目标，充分利用改革红利倒逼民政部门内部的流程再造和数字化转型，逐渐在改革中探索出一系列借助互联网技术实现数字民政的成功实践。总的来说，浙江民政数字化转型分为战略设计层、组织结构层和业务应用层三大层次（见图3）。战略设计层主要为民政数字化转型提供政策制度体系和标准规范体系的支撑，具体包括制定全省民政信息化建设的总体规划纲要、梳理民政权力事项和服务事项清单、梳理公布“最多跑一次”改革事项以及实现事项梳理的省市县三级统一、制定改革绩效的考核细则以督促各地改革任务的推进、按照省数据中心要求统一民政系统内部各部门间数据共享和数据交换的技术标准和安全协议等一系列工作；组织结构层主要为改革推进提供组织机构的保障和人才队伍的保障，具体包括民政数字化建设领导机构和协调机构的设置、与软件开发及相关技术公司的业务合作、民政数字化转型的人才培养和储备等一系列工作；业务应用层主要为全面实现民政履职的数字化提供应用支持，具体包括统筹建设省市县三级的民政业务信息管理系统、全省民政综合工作平台和数据共享交换平台、在省市设立民政数据交换中心以及相关的技术支持体系等一系列工作。在本文中，笔者将以浙江民政“最多跑一次”改革为切入点，着重阐述浙江民政数字化转型的标准规范体系和技术应用体系的创新实践。

（一）数字化转型的制度基础：职权事项的清单化与标准化

1.事项的分类梳理

图3：浙江民政数字化转型总体框架图

建立明确清晰的权力清单和责任清单是规制政府部门权力运行，实现政府依法履职的有效手段，这些清单是划分政府部门之间权力界限的最有效工具。2014年以来，浙江积极开展“四单一网”（“四张清单”是指政府权力清单、政府责任清单、企业投资负面清单、政府部门专项资金管理清单；“一张网”是指浙江政务服务网）建设，在系统梳理政府各部门权力职责的基础上，坚持用权力清单管住政府权力、用责任清单明确政府职责，逐渐形成了一套较为完善的政府内部清单管理制度。而从政府对外提供政务服务而言，这些清单仍然需要进一步转化为直接与企业群众切身利益相挂钩的具体办事事项，一个个办事事项的汇总就形成了政府的政务服务体系。从这个意义上说，政府部门要实现数字化转型以在互联网信息化时代下提高政务服务水平，也需要从办事事项清单的梳理这一基础性工作入手。通过梳理，政府权力运行的流程就能够被清晰地表现出来，也就能够进一步满足“互联网+政务服务”时代背景中对于所有政府办事事项全程上网、全程留痕的前提要求。因此，“四单一网”建设为浙江“最多跑一次”改革以及数字政府建设奠定了十分重要的制度基础，这一系列改革举措是层层递进、一脉相承的。

“最多跑一次”改革实施以来，经过多轮次梳理确认，截至2018年10月底，所有市县民政部门100%事项均已实现“最多跑一次”。在纳入“最多跑一次”改革的87个事项中，有72个能够实现网上办理（其中有49个事项将实现全流程网上办理）。此外，还有16项民生事项要在2018年底前实现仅凭一张身份证办理。从某种程度来说，这些事项的梳理和确认对于民政部门提升信息化服务水平是一个倒逼机制，这些事项串起了政府权力在网上运转的链条。

2.事项的全省统一

2017年10月，浙江省政府办公厅下发了《关于做好全省“最多跑一次”事项“八统一”梳理工作的通知》，标志着全省“最多跑一次”事项的标准化工作正式启动。实现办事事项的标准化意义重大，特别是办事材料、表单内容等的全省统一能够实现数据标准的统一，进而也是实现数据在部门间共享的基础性条件。经过“八统一”梳理后，目前，浙江全省共有71项事项的办事材料实现了精简，累计减少材料259件。

在事项办理的标准化梳理后，为了向民政“最多跑一次”改革提供基础支撑，民政信息化中的相关技术标准也要实现全省统一。目前，浙江省民政信息化标准规范体系建设基本完成，通过制定出台《浙江省民政业务数据共享与交换编码》（婚姻、殡葬、区划地名已行文，其他主要业务系统的交换编码草稿均已完成，并正在实际共享中测试完善）、《全省统一组织架构规范》《全省统一单点登录接口标准》《全省统一信息采集终端（身份证读卡、材料高拍、指纹验证、人脸识别）接口技术规范》等一系列制度文件和标准规范，为民政数据交换共享提供标准化技术支撑。此外，全省统建系统已经完成了统一的组织架构，统一数据标准和统一省级单点登录、统一采集终端等接口改造开发。

3.服务指南的编制

对于办事群众企业而言，一次性获知办理事项所需的准确材料和流程是实现“最多跑一次”的前提基础，也是提升他们办事体验和满意度的重要手段。截至2018年6月，浙江省民政系统办事事项办事指南已经编制完成，其中统一明确了各办事事项的审批依据、申请材料目录、申请条件、办理流程、办理方式等21项内容和有关示范文本。同时，浙江省民政厅又结合民政工作实际和群众到窗口办事的实际需求，设计编制了代表民政形象、突出业务条线特征的具有民政特色的办事指南折页，方便群众和企业取阅。

（二）数字化转型的共享基础：建立民政数据共享交换平台

民政数据共享交换平台是《浙江省民政信息化发展规划（2017年- 2020年）》中建设的重点工程，是一个整合共享浙江省民政业务数据，以“民政个人对象、民政法人信息、民政空间地理信息”为基础数据信息的省、市、县三级联动的数据共享交换中心，该平台的建立可以实现“纵向到底、横向到边”数据共享交换，形成“一次采集、多次使用”数据应用机制，为民政应用体系建设提供大数据支撑。具体来说，该交换平台所具备的功能包括：

1.横向归集数据：串通民政各条线业务系统

数据共享交换平台的建设将能够整合省、市、县三级民政业务系统的数据，为解决各个条线业务系统数据不能互通的问题奠定基础。所有业务系统中生成的数据将被整合成为民政个人信息、法人信息和地理空间信息，分别为民政个人服务对象、法人类服务对象（如社会组织、养老机构等）以及区域地名类服务提供基础的数据支持。同时，这些原本分散于各个部门的业务数据也能够为民政综合工作平台的建设提供数据基础。

2.向下返回数据：为市县民政局提供数据支持

在原有的民政信息化建设中，省、市、县三级民政部门都建有各自系统，除了省统建系统能够实现部分数据归集外，各地各部门业务系统的数据均难以实现三级实时联动共享。2017年底，浙江省民政厅完成了全省主要业务系统的整合与统建，并依靠数据共享交换平台的建设，把各统建业务系统的数据返还给数据来源地的民政部门使用。此外，浙江省民政厅也将鼓励和指导全省11个地市建设相应的数据交换共享平台，从而实现民政业务数据的省、市、县三级联动传输和共享。通过数据共享交换平台机制的建设，不但满足了浙江省民政厅对于掌握各地民政业务数据的需求，也能够为各地市民政部门利用统建业务数据探索或开发“互联网+民政服务”项目建设提供支持，充分发挥业务数据为民服务的作用。截止到2018年6月，浙江省民政厅数据共享交换平台累计向地市民政部门推送省统建业务数据近1000万条。

3.向上归集数据：实现数据跨部门共享调用

数据跨部门共享调用实现的前提是成立数据共享交换的管理机构。在这一前提下，浙江省政府数据管理中心于2015年11月成立，负责拟订并实施全省大数据发展规划和政策措施，制定数据资源采集、应用、共享等标准规范，组织协调各地各部门数据资源的归集整合和共享开放等。浙江民政数据共享交换平台的建设思路是，首先将全省民政业务办理所生产的数据统一整合到省民政厅，省民政厅进而利用全省公共数据共享交换平台把民政数据归集到省政府数据管理中心（如图4所示）。利用这一机制，全省各部门各系统都能够通过省政府数据管理中心来调用跨部门跨地区的公共数据，从而极大提高了民政部门的审批效率，实现了群众、企业办事的最大化便利。

4.内部使用数据：民政各部门间数据的清洗比对和共享使用

图4：浙江省民政厅数据归集共享机制图

在数据共享交换平台建设之前，民政各业务条线所产生的数据不能够实现和其他业务条线的实时关联，因而也就产生了一个个由部门业务条线的边界所生成的数据孤岛。而通过数据共享交换平台的建设，可以实现某一个业务系统所产生的数据实时向其他相关联的业务系统推送，以及该数据在所有业务系统中的同步更新。例如，当公民个人死亡信息在殡葬管理信息系统中产生后，数据共享交换平台将自动把这一数据实时推送到社会救助和优抚业务系统中，相应的社会救助金或抚恤金的发放等也将自动停止。因此，数据共享交换平台的一个重要功能就是实现各条线业务系统数据的清洗比对和实时更新，使得相互关联的业务办理更加高效快捷。截止到2018年6月，浙江省民政厅内部业务系统共享调用量最大的信息为殡葬（火化）信息（216.8万条）、婚姻信息（103.56万条）。

5.外部使用数据：民政与外部门间数据的清洗比对和共享使用

在现有的民政业务办理和数据生产格局中，最常见的部门外部清洗比对和共享主要有两大类应用场景：一是在核实办事对象身份时，需要与公安部门人口信息库中的公民个人身份、户籍等信息进行清洗比对；二是在办理社会救助审批时，需要与各银行金融机构中的公民个人收入财产等信息进行清洗比对。因此，民政数据共享交换平台还是一个对其他部门数据库发起数据清洗比对需求从而实现数据共享使用的端口。截止到2018年6月，民政部门调用省公安厅信息268.29万次，通过浙江省数据管理中心调用各类其他部门信息1733.01万次；其他部门调用民政部门婚姻登记信息、火化信息、低保救助信息等分别为772.23万次、224.67万次和149.43万次。

（三）数字化转型的协同基础：创新民政综合工作平台

民政综合工作平台的建设主要为民政内部行政管理、业务办理、民政决策和民政服务等提供一个统一的操作电子化平台，既为民政各条线工作人员使用，也为民政部门领导以及民政服务对象提供应用服务。该平台的建设将重点解决以下问题：

1.解决民政业务系统过于分散、登录账户过多的问题

民政综合工作平台整合了所有民政业务系统和办公自动化系统，实现了统一地址登录和统一身份认证（见图5）。综合工作平台将根据登录人的身份分配不同的访问和操作权限，例如业务办理人员能够通过该平台访问对应的业务经办系统，各部门主管人员能够通过该平台获取对应民政业务的全省办理情况，厅领导能够通过该平台掌握所有民政业务的全省办理情况。统一单点登录的优势在于用户只要一次成功登录就能够访问所有相关联的信息系统，极大减轻了业务审批人员管理系统账户和密码的负担，有效提高了工作效率。同时，为满足省、市、县民政部门的内部管理需要，该平台集成了原有的民政办公自动化系统，部门通知、信息传送、公文流转、电子签发等功能都能够在该平台得以实现。

图5：浙江省民政综合工作平台中嵌入的各类业务系统示意图

2.解决为领导科学决策提供准确数据支撑的问题

民政综合工作平台中将嵌入民政决策分析平台的建设，其主要依托大数据分析技术，实现民政业务数据综合分类查询、图表直观展示以及民政数据价值深度挖掘，为各级民政部门科学决策提供民政大数据支持服务。具体来说，决策数据又可以分为两大类：一是民政部门内部所掌握的数据。利用民政综合工作平台，各业务系统在办理各项业务过程中所生成的数据能够实时进入决策分析模块，领导者可以根据决策需要对任何一项民政业务进行查询，也可以实现查询“一张表”呈现（见图6）。二是需要其他部门协同配合的数据，如某地申请离婚登记的总人数中具有本科及以上学历者的比例。为获取这些由其他部门所掌握的数据，民政综合工作平台中建立了连接省政府数据管理中心的专线，能够对公安、教育、卫生、统计等部门的数据实现调用和分析，从而为民政部门的决策提供更为丰富、更为准确的数据支持。

图6：浙江省民政综合工作平台数据决策系统界面图

3.解决全省民政业务系统的统一组织架构问题

在全省民政数据归集的过程中，由于基层行政区划经常调整变动，因而形成一套自上而下、动态更新的全省统一的组织架构体系至关重要。在浙江民政综合工作平台的构建中，第一步，先将现已确定的区划设置录入该平台形成电子化库表，不允许各地民政业务生产系统中私自加入新的行政区划设置；第二步，各市县如涉及行政区划的调整，需要将当地人民政府的批文批复报给浙江省民政厅区划地名处或基层政权处进行审核，通过审核后浙江省民政厅将把这些调整更新到民政综合工作平台中的统一组织架构电子化库表中；第三步，浙江省民政厅将根据组织架构的调整更新情况，定期要求全省所有市县民政局将业务系统中的行政区划设置与浙江省民政厅民政综合工作平台中的电子化库表进行同步更新。通过这一机制，既能保证全省统一的组织架构体系的形成，又能够保证组织架构的动态调整更新，从而为全省民政数据的准确归集解决了技术难题。

三、以“最多跑一次”改革推动民政数字化转型的创新规划

在未来的改革中，以深化“最多跑一次”改革为主抓手，进一步优化民政系统横向部门与纵向层级之间的关系，拓展民政服务应用场景、提高民政公共服务水平将成为改革的方向，从而让更多企业群众感受到数字民政带来的便利和实惠。

（一）主要目标：深化浙江民政“最多跑一次”改革的重点方向

1.进一步提高办事事项的标准化水平

在做好民政系统办事事项目录动态调整完善的同时，结合2018年浙江省委、省政府部署的一系列重点工作，开展事项的分类梳理，进一步锁定改革基数，主要包括梳理较难实现“最多跑一次”事项、尚未实现“零上门”事项、多部门联办事项、“一证通办”民生事项、“移动办”民生事项等五大事项清单，研究制定解决措施，确保在2018年底前实现所有民政事项的“最多跑一次”（除3个收养类办事事项不纳入“最多跑一次”改革事项外）适宜网上办理的事项均要开通网上办理，50%的民生事项要实现“仅凭一张身份证办理”，尽可能多的民生事项能够在移动终端上办理，同时按照目标任务的完成要求，重新开展相关事项的标准化梳理。

2.进一步提高民政服务的信息化水平

目前，浙江省民政厅统建的各业务办理信息系统正在全省陆续推广使用。按照“流程即时监测、数据实时共享”要求，一方面，要全面梳理清楚各办事事项数据需求，完成数源部门确认，明确数据归集共享目录和责任。另一方面，要结合民政信息化标准规范和民政业务数据工作规范制定，抓紧修改完善业务信息系统，彻底解决部分系统缺乏办事申请模块、局部信息孤岛仍然存在、网上便捷度不够高等问题，确保所有适宜上网办理的办事事项都能够通过相应的业务办理信息系统流畅运行，确保群众接受认可、大部分人会在网上申请办理民政事务。

3.进一步提高民政政务的信息化水平

针对无纸化办公实现程度低、电子政务建设水平不高等短板，浙江省下一步将加强民政电子政务应用平台的建设和应用，促进民政政务数字化、网络化、智能化、精细化，提升民政办公、管理、决策信息化水平。截止到2018年8月，浙江省民政厅已整合厅办公自动化系统、业务系统及业务数据，民政业务综合工作平台已全面开发完成。此外，浙江民政还将全面推行电子化归档，尽早使所有上网办理事项和民政政务实现电子文件应归尽归。

4.进一步提高执法监管的信息化水平

近年来，浙江省民政执法监管工作成效显著，但不愿执法、不敢执法、不善执法的问题仍然存在，程序违法的现象还时有发生。造成此问题的主要原因在于民政执法规范化建设还有待进一步加强。为此，下一步将推动执法监管信息系统的建设和应用，运用信息化手段创新执法监管模式，规范民政执法行为。一方面，将参照办事事项“八统一”标准化梳理的做法，推进民政行政处罚事项办理标准化建设，并推动行政处罚事项网上办理。另一方面，将全面应用抽查管理系统开展双随机监管，强化和规范事中事后监管行为。

5.进一步提高“互联网+”的应用水平

数据的归集一方面为民政决策分析和民政业务办理提供支撑，另一方面也要为提高民政部门的民生服务水平提供支持，从而让数据能够最大化地形成应用，最大化地为老百姓提供高水平的民政服务。各地市可以根据本地民政服务的实际，设计出具有地方特色的“互联网+民政服务”应用，特别是“互联网+养老服务”“互联网+殡葬服务”“互联网+婚姻登记服务”等民政服务应用前景较为广阔。

（二）创新路径：系统推进民政各业务信息系统的整合与完善

民政业务信息系统是民政数据的生产系统，因而是“互联网+民政”以及民政数字化转型的基础性工程。在现有的政府部门设置中，民政部门拥有的职能较多且较为分散，建立适合本部门业务需要的各种业务办理系统不可避免。截至2017年底，浙江省11个地市民政部门中除区划地名系统外，其他所有主要业务系统均已实现全省统建，浙江省民政厅同时根据业务办理的需要对相关系统进行了整合。例如，浙江省养老服务信息管理系统中集成了养老机构管理、养老服务补贴和老人优待金发放、养老服务器具管理等一系列功能。

1.基于业务流程驱动的信息系统整合

在民政现有的业务系统格局中，各职能部门因各自业务需要建设了一定数量的专门系统，业务系统建设中的条线分割和部门壁垒现象有所存在。按照建设现代化高效服务型政府的理念和“最多跑一次”改革的要求，如何精简和优化政府办事流程从而进一步提升服务效率和老百姓的办事体验感，应当成为各级民政部门进行业务系统开发和整合的着力点。目前，浙江民政部门已经实现了跨业务条线的业务系统整合，如慈善组织认定系统和社会组织管理系统的合二为一（见图7），社会救助管理系统拟与居民经济收入核对系统的合二为一。

图7：慈善组织认定系统和社会组织管理系统的合二为一

2.基于数据归集需要的统建系统开发

如上所述，除区划地名业务系统外，浙江省民政厅已经完成了民政主要业务系统的省统建工作，并将根据各地市的实际使用情况对统建系统进行优化和提升，既要满足全省统一数据归集的需要，又要考虑为各地预留部分差异化业务的办理端口。省、市、县三级统一的业务管理系统使得各种民政业务在办理过程中实现了数据的自动采集功能，省去了各地在向省厅归集数据的过程中因上下业务信息系统不兼容而重复向省建系统录入数据的麻烦。

3.基于自下而上调整的数据代码编制

在统筹建设全省民政业务信息系统的过程中，对各种数据共享传输的编码进行统一是基础性工作。当然，民政数据的标准化工作最终需要通过制定国家统一的标准化代码来完成，但是编制国家统一的数据标准化代码是一个较为复杂且周期较长的过程，难以满足浙江民政系统“最多跑一次”改革中对于统一数据共享交换编码的迫切需要。因而，在国家统一的数据标准化代码尚未形成之前，浙江省民政厅必须设法解决数据共享标准的统一化问题。目前，浙江的解决方案是在民政部已发布的行业标准的基础上进行扩充，先编制完成全省民政系统统一使用的数据共享编码（以字母B开头编写），以供各部门之间数据共享对接的需要。另外，为了照顾各地实际，浙江省民政厅允许各地市设置个性化数据字段（以字母C开头来编写）。未来，以字母B为命名规则的全省统一数据共享编码和以字母C为命名规则的市县个性化数据编码可以通过计算机自动翻译和转换的方式对应于以字母A为命名规则的全国民政数据标准化代码，最终固化形成对接全国统一的数据标准化目录。

4.基于统建系统之上的个性模块开发

一方面，浙江省民政厅将要求各县市民政局参照《浙江省民政系统群众和企业到政府办事事项指导目录》梳理民政“最多跑一次”改革事项，做到事项名称、办理流程、办事表单等八个方面的全省统一。如果某地个性化办事事项过多则意味着该地在事项“八统一”梳理方面仍不到位，需要进一步参照《浙江省民政系统群众和企业到政府办事事项指导目录》完成地方办事事项的规范化梳理工作。另一方面，由于全省各地市之间社会经济发展水平存在客观差异，特别当涉及社会救助、社会福利等事项时，一些经济发达地区对于申请对象的条件限制可能适当放宽，很难与全省保持绝对一致。例如，杭州市民政部门将享受低保的对象扩展为六大类，比全省统一标准多出了两类。在这种情况下，比省级统一标准多出的业务允许各地自建模块嵌入到各地的民政综合工作平台，而与省级统一标准相重合的业务则必须使用省统建系统，自建与统建系统之间的数据传输则依靠民政数据共享交换平台。

四、从浙江探索到全国创新：构建全国一体的“互联网+民政”体系的启示

对于浙江民政系统而言，逐步实现办事事项的统一化和规范化，构建全省统一架构的数据共享交换平台，整合主要业务信息系统并实现全省统建，建设集系统归集、科学决策、内部管理、民政服务等功能于一体的民政综合工作平台，从而充分发挥互联网和信息化技术在推动民政部门职能转变过程中的巨大作用，是“最多跑一次”改革实践过程中最为突出的亮点和特色。当然，若要将浙江改革的亮点和特色提升为全国层面的改革创新，我们还有必要从浙江的实践中探讨改革的动力机制、技术载体和成本投入等一系列深层次问题，分析改革的可持续性、可推广性和可负担性，从而为民政部以及全国各地民政部门的改革提供有益启示。

（一）“以人民为中心”的发展思想是改革持续推进的根本动力

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央秉持“以人民为中心”的发展思想，对我们的改革事业为了谁、依靠谁这一事关改革目的与改革动力的重大问题作出了回答。“以人民为中心”的发展思想不能仅仅停留在一个抽象的政治理念上，也不能单单止步于一个空洞的政治口号上，而要贯穿于各项改革事业的具体工作中。如今，浙江民政系统“最多跑一次”改革就是践行“以人民为中心”发展思想的具体体现。因为这一实践创新从根本上摆脱了以往政府部门自娱自乐式的改革，其以提升群众企业获得感为根本出发点，改革所取得的成效将全部交由人民群众来评判。只要我们在改革过程中牢牢坚持“以人民为中心”这一根本思想，改革的事业就能够持续向前推进。

（二）互联网和大数据的技术禀赋是改革不断深化的重要保障

“最多跑一次”改革若要真正实现，离开互联网和大数据技术的支撑几乎是不可能的。2012年以来，浙江省民政厅先后出台《关于加快推进“数字民政”建设的意见》《浙江省“数字民政”发展规划（2013年- 2017年）》等文件，着力加强民政信息化顶层设计，加快民政信息化项目建设步伐，加大对于民政信息化的投入力度，使民政数据库、民政网站平台、民政网络基础设施建设日益完善。此外，浙江在大数据顶层设计、组织机构、数据应用和产业发展等方面都率先进行了探索，特别是浙江省数据管理中心成立后，浙江省民政厅与省数管中心密切协同，在组织协调大数据资源归集整合和共享开放等方面取得积极进展。因而，以互联网和大数据技术为支撑，“最多跑一次”改革的落地才能具有关键的技术载体。

（三）科学及长远地看待改革成本是凝聚改革共识的关键一环

任何一项改革都会付出一定的成本，若这一改革符合社会历史的发展潮流，能够满足人民群众的呼声和愿望，在短期内付出一定的改革成本是合理且必要的。而从长期来看，“最多跑一次”改革对于企业群众办事过程中制度性成本的降低、基层政府工作人员办事压力的缓解、政府作风转变及行政效率的提高等方面所发挥的有益作用都是难以估量的。浙江省民政厅在“最多跑一次”改革实施以来，先后组织了多轮全省民政系统的集中办公和人员培训，投入了近1000万元用于民政信息化建设及相关系统平台的升级完善、统建迁云。无论是从人力成本还是从财力成本的角度来说，这些几乎是一次性的付出，对于各地改革学习成本的减少、各地信息化平台重复建设问题的解决等都具有重要意义。

总而言之，在互联网技术日新月异的今天，政府部门如何充分运用“互联网+”让政务服务变得更加智慧，让政府内部流程运转变得更加高效，并如何以此为契机推动政府行政管理体制的创新就成为了一个重要而崭新的议题。当然，“互联网+政务服务”不是实体政务服务中心的简单上网，而是要以互联网的思维对政府服务进行全新的业务整合与流程创新，构造一体化、全过程、无缝隙的政务服务体系。对此，浙江省民政厅在已有改革的基础上，以“最多跑一次”改革为契机大力推动民政数字化转型，出台了一系列政策制度保障，实施了一系列重要创新举措，解决了一系列重点难点问题，规划了一系列战略方向目标，并最终形成了一套具有浙江特色的“互联网+民政”发展模式。这一模式对于加快构建全国一体的“互联网+民政”工作体系，从而全面提升新时代民政部门的管理和服务水平，提供了独特的浙江方案。