改革开放40年来国家治理与国家自主性建设研究

（中国延安干部学院 教学科研部，陕西 延安 716000）

一、国家自主性的概念界定与分析框架

国家自主性是指在国家核心治理体系形成的制度结构下，在国家基础治理能力产生的制度运行中，国家治理主体的自主行为超越于各种社会力量之上独立地追求和维护社会公共利益的性质和能力。［1］本文运用历史制度主义研究范式①，结合中国改革开放史的研究，建构“当代中国国家自主性建设的分析框架”（见图1）。

从历史制度主义角度看，国家核心治理体系是国家治理主体做出的“结构性制度安排”形成的“制度结构”，国家基础治理能力产生于国家治理主体推动的“制度运行”。国家自主行为主要体现于国家的政治治理、经济治理和社会治理中追求和维护社会公共利益的行为。政治治理侧重于党和国家权力的配置，表现为党政关系、中央与地方关系的制度安排与运行以及意识形态建构。意识形态建构是指国家治理主体向整个社会做出“基本承诺”，提供“政策标准”和建构“话语体”。经济治理侧重于国家的产权实施能力和资源分配能力，表现为国家与产权关系、政府与市场关系的制度安排与运行。社会治理侧重于国家的社会调控能力，表现为国家与基层社会关系、政府与社会组织关系的制度安排与运行。

在历史环境中各种因素的影响下，国家治理主体的自主行为追求和维护社会公共利益的性质和能力出现了差异，国家自主性出现了不同的“运行状态”：包括追求和维护社会公共利益的“正常状态”，只追求政府机构利益、忽视甚或“掠夺”社会群体利益的“过度状态”和为社会强势利益集团所“俘获”而侵害其他社会群体利益的“不足状态”。

图1. 当代中国国家自主性建设的分析框架

二、改革开放40年来的政治治理与国家自主性建设

（一）党政关系：从“党政分工”到“以党领政”

反思“文革”的教训，邓小平在在《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出，现行体制的弊端是“权力过分集中”和“党政不分”。［2］339-341五届人大五次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国组织法》，十二届七中全会通过了《政治体制改革总体设想》，十三大对政治体制改革做出了整体规划，都贯彻党政分开原则。［3］34-47党政分开原则在实践中主要体现为“党政分工”的制度安排，减少了执政党与政府的职能交叉，执政党与政府各自的职能定位更加明确，调整了政党自主行为的空间，规范了政府自主行为的方式，增强了国家自主性。但是，由于缺乏改革经验，在改革过程中也出现了不少问题，如取消政府部门中的党组导致政府部门中许多工作无法正常开展。

面对苏东剧变和“八九政治风波”，党政关系的改革方向从“党政分工”转向“加强党的执政能力建设”。中央做出了一系列提高党的执政能力的重大决定，制定了一批加强党风廉政建设的法律法规，改革纪检监察体制，中纪委与监察部合署办公，向中央、国家机关派驻纪检组。这些制度安排在一定程度上提高了各级党组织的战斗力和凝聚力，扼制了党员干部的“权力寻租”，改进了党风政风，增强了政党自主性。十五大确立了依法治国的基本方略，“在宪法和法律框架内，把党的领导、人民民主和依法办事统一起来”，标志着国家治理的法治化转型，有效规范了政党自主行为与政府自主行为的方式。

此后中央加强党和国家权力监督的制度建设。2004年1月《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布实施，首次把“制度建设”放在构建党内监督体系的首位。2005年1月中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的实施纲要》，“推进从源头上防治腐败的制度改革和创新”［4］148。十七大报告提出“用制度管权、管事、管人”［5］25。十七届四中全会建立“党风廉政建设责任制”。十八大报告提出“健全权力运行制约和监督体系”。这些制度安排从权力运行的监督层面上调整了政党自主行为和政府自主行为的空间，规范了政党自主行为和政府自主行为的方式，增强了国家自主性。

相对于邓小平推进政治体制改革时面临的“权力过分集中”和“党政不分”，十八大之前面临的问题是“党的领导弱化”和“中央权力分散化”。十八大以来，以习近平为核心的党中央加强“以党领政”的制度安排。2015年12月《中国共产党地方党委会工作条例》出台，增强了地方党组织的领导力。2015年6月《中国共产党党组工作条例（试行）》出台，填补了党内法规的空白，推进了党组工作的制度化。十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对党的领导与依法治国之间的关系做出了一系列制度安排。十九大报告提出坚持依法治国与依规治党有机统一。十九届二中全会通过了《关于修改宪法部分内容的建议》，十三届人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，对国家主席任期、国家监察体制等做出重大改革。十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，建立健全党对重大工作的领导体制机制，统筹设置党政机构，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。这一系列重大制度安排从权力结构上实现了政党自主行为与政府自主行为的协调与统一，极大增强了国家自主性。

（二）中央与地方关系：从“放权让利”到“规范协调”

1984年中央将干部管理权限由下管两级改为下管一级，扩大了地方的干部管理权。十三大之后，中央进一步下放人事权给地方。随着改革开放进行，“大锅饭”财政已经不适应经济发展。1980年中央实行了“分灶吃饭”财政体制，1985年变成了“分级包干”财政体制，地方财力快速增长，但中央财政收入增长缓慢。“中央向地方放权让利”的制度安排，扩大了地方的人事权和财政权，增强了地方自主性；但也导致中央对地方的经济调控能力下降，影响了中央自主性。

九届人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院机构改革展开。从1998年到2002年6月，历时四年半的政府机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万人［6］。这次机构改革适应了社会主义市场经济发展的要求，提高了机关效能和人员素质，增强了国家自主性。国务院向地方政府移交职能，在一定程度上牺牲了“条”成就了“块”，［7］334增加了“地方保护主义”和地方实权官员的“权力寻租”机会，地方自主行为出现严重偏离地方社会公共利益的现象。十四届三中全会明确了分税制改革原则，1993年12月国务院全面启动分税制改革，初步建立了中央与地方财政收入同步增长的机制，但并没有从根本上解决中央与地方财政收支不平衡的状况。省以下分税制改革不完善，引发了农村的“三农”问题和城市的“土地财政”，严重损害了社会群体利益，致使地方自主性减弱。

十六大报告决定“建立和完善巡视制度”。2004年《中国共产党党内监督条例（试行）》对巡视制度作了详细规定。中央对地方巡视工作的开展，既确保了中央的大政方针在地方得到贯彻执行，也扼制了地方党政领导层中的腐败行为。中央向地方下放权力产生了“地方政府自利性”②，加入WTO后要求统一市场的培育，中央垂直管理的力度和范围加大。这有助于破除地方保护主义，但是“条块”之间的矛盾随之增多。十七大报告要求“规范垂直管理部门和地方政府的关系”，“条块关系”改革进入法治化轨道，中央自主行为与地方自主行为走向制度化协调。

十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求党的纪律检查工作双重领导体制以上级纪委领导为主，中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，对地方、部门、企事业单位巡视全覆盖。［8］532纪检检查体制改革强化了中央对地方和部门权力运行的监督。《决定》提出“建立事权和支出责任相适应的财政制度”，十九大报告提出建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，十九届三中全会通过了《党和国家机构改革方案》，中央加强宏观事务管理，赋予省级以下机构更多自主权。这些制度安排促使中央自主行为与地方自主行为趋向制度化平衡。

（三）意识形态建构：与时俱进

十一届三中全会明确了“实践是检验真理的唯一标准”，为改革开放中各种重大争议提供了评判标准。面对社会上的“自由化”思潮，邓小平发表了《坚持四项基本原则》的重要讲话，确立“立国之本”。十三大提出了“一个中心、两个基本点”的社会主义初级阶段总路线。“实践标准”的“政策标准”和“初级阶段”的“话语体系”，抵御了社会上左、“右”思潮的冲击，保障了改革开放顺利前行。

十四大召开前夕，邓小平发表南方谈话，凝聚起了整个社会“市场与发展”的共识。十五大确立邓小平理论为全党的指导思想。邓小平理论做出了“共同富裕”的“基本承诺”，提出了“生产力标准”的“政策标准”。十六大确立“三个代表”重要思想为全党的指导思想，确立“生产力标准”、“发展导向”和“人民主体”的价值导向。

十八大把科学发展观提升为全党的指导思想。科学发展观中“以人为本”的“基本承诺”是对前一时期利益分化严重与阶层矛盾加剧的社会格局的深刻反思，“全面协调可持续”的“政策标准”是对社会群体之间的利益关系进行主动调整。十六届六中全会提出了构建“和谐社会”的重大命题，推动着执政党从“利益合法性”向“价值合法性”转型。

十八大以来以习近平为核心的党中央全面系统科学地回答了坚持和发展中国特色社会主义的各项重大问题，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想，“八个明确”代表着执政党对人民做出的“基本承诺”，“十四个坚持”构建出国家发展的“政策标准”。十九大通过的党章写入中国梦。中国梦是中国共产党实现国家繁荣富强和人民共同富裕的“基本承诺”的高度概括和形象表达。

党的指导思想的与时俱进，“务实理性”的“话语体系”的建构，“以人民为中心”的“基本承诺”，为整个社会提供“发展与公正”的“政策标准”，充分体现出政党自主行为对社会公共利益的追求和维护。

三、改革开放40年来的经济治理与国家自主性建设

（一）国家与产权关系：从“分离化”到“融 合化”

农村土地产权从“分离”到“分置”。1980年中央通过了“75号文件”，家庭联产承包责任制在全国范围推广。1983年中央1号文件确认了家庭联产承包责任制的合法地位。家庭联产承包责任制是一种“产权分离化”的制度安排，国家保留土地所有权，把土地承包经营权让给农民，与农民共享土地产权收益，显示出国家自主行为对社会公共利益的追求。

随着改革开放的前行，由于相关法律的不完善，农民的土地权益常常受到侵蚀。为此，中央制定政策保护农民的土地权益，如《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》。2002年8月全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，赋予农民长期稳定的土地承包经营权。十六届三中全会明确提出“确保农户依法、自愿、有偿流转土地承包经营权”［9］468。2004年至2008年的中央一号文件继续保护农民土地自由经营权益，并倡导农业适度规模经营。十七届三中全会决定“建立健全土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营”［5］674。中央颁布政策保护农民的土地权益，体现出中央自主行为对社会公共利益的追求。但是，地方政府在执行过程中，出于追求政绩的需要侵犯了农民的土地权益，如不合法的征地行为，致使地方自主行为偏离社会公共利益。

2016年10月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出加快放活土地经营权。随后，农村土地确权登记颁证工作在全国范围内展开，土地流转管理制度逐步健全。十九大报告提出完善承包地“三权分置”制度。“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一项重大制度创新，顺应了进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，适应了继续务农的家庭以及下乡的工商资本实现农地适度规模经营的要求，显示出国家自主行为对社会公共利益的追求。

非公产权从“稳定”到“融合”。随着家庭联产承包责任制的推广，乡镇企业异军突起。七届人大一次会议通过的宪法修正案，明确“私有经济是社会主义公有制经济的有益补充”，确认了乡镇企业的合法地位。从1991年开始到上世纪90年代末，乡镇企业进行了民营化改制，采取承包经营方式的数量占到60%以上。［10］中共十五大后，乡镇集体企业的股份合作制改革出现了热潮，促进了企业发展，带动了社会就业，增加了地方税收，显示出国家自主行为对社会公共利益的追求。非公有制经济经过多年发展，在许多领域开始占有优势，并且出现了多种所有制经济相互融合的混合所有制形式。2005年2月国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确了非公有制经济的发展方向，促进了整个国民经济的发展，显示出国家自主行为对社会公共利益的追求。党的十八届三中全会报告强调毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。中央和地方从政策、资金、税收各方面采取各项措施推动非公有制经济健康有序发展，着力营造各种所有制经济公平竞争的制度环境，充分体现出国家自主行为对社会公共利益的追求。

国企产权从“单一”到“混合”。城市中国有企业改革呈现了不同的格局，从“扩大企业自主权”到“推广工业经济责任制”到“利改税”。由于未触及国企产权结构，国家对国有企业的放权让利并没有改变国有企业运行低效、亏损严重的局面，显示出国家自主行为未能有效实现社会公共利益。中共十四届三中全会在实践探索的基础上指明了国企改革的方向——“建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体。”《关于“九五”计划和二〇一〇年远景目标的建议》提出对大型国有企业进行“战略性重组”和“股份制改革”，推动了国有资本优化组合和国有企业快速发展，显示出国家自主行为对社会公共利益的追求。《建议》从改革实际出发决定“放活”中小型国有企业，允许其民营化改制。然而“放小”在地方执行时被简单化为“一卖了之”，造成了国有资产的大量流失，产生了一批官商结合的暴富群体，出现了大批下岗职工，表明地方自主行为严重偏离社会公共利益。十六大报告提出深化国有资产管理体制改革的任务。2003年3月中央、地方国有资产监督管理委员会分别成立，从资产管理体制上促使国有企业真正成为独立经营、自负盈亏的市场主体。十六届三中全会指出国有企业改革的目标是建立现代企业制度，实现国有经济的战略性重组。这客观上要求建立全国性的资本市场。面对我国资本市场中“股权分置”［11］的先天缺陷，2005年4月中国证监会启动了“股权分置”改革试点工作，到2006年末基本完成，全国性的统一资本市场初步建立，为国有企业改革提供了大量优质的民间资本和国际资本。国有资产管理体制改革，确保了国有资产保值增值，显示出国家自主行为对社会公共利益的追求。2015年8月国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，重点内容包括：将国有企业分为公益类和商业类，采用不同考核标准；进行股权分类，提出优先股和特殊股概念；对国有企业领导人员实行分层分类管理；对国有资本实行分层管理；谨慎推进混合所有制，采取个性化实施方案；建立健全高效协同的外部监督机制；明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。［12］649-650十九大报告提出完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，推动国有资本做强做优做大，充分体现出中央自主行为对社会公共利益的追求。

农村土地产权、非公经济产权和国企产权的改革表明，在产权改革领域虽然地方自主行为在个别时期和部分领域出现只追求自身利益的“过度状态”和偏离社会群体利益的“不足状态”，但中央自主行为一直处于实现社会公共利益的“正常状态”，并且能力不断增强。

（二）政府与市场关系：从“计划机制”到“市场机制”

随着家庭联产承包责任制的推行，乡镇企业快速发展，农村市场开始形成，国家采取措施保护和推动了农村市场，农村社会群体的利益得到实现，显示出国家自主行为对社会公共利益的维护。城市中实行价格双轨制，增加了国有企业的利润，也为其他市场主体提供了产品和生产资料，但也因“价格差”创造了巨大的寻租空间，引起社会公众极大不满。中央推行价格体系并轨政策，维护了市场公平和社会公正，表明国家自主行为总体上在实现社会公共利益。

随后，城市中单位体制开始解体，市场机制引入资源分配领域，医疗和住房走向市场化，这推动了市场经济体制建立，但也带来了社会阶层分化、贫富差距拉大，表明国家自主行为既追求社会公共利益又偏离城市居民群体利益。从1994年到2000年，农村粮食价格实行“双轨定价体制”，实现了粮食的连年增产增收，保证了国家粮食安全，但也扭曲了粮食的市场形成价格，造成了“新剪刀差”现象，表明国家自主行为既追求社会公共利益又偏离农民群体利益。

随着社会主义市场经济发展，原有行政审批制度的弊端日益突出。2001年行政审批制度改革启动。从2002年10月到2012年8月，国务院进行了六个批次的行政审批制度改革，在一定程度上划清了政府与市场之间的边界，减少了“权力寻租”的空间，表明国家自主行为处于实现社会公共利益的“正常状态”。十八大以来国务院推进的第六批次的行政审批制度改革，是实现由市场来决定资源配置的关键之举。《关于全面深化改革的决定》提出使市场在资源配置中起“决定性作用”和“更好发挥政府作用”［8］234-235，521，标志着社会主义市场经济发展进入新阶段。

十九大报告提出创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用。西部大开发、东北振兴、中部崛起、京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、精准扶贫，都体现出国家宏观调控对经济发展的导向作用，充分显示国家自主行为对整个社会公共利益的追求和维护。

国家资源配置方式从“计划机制”向“市场机制”转变，形成“市场在资源配置中起决定性作用”与“更好发挥政府作用”相结合的资源配置结构，表明在资源配置领域国家自主行为实现社会公共利益的能力得到极大提升。

目前，部分热力公司存在基层党组织队伍建设不足的现象，究其原因，主要是随着经济全球一体化发展，热力市场竞争愈演愈烈，热力公司以提高职工整体技能素养为重，忽视了基层党建工作。另外，少部分年龄较大的基层党务工作者，随着自身年龄的增加，逐步降低了对自身党性学习的要求，存在学习走过场的现象，从而在一定程度上阻碍了热力公司基层党组织队伍的建设工作。

四、改革开放40年来的社会治理与国家自主性建设

（一）国家与基层社会关系：从“微观管理”到“宏观调控”

人民公社解体后，乡村社会出现“权力真空”，一些地区的农民自发创建村委会。1982年宪法确立了村委会作为农村村民自治组织的法律地位。1983年《关于实行政社分开建立乡镇政府的通知》发出后，村委会在全国范围内建立。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》通过，村民自治以法律形式确定下来。1998年《村民委员会组织法》颁布实施，村民自治正式进入法治化轨道。2004中央出台了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，全国村务公开协调小组成立，推动村务公开示范创建活动。十六届六中全会要求各级政府把农村社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。2009年3月民政部在全国开展“农村社区建设实验全覆盖”活动。

十一届三中全会以后城市居委会恢复。1982年宪法承认了居委会的法律地位。1989年《城市居民委员会组织法》通过，随后居委会的组织形式日益完备，社区服务功能日益凸显。1997年国务院授权民政部制定社区管理办法，推进社区建设。2000年中央办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，在全国范围内推进社区建设。九届人大通过了《十五计划纲要》，推动了全国社区建设进一步发展，居委会成为“拾政府职能部门之遗、补市场经济之缺”［13］的公共服务型居民自治组织。十六大报告提出“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”，出现了居民直接选举、社区议事等新的制度创新。

十七大报告把基层自治制度纳入中国特色社会主义民主政治制度的范畴，居民自治沿着构建和谐社会的方向发展。十八大报告指出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。十八大以来以习近平为核心的党中央推动社会治理重心向基层下移，完善以基层党组织为核心，全社会共同参与的基层社会治理格局。运用市场化、法治化、智能化手段，创新城市社区管理和服务，创新农村社会治理体制机制。通过深化基层组织依法治理，发挥市民公约、村规民约等社会规范的作用，更有效地为群众提供精准服务。［14］239

基层自治的发展完善，显示出国家自主行为的空间收缩和方式转变，国家退出基层社会微观管理领域，发挥基层自治组织作用，通过制定政策和法规从宏观上引导基层自治发展，注重提供公共服务，实现了“国家自主行为与基层社会自治”的良性互动。

（二）政府与社会组织关系：从“全面干预”到“有序合作”

改革开放后中国的社会组织有了发展空间。20世纪80年代社会组织主要以基金会形式存在。1989年以后国务院制定《社会团体登记管理条例》，引导社会组织有序发展。1993年申奥期间国家认识到了社会组织的重要性，社会组织开始快速发展。1998年国务院发布《民办非企业单位登记管理条例》，引导社会组织有序发展。2002年上海市《关于本市促进行业协会发展的指导意见》提出了“政会分开”，标志着社会组织进一步发展。［15］截止到2008年6月底，登记注册的社会组织总量已经超过38.6万个，较1988年增长了87倍，年均增长超过40%。［16］社会组织的活动范围也从社会慈善、扶贫救助扩展到工商农业、教科文卫、生态环境、法律等多个领域。

十八大以来中央采取了一系列“社会组织去行政化”的制度安排，出台了一系列社会组织扶持政策，如加快实施政社分开，政府购买公共服务，行业协会商会与行政机关脱钩，社会组织依法直接申请登记，社会组织数量呈现爆发式增长。截至2016年底，在民政部门登记注册的社会组织数量约70.2万个。中央创新监管方式和手段，如建立社会组织统一代码和信息公开制度、黑名单制度、综合监管制度，积极谋划社会组织立法和修法工作。很多地方在社会组织中建立党组织，保证了社会组织发展的正确方向，提高了社会组织的政治地位。十九大报告提出打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。［17］

社会组织的发展完善，显示出政府对社会组织管理方式的转变，从全面干预到有序合作，体现出中央着力构建党委一元领导下多元治理的社会治理结构，实现了“国家自主行为与社会组织自治”的良性互动。

结 语

改革开放四十年来，党政关系经历了从“党政分工”到“以党领政”的制度变迁，政党自主行为与政府自主行为趋向制度化统一。中央与地方关系经历了从“放权让利”到“规范协调”的制度变迁，中央自主行为与地方自主行为趋向制度化协调。国家自主行为的空间调整和方式规范，推动了国家核心治理体系的现代化，形成了以党领政、中央与地方协调的国家权力结构，塑造出国有产权主导下多种产权混合发展的所有制结构，产生了“市场在资源配置中起决定性作用与更好发挥政府作用”的资源配置结构，构建出党委一元领导下政府、基层组织与社会组织多元合作的社会治理结构。国家核心治理体系的现代化进一步规范了国家自主行为的空间和方式，推动了以国家自主行为作为基础的国家基础治理能力的现代化，国家的权力配置能力、产权实施能力、资源分配能力、社会调控能力以及意识形态引导能力实现社会公共利益的程度日益提高，从而使得国家自主性日益增强，中国共产党的政治合法性日益巩固。

注释：

①关于历史制度主义，参见何浚志《结构、历史与行为——历史制度主义对政治科学的重构》，复旦大学出版社2004年版。

②这里的“地方政府自利性”概念与有学者提出的“地方政府自主性”的概念相近，是指“拥有相对独立的利益结构的地方政府，超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量，按照自己的意志实现其行政目标的可能性，以及由此表现出来的区别于上级政府和地方公众意愿的行为逻辑。参见何显明《市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑》，《浙江大学学报》2007年第6期。