改革开放以来我国少年儿童权利保护的法律与政策文本研究

南昌大学教育学院副教授 黄厚明

改革开放40年来，我国少年儿童权利保护相关的法律与政策不断演进，少年儿童权利保护不断得到加强。本文试图以“权利—义务”的对应关系和少年儿童权利保护的内涵为少年儿童权利保护法律和政策文本分析的理论框架，对改革开放40年来我国少年儿童权利保护的相关法律与政策进行文本分析，归纳不同时期的主要特征，分析我国少年儿童权利保护相关法律与政策的发展趋向。

一、 少年儿童权利保护法律和政策文本分析的理论框架

1.“权利—义务”的对应关系

本文基于“权利—义务”的对应关系，认为“权利—国家义务”的对应关系可以作为少年儿童权利保护法律和政策文本分析的理论基础，其目的是回答：为什么少年儿童权利保护研究需要对相应的法律和政策文本进行分析？权利与义务是相互对应的关系，分析法学家霍菲尔德认为，将权利的意义作出明确和适当限定的是作为权利的相关概念“义务”，一项权利被侵犯，意味着有相应的一项义务被违反。也就是说，任何真正意义的权利都涉及两个法律主体之间的关系，一方是权利的享有者，另一方是义务的承担者，一方要享有相应的权利，另一方就要直接提供和给予这种利益或者不减少这种利益。通过国家立法权和国家行政权来制定相应的法律和政策，这是少年儿童权利保护的一种“国家义务”。当然，不论是西方法律还是社会主义法律，权利的义务主体都呈现多元化的趋向，但是，少年儿童权利保护的主义务主体应是国家，其他主体在少年儿童权利保护体系中则处于次要和辅助地位。

2.少年儿童权利保护的内涵

对于改革开放以来少年儿童权利保护法律和政策文本的具体分析，笔者认为可以从少年儿童权利保护的内涵中找到相应的分析维度。根据对改革开放以来少年儿童权利保护研究的文献分析，少年儿童权利保护的内涵主要包括三个方面，具体分析如下：

一是少年儿童权利的种类。根据《儿童权利公约》的规定，儿童有着几十种权利，其中最为基本权利包括生存权、受保护权、发展权和参与权等四个方面。对于基本权利的划分有“十分法”、“八分法”、“五分法”和“四分法”，也有“自由权”和“社会权” 二分法以及“主观权利”和“客观权利” 二分法。生存与发展是人的两大主题，本文倾向于从“生存方面权利”和“发展方面权利”来进行划分，这样与少年儿童的现实发展需求更为贴切。

二是少年儿童不同群体的权利。少年儿童作为社会的弱势群体，而少年儿童弱势群体中的残疾少年儿童、留守少年儿童、流浪少年儿童、流动少年儿童等特殊少年儿童更是处于社会的弱势地位。一个社会是否公平与正义，可以看这个社会是如何对待弱势群体的。所以说，改革开放以来我国少年儿童权利保护的相关法律与政策文本对特殊少年儿童权利保护的规定，可以成为相关法律与政策文本分析的重要维度，可以很好地反映出我国少年儿童权利保护的发展程度。

三是少年儿童权利保护的不同责任主体。少年儿童权利保护是一个不同责任主体之间共同协作和形成合力的工作，除了国家作为第一责任主体的保护责任之外，还需要发挥家庭和社会的保护责任。改革开放以来我国少年儿童权益保护的相关法律与政策文本的历史演进中不同责任主体所承担的责任如何，相互之间的责任关系如何，也可以很好地反映出我国少年儿童权利保护的发展程度。所以，少年儿童权利保护的不同责任主体也可以成为相关法律与政策文本分析的重要维度。

二、 我国少年儿童权利保护相关政策文本的历史演进

如前所述，少年儿童权利的种类、少年儿童不同群体的权利以及少年儿童权利保护的不同责任主体等少年儿童权利保护的内涵可以为法律和政策文本的具体研究提供分析维度。改革开放以来，我国少年儿童权益保护的相关法律与政策文本不断演进，其所规定的少年儿童权利保护内容不断丰富和发展，由此，可以将我国少年儿童权利保护相关的法律与政策文本的演进划分为三个阶段：1978 年至 1991 年，以生存方面权利为主的少年儿童权利保护的政策文本；1992 年至 2000 年，以生存方面权利为主、发展方面权利为辅的少年儿童权利保护的政策文本； 2001 年至今，以发展方面权利为主的少年儿童权益保护的政策文本。

1. 1978 年至 1991 年，以生存方面权利为主的少年儿童权利保护政策文本分析

这一时期我国少年儿童权利保护的相关法律与政策文本的主要特征：一是相关法律与政策文本的目标主要是保护少年儿童的生存方面权利，主要是解决少年儿童的疾病、食品安全和人身安全等最基本生存问题，比如《传染病防治法》（1989）规定“国家对儿童实行预防接种证制度”，《城乡儿童保健工作要求、妇幼卫生工作条例》（1986）对婚前检查、儿童保健、增强体质、降低死亡率等作出规定，《食品营养强化剂卫生管理办法》（1986）规定婴儿食品营养及卫生标准。二是没有对特殊少年儿童保护对象进行细分，只是《残疾人保障法》（1990）对残疾少年儿童权利保护作出了相应的规定，这样少年儿童权利保护的相关法律与政策就会缺乏针对性，不利于特殊少年儿童的权利保护，这是由于少年儿童的法律主体地位并没有得到充分的尊重，少年儿童权利保护问题也没有作为一个独立议题被重视，没有出台专门的法律和政策文本。三是政府还是停留在“消极行政”阶段，被动地保护少年儿童的人身安全、食品安全和疾病等最基本生存权。虽然《义务教育法》（1986）和《残疾人保障法》（1990）都对国家、社会、学校和家庭等主体的少年儿童权利保护责任作出了规定，但是这一时期我国少年儿童权利保护主要由家庭来承担相应的责任。

2. 1992年至2000年，以生存方面权利为主、发展方面权利为辅的少年儿童权利保护政策文本分析

这一时期我国少年儿童权利保护的相关法律与政策文本的主要特征：一是相关法律与政策文本的目标仍然主要是保护少年儿童的生存方面权利，与此同时，少年儿童的发展方面权利保护也成为相关法律与政策文本的目标。这不仅体现在相关法律与政策文本的数量方面，还体现在相关法律与政策文本的内容方面。在少年儿童生存方面权利保护方面，不仅包括前一时期少年儿童在疾病、食品安全和人身安全等方面权利保护，还拓展了饮食安全、交通安全和用工安全等方面权利保护，比如，《学生集体用餐卫生监督办法》（1996）规定加强学生集体用餐管理，保证饮食卫生和改善学生营养状况等，《关于做好中小学生春游水上运输安全的通知》（1999）规定严格落实学生春游安全责任制，《妇女权益保障法》（1992）规定禁止招收未满十六周岁的女工，《未成年工特殊保护规定》（1994）规定保护未成年工在生产劳动中的健康。在少年儿童发展方面权利保护方面，不仅包括受教育权利的相关法律与政策，比如，《减轻中小学生过重课业负担的意见》（1994）要求切实减轻中小学课业负担，《幼儿园工作规程》（1996）要求加强幼儿园的科学管理和提高保教质量，还有《教育法》（1995）对九年制义务教育制度以及保障适龄儿童和少年就近入学的规定，还包括娱乐休闲方面权利的相关法律与政策，比如，《关于安排好中小学生节假日休息和活动的通知》（1995）规定中小学生在节假日中充分休息和参加有益活动 ，《关于出版少年儿童读物的若干规定》（1994）规定丰富少年儿童精神文化生活 ， 培养学习兴趣和增长有益的知识。二是对特殊少年儿童保护对象的范围有所拓展。不仅对残疾少年儿童权利保护作出了相应的规定，还对流动少年儿童、被收养少年儿童、孤儿、弃儿等特殊少年儿童权利保护作出了规定，比如，《流动儿童少年就学暂行办法》（1998）规定流动儿童少年依法接受规定年限义务教育，《中国公民收养子女登记办法》（1999）、《外国人在中华人民共和国收养子女登记办法》（1999）对规范收养弃婴、儿童、孤儿行为作出了规定，《儿童社会福利机构基本规范》（2000）对为孤、弃、残儿童提供养护、 康复、医疗、教育、托管等服务的儿童社会福利服务机构规范运行作出规定。对特殊少年儿童权利保护对象的范围拓展有助于这些特殊少年儿童的权利保护。三是国家、社会和学校在少年儿童权利保护的责任进一步加强，比如，《未成年人保护法》和《九十年代中国儿童发展规划纲要》（1992）等相关法律与政策都规定了国家、社会、学校和家庭等主体的少年儿童权利保护责任，《社会福利机构管理暂行办法》（1999）和《儿童社会福利机构基本规范》（2000）对社会主体的少年儿童权利保护责任作出了规定。

3. 2001年至今，以发展方面权利为主的少年儿童权利保护政策文本分析

这一时期我国少年儿童权利保护的相关法律与政策文本的主要特征：一是相关法律与政策文本的目标主要是保护少年儿童的发展方面权利。在少年儿童的发展方面权利保护方面，不仅仅包括前一时期相关法律与政策所保护的少年儿童受教育权利和娱乐休闲方面的权利，还提出建立和完善适度普惠的儿童福利体系，也就是注重所有儿童的全面发展，比如，《中国儿童发展纲要 （2011-2020）》（2011）提出建立和完善适度普惠的儿童福利体系以及完善保护儿童的法规体系和保护机制，《国家中长期教育改革和发展规划（2010-2020）》（2010）规定坚持教育的公益性和普惠性以及保障公民依法享有接受良好教育的机会。在少年儿童的生存方面权利保护方面，在少年儿童的疾病、食品安全、人身安全、饮食安全、交通安全和用工安全等方面权利保护的基础上，对少年儿童课余生活安全、儿童玩具安全、校车安全和预防性侵犯等方面权利保护作出了规定，比如，《关于合理安排中小学生课余生活加强中小学生安全保护工作的通知》（2001）要求保护好中小学生的课余生活安全，《儿童玩具召回管理规定》（2007）规定实施缺陷调查、风险评估以及召回制度，保障儿童玩具安全，《校车安全管理条例》（2012）规定加强校车安全管理，保障乘坐校车学生的人身安全。二是对特殊少年儿童保护对象范围进一步拓展。不仅对残疾少年儿童、流动少年儿童、被收养少年儿童、孤儿、弃儿等特殊少年儿童权利保护作出了规定，还对流浪少年儿童、被艾滋病病毒感染的少年儿童、未成年犯罪嫌疑人被告人和未成年罪犯等特殊少年儿童权利保护作出了规定，比如，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（2003）规定对城市生活无着的流浪和乞讨未成年人实施救助以保障其基本生活权益，《流浪未成年人救助保护机构基本规范》（2006）要求规范流浪未成年人救助保护机构，《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》（2011）要求完善流浪未成年人救助保护体系，《艾滋病防治条例》（2006）规定生活困难的艾滋病病人遗留的孤儿和感染艾滋病病毒的未成年人接受义务教育的应当免收杂费和书本费，接受学前教育和高中阶段教育的应当减免学费等相关费用，《关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生活费的通知》（2012）规定向艾滋病病毒感染儿童发放生活津贴，《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》(2002)要求保障未成年犯罪嫌疑人、被告人和未成年罪犯的合法权益等。三是国家在少年儿童权利保护的责任进一步加强，这不仅体现在少年儿童权利保护的相关法律与政策文本数量大幅度地增加，而且相关法律与政策文本所覆盖的生存方面权利和发展方面权利也大幅度地拓展，尤其是通过建立和完善适度普惠的儿童福利体系来实现所有儿童的全面发展，以及对特殊少年儿童保护对象的范围进一步拓展，都表明国家从“消极义务”向“积极义务”转变，政府从“消极行政”向“积极行政”发展。与此同时，随着治理体系建设的提出，以及公民意识的增强，企业和其他社会组织参与少年儿童权利保护的广度和深度不断扩大，基本上形成国家、社会、学校和家庭等多方主体共同参与的少年儿童权利保护体系。

三、 我国少年儿童权利保护相关法律与政策的发展趋向

“十九大”提出“社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这意味着“公平”将成为今后我国社会发展的一个极为重要的主题。《中国儿童发展纲要 （2011-2020）》（2011）对适度普惠儿童福利体系的提出以及《国家中长期教育改革和发展规划（2010-2020）》（2010）对公益性和普惠性教育的提出都表明“普惠性发展”将成为今后我国少年儿童权利保护相关法律与政策的发展趋向，以“普惠性发展”为主题的我国少年儿童权利保护相关法律与政策发展趋向的主要内涵如下：

1.以“普惠性发展”为主题的我国少年儿童权利保护的相关法律与政策的保护对象是所有的少年儿童，既包括城市的少年儿童，也包括农村的少年儿童；既包括富有家庭的少年儿童，也包括贫穷家庭的少年儿童；既包括正常的少年儿童，也包括特殊的少年儿童；既注重相关法律与政策对象的“全覆盖”，又注重相关法律与政策对象的“个性需求”；既注重注重相关法律与政策对象的“形式公平”，又注重注重相关法律与政策对象的“实质公平”。

2.以“普惠性发展”为主题的我国少年儿童权利保护的相关法律与政策的主题目标是少年儿童的全面发展，少年儿童的全面发展既包括少年儿童的生存方面权利保护，也包括少年儿童的发展方面权利保护；既包括少年儿童的“主观权利”保护，也包括少年儿童的“客观权利”保护。而且，随着社会改革与发展的不断深入，少年儿童的全面发展内涵将不断发展，少年儿童的全面发展所需要保护的权利也将不断丰富。

3.以“普惠性发展”为主题的我国少年儿童权利保护的相关法律与政策的责任主体包括国家、社会和家庭，其中国家将承担我国少年儿童权利保护的主要责任，将建立和完善以“普惠性发展”为主题的我国少年儿童权利保护的相关法律与政策体系，构建以“普惠性发展”为主题的少年儿童权利保护的公共服务体系，从而满足少年儿童全方面发展的需求，保护少年儿童的合法权利。社会和家庭也将承担我国少年儿童权利保护的相应责任。由此，国家、社会和家庭等少年儿童权利保护的责任主体将形成“三位一体”的互相配合和互相协作的治理体系，共同保护少年儿童权利。