农业转移人口基本公共服务保障路径研究

李霄锋， 赵成福

(1.郑州升达经贸管理学院 思想政治理论教学部，河南 郑州 451191；2.河南师范大学 政治与公共管理学院，河南 新乡 453007)

农业转移人口为我国城镇化建设做出了较大贡献，囿于就业、教育、医疗、住房等基本公共服务保障的不足，为数不少的农业转移人口尚无法真正融入城镇社会，甚至成为新的城乡边缘群体，这显然与新型城镇化、全面建成小康社会等相悖。保障农业转移人口基本生存和发展权益，为农业转移人口提供优质的基本公共服务，应从供给理念依循、制度创新、供给序列定位、区域差异化治理、权益保值补缺、成本分担、利益表达机制建设、多元共治等方面加以推进。

一、“均等化”与“标准化”：农业转移人口基本公共服务供给理念依循

在基本公共服务供需关系中，不论对于供给者(政府公共服务部门，市场)，还是共享者(城镇居民)，农业转移人口均处于意识、能力、维权等弱势地位，在当前农业转移人口权益表达不足的情况下，需要通过强化顶层设计加以维护和保障其基本公共服务合法权益。从当前政策导向看，“均等化”和“标准化”是供给基本公共服务依循的基本理念，二者凸显了公平、公开、法治、可及等价值取向。公平：“要解决进城农民在城镇获得安身立命根基的问题，最主要的是让他们在平等参与现代化进程的同时，公平享受现代化的成果，如均等的基本公共服务。”[1]公平体现为获得基本公共服务权利的一致性和普惠性，即基本公共服务的获得者是全体公民，不论贵贱、贫富、智愚，均有权获得基本公共服务，并且该权利是同等无差别的。农业转移人口无论留城还是返乡，最重要的是实现基本公共服务权利的公平性，以此维护和保障其享有与城镇居民同等的生存和发展权利。公开：公开彰显社会公众的知情权，农业转移人口有效参与基本公共服务决策、执行、监督、评价等活动的前提是其能够获取与供给方对等的基本公共服务信息。政府公共服务部门公开基本公共服务信息，对于农业转移人口更容易地获取、更有效地监督以及更真实地评价基本公共服务具有重要意义。法治：“均等化”尤其是“标准化”，其本身就是法治精神在公共服务领域的具体体现。基本公共服务供给过程中，政府公共服务部门及其授权的组织必须在法律框架内生产、供给基本公共服务，依法接受农业转移人口的监督；基本公共服务供需双方在法律关系上具有平等地位，无论哪一方在供给活动中出现违法违规行为，都要依照相关法律法规进行追责。可及：基本公共服务权利不是概念意义上的，而是能够实际获得并行使，现阶段农业转移人口依然具有较强的不稳定性，其中多数农业转移人口季节性、候鸟式的在城乡之间呈现“钟摆”运动，这就造成了农业转移人口追求短期利益，也是部分农业转移人口在就业地宁要现金不要保障的缘由之一。可及尤其是以较少的成本可及，相对于长期的承诺，更能为农业转移人口认同和接受。

二、“破”与“立”：农业转移人口基本公共服务制度创新

随着农业转移人口规模的日渐扩大和新型城镇化的提速，农业转移人口对基本公共服务的需求步入高速增长期，而基本公共服务的制度创新仍明显滞后于农业转移人口预期。现阶段，我国针对农业转移人口的法律法规仍不够健全，制度规范的制定滞后于实践的发展，制度规范的统一性和针对性不强，在操作和执行上缺乏力度，这对农业转移人口市民化进度和公平可及地获得基本公共服务造成了较大的障碍。因此，一些不合时宜的基本公共服务制度规范亟须破除。

立是破的延续，创新农业转移人口基本公共服务相关制度规范，其意在于：一是适应经济社会发展形势，满足农业转移人口对基本公共服务的需求，合理的制度规范是农业转移人口获取基本公共服务的兜底安全网，是不断提升农业转移人口基本公共服务质量的可靠保障，可以为农业转移人口和谐融城提供良好的法治环境；二是科学合理的基本公共服务制度安排，可以促进基本公共服务的资金投入合理、产出效率高效、资源配置得当、供需耦合平衡；三是制度创新带动治理发展，提升政府公共服务部门的治理水平，促使其与农业转移人口群体形成良性互动。

如何立？创新农业转移人口基本公共服务相关制度规范，需要综合考量与施策，割裂式、碎片化对某项具体制度安排进行调整，难以从根本上保障农业转移人口基本公共服务权益。制度不是某种自然资源，需要人为地进行创造，创新基本公共服务制度规范的动力源自政府公共服务部门，以及基本公共服务的重要参与者和实际获益者即农业转移人口，政府公共服务部门基于良政善治而创新，农业转移人口基于生存与发展权益保障而迫切要求创新。政府总是倾向于选择性忽视弱势群体的利益尤其是权益弱表达甚至不表达的群体的利益，因此，激发与保持政府公共服务部门制度创新动力，不仅依靠其良政善治和长期执政的理性选择，还要以农业转移人口倒逼促动，根本在于完善政治参与制度，提升农业转移人口政治参与能力，拓宽农业转移人口政治参与渠道，健全利益表达机制、需求显真机制并使之有效发挥作用，使农业转移人口利益表达顺畅，真实需求信息为公共服务部门所悉。

立什么？基本公共服务关涉内容多，涉及面广，从参与主体看，涉及供给者、生产者、需求者抑或消费者等；从供给范围看，涵盖基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育等；从生产方式看，主要存在政府生产和市场化生产，市场化生产又包括了招标制、凭单制、合同外包、特许经营等多种形式；在府际关系方面，涉及中央与地方政府以及地方政府之间的关系。因此，基本公共服务制度创新牵一发而动全身，更需综合考量、协同推进，全面破除束缚基本公共服务均等化、标准化的体制机制障碍，构筑起基本公共服务的制度体系。从学界研究看，农业转移人口基本公共服务相关制度规范包括公共财政体制、公共资源配置机制、绩效评价体系、标准制度、监管和问责机制、户籍管理制度、土地制度、利益表达机制、供给监管机制、投融资制度、社会保障制度、社会协同决策机制、标准动态调整机制等。

三、从“供给导向”到“需求导向”：农业转移人口基本公共服务供给序列定位

新公共管理和新公共服务都强调“顾客导向”和“需求导向”的观念，需求导向观念不仅是顾客满意驱动的需要，也是政府今后的责任[2]。从当前我国经济社会发展程度、政府治理水平、公共资源汲取能力以及政府施政实践、学界研究趋势等综合研判，基本公共服务供给模式日益由“政府导向型”转向“需求导向型”，正从“单向的‘父爱主义’的给予走向基于协商的多样化民意的满足”[3]。既然是以需求为导向，其关注点将日趋聚焦于农业转移人口的实际需求。从文献资料和实地调研情况看，农业转移人口对于基本公共服务需求的迫切程度并不是同等的，在农业转移人口大规模短期内涌向城镇，对城镇基本公共服务造成巨大压力的情况下，应充分考量农业转移人口需求偏好，将有限的公共资源在多样化、差异化甚至相互冲突的偏好之间进行排序，然后参照序列依次供给。为此，农业转移人口基本公共服务应首先在关键领域和重点环节破局，然后逐步扩展乃至覆盖基本公共服务全部领域。当前，从保障农业转移人口基本生存权和发展权的角度，按照农业转移人口市民化的演进路线，其基本公共服务供给序列可以粗略分为三个层次。

第二位序，基于“融城”需求的基本公共服务项目。公共教育、社会保险、医疗卫生等是农业转移人口由“入城”到“融城”的重要内容，关涉农业转移人口的家庭稳定和未来期盼。将以上基本公共服务项目置于第二位序，基于两点考虑：一是户籍、劳动就业、住房保障等第一位序基本公共服务项目是推进第二位序基本公共服务项目的前提，户籍、劳动就业、住房保障等破解程度，直接关系和影响第二位序基本公共服务项目的落实；二是第二位序基本公共服务项目即便在城镇无法获得满足的情况下，农业转移人口也可通过农村公共教育、基本保险、基本医疗卫生等兜底保障。

第三位序，基于“乐城”需求的基本公共服务项目。逐步将保障项目扩展到公共文化体育等基本公共服务项目。基本公共文化体育等项目可称之为“乐城”的内容，即在实现“入城”“融城”之后，农业转移人口的需求亦将转向精神层面，追求乐享城市生活的目标。显然，在当前“入城”和“融城”尚未得以解决的情况，基本公共文化服务等并非头等必需项目。

四、“区域带动”与“省域统筹”：农业转移人口基本公共服务差异化治理

由于治理水平、公共资源汲取能力、人口异动复杂程度等方面的差异，即便是同一省域内的不同区域，其面临的农业转移人口基本公共服务保障问题也存在不同程度的差异，以一策而治全域，既不科学，也不现实。较为适宜的对策应是顾及不同区域的实际情况进行差异化治理，同时基于整体性、公平性、共享发展的考量，在区域差异化治理基础上，进行省域统筹。

基本公共服务区域差异性可以粗略按照基本公共服务优裕地区和落后地区加以区分。按照一般性规律，基本公共服务优裕地区往往与经济社会发展较好、公共资源汲取能力较强、政府治理水平较高等相一致，而基本公共服务落后地区则相反。

区域差异化治理的基本思路如下。第一，从“先富”到“共享”。改革开放初期，为促进区域先行先试，执行了“让一部分人、一部分地区先富起来”的发展战略，此后为均衡区域发展，又提出了“先富带后福，共走富裕路”的思路。发展至现阶段，“人民共享发展成果，实现共同富裕”已成为当前国家发展观的核心理念。优裕地区通过技术、资本等输出支持落后地区的发展，以此增加落后地区人口外迁的选择难度，减少落后地区人口外迁的欲望，引导落后地区人口主动留在当地。对于落后地区的投入，可以培育新兴消费市场，并产生利润、收益回流到城镇，同时减少为了堵与拦所付出的高昂成本。第二，从“区划”到“区位”。行政区划是国家基于管理需要而进行的区域划分，其在一定历史阶段内具有稳定性，但也容易导致管理的相对封闭和僵化，某一行政区势必将本行政区的事务放置于优先发展地位，本区域内经济发展的成果难以外溢到毗邻区域，对资本、资源、人才等自由流动形成了阻碍。基本公共服务优裕地区应以更为开放的态度和更宽阔的格局，突破治理困局，从区位而不是区划出发，成立相应的管理协调组织，综合区位内不同区域的资源互补性，促进跨地区、跨城镇、跨部门的合作。

基本公共服务政策的区域差异与区域间的公共资源封锁，单方面依靠各地市、县级政府力量难以有效化解，需要更具权威的省级政府予以统筹。针对当前省域内存在的公共服务不均等、碎片化、非均衡现象和问题，发展到经济、政治、文化等条件具备的情况下，省级政府理应调整政策重点，以扭转失衡的发展状态。省级政府应从整体利益出发，在基础设施建设、公共服务体系构建、产业布局等方面统一规划，科学建设；以实现基本公共服务区域均等化为导向，将基础设施和基本公共服务持续向中小城镇延伸，引导一些产业向中小城镇转移；鼓励、支持中小城镇与大城市对接，充分调动地方政府的积极性，促进政府间在基本公共服务问题上形成横向的交流与合作，提高公共服务优裕地区对周边落后地区的辐射外溢，逐步建立起区域规模化的基本公共服务体系，使各地区基本公共服务供给由独立分散向集聚共赢的方向发展。

五、“权随人走”与“带权市民化”：农业转移人口基本公共服务权益保值补缺

对于初期农业转移人口群体，其进城目的较为单一，多是追求短期的经济效益，无论从政策环境、现实经济条件还是思想观念，农村才是其根本。及至近阶段，政策环境逐步宽松，城乡二元壁垒逐步破除，政府由最初的“限制”改为“鼓励”，即使在此背景下，城镇生活预期的不确定性、农村土地附着权益的日益增殖等因素，不仅没有减轻农业转移人口城乡选择的矛盾心理，反而在一定程度上加重了其选择的难度，目前多数农业转移人口依然处于一种季节性、候鸟式的迁移。

近年来，各地纷纷启动中小学名师培养工程、名师工作室或名师工作坊项目，旨在促进有经验的优秀教师突破原有零散、直觉的个性化经验，走向经验的系统化、概念化与理论化，从而形成自己的教育教学主张或思想。从这个角度讲，成为“名师”不仅仅是拥有外在的称号、头衔或地位，而是从感性的实践者转变为理性的研究者、从经验丰富的“名师”转变为有教学思想的“明师”。

加快推进农业转移人口市民化的前提是消除其对于自身权益的顾虑，即在转移过程中自身权益不受到损害。一直以来，农村农民权益具有鲜明的权户相随特征，即农民所享有的权益基本与其农村户籍相一致，失去了农村户籍，就意味着附着于其上的诸项权益的丧失，这显然是与当前加快新型城镇化建设和激活农村经济相悖离的。从目前政策环境和各地实践看，“权随人走”“带权市民化”是引导农业转移人口市民化的基本思路之一，随着农村改革的深入，由“户权分离”到“权随人走”，户籍附着权益的顾虑不应再是阻碍农业转移人口市民化的主要因素。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》规定，在原有农村土地所有权和承包经营权分设的基础上，进一步将承包经营权分离，分设承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权三权分置并行，进一步明晰了农村土地产权关系，明确了“稳定现有土地关系并保持长久不变”“不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭”“充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能”“有权通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包地并获得收益”“不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”等原则事项。可以说，将所有权、承包权、经营权三权分置并明确其权能关系，使“户权分离”“权随人走”迈开了重要一步。但也要审慎地看到，三权分置还处于初试探索阶段，可供依循的配套法律法规尚需加快制订完善，相对成熟的实操案例尚需加大研究、总结并推广。

权户分离、权随人走、带权入城，可以部分解决农业转移人口市民化过程中基本公共服务筹资难问题。大量农业转移人口涌入，无论是大城市还是中小城镇，都涉及一个基本公共服务承载力的问题，城镇化既要保障农业转移人口的利益，也要保护城镇既有居民的公共服务权益，这个关系处理不好，不仅可能使城镇化发展成为一个低质量、低水平的城镇化，而且容易引发甚至激化群体矛盾，造成社会的不稳定。同时保障两个群体的基本公共服务权益，只有对既有基本公共服务扩容，努力扩大基本公共服务的供给能力和供给效率。扩容基本公共服务供给，钱从哪里来？这是决策者应该着重考虑的问题。在经济增速放缓、公共财政投入乏力的情况下，农业转移人口权随人走、带权入城成为破解公共服务筹资难题的重要途径。这里需要关注的是，农业转移人口对所有权、承包权、经营权不只是占有，而应当享有更多的支配权和获益权，在要素转移和流动中，政府应更多让利而非争利于农业转移人口，要让农业转移人口获取相对较多的发展资本，从而增强农业转移人口市民化的资本积累，以部分弥补其市民化所产生的基本公共服务供给成本差额。

六、“挤出”与“分流”：农业转移人口基本公共服务成本分担

助推理论认为，现实中的人是社会人，受到自身和环境因素的影响，社会人的决策并非总是“理性”的；社会人的非理性决策会受到影响和控制；运用非强制性助推手段，既能在一定程度上影响人们的决策，又能维护其选择的自由[4]75。就区域公共物品而言，不同区域内的公共物品具有竞争关系，使得区域性公共物品具有类似于私人物品的性质，那些税收和支出效益成本最大化的地方，最容易吸引居民[5]。农业转移人口基本公共服务保障问题在超大城市、大城市和地级城市尤为突出，因为超大城市、大城市和地级城市经济发展基础较好，社会保障水平较高，就业机会较多，人居环境较为理想，对农业转移人口有较大的吸引力，但吸引力并不等同于城市的承载力和吸纳力，正是在农业转移人口涌入城市时，主要基于吸引力因素而非城市的承载力和吸纳力，才导致了基本公共服务保障问题的发生。

应该注意的是，城市不仅具有虹吸效应，同时也存在挤出效应。将原本只覆盖城镇居民的基本公共服务扩展到农业转移人口，需要追加成本，未来一个时期，政府着力解决“促进1亿农业转移人口落户城镇”，如此大规模的农业转移人口短期内集中转移至少数大型城市，无论对于哪个城市，新增基本公共服务成本投入对当地政府都是不小的压力。当农业转移人口基本公共服务需求超出城市的承载力和吸纳力，城市治理者势必采取措施，将超出当地承载力和吸纳力的农业转移人口挤向其他地区。

在我国，通行“城镇化”的提法，而不是“城市化”，一定程度表明我国农业人口的转移不只是趋向城市，同时还包括大量的中小城镇。从政策设计和实践演进看我国走的是一条分散型城市化模式[6]，在我们这样超大人口规模的国家进行城市化建设，中小城镇的存在，对于建立城乡缓冲带、缓解城市压力具有重要的作用。由于中小城镇更接近于乡村形态，农业转移人口在中小城镇更容易获得身份的认同，从资源禀赋、社会竞争等方面，能够较为容易地获得就业机会。虽然当前农业人口的转移解除了地域性限制，但向中小城镇迈出一步远比向超大型或者大中城市容易得多。中小城镇是城市文明的末梢，却是乡村文明过渡为城市文明的初始，由中小城镇作为起点，循序渐进完成向大城市的积累，是较为积极稳妥的选择。

从推进新型城镇化发展角度看，实现基本公共服务的宏观合理布局，抹平区域间基本公共服务供给鸿沟，促进区域间基本公共服务发展均衡，是降低和释放农业转移人口的区域累积压力的有效途径。第一，政府应加大对中小城镇的公共投资力度，加快产业转移，促进农业转移人口在中小城镇就业，有步骤地提高一般性转移支付比例，增加中小城镇的财政收入水平，拉近区域间基本公共服务差距，推动区域间基本公共服务均等化[7]。第二，政府应处理好公共服务增量配置问题，农业转移人口向哪里转移，就需要在哪里加强公共服务供给，对于吸纳农业转移人口较多的中小城镇，公共服务增量配置应向这些地区适当倾斜，增强中小城镇承载和集聚人口的能力，从而分流大中城市农业转移人口，让转移至中小城镇的农业转移人口享有均等化的优质公共服务资源[8]。第三，中小城镇应利用当地存量公共服务资源，不断提升公共服务水平，充分发挥中小城镇对周边乡村的虹吸效应，促使周边乡村农业人口就近转移。

七、“表达”与“回应”：农业转移人口基本公共服务利益表达机制建设

推进国家治理现代化，强调基于法治框架下通过由单中心权威治理向多中心民主治理的转型确认，使各利益主体共同参与社会管理与服务的全过程，进而有效保障公民的基本权利[9]。就农业转移人口市民化而言，需要建立畅通的利益诉求表达机制，支持并引导农业转移人口从公共决策边缘走向民主参与，使农业转移人口有效表达基本公共服务需求并获得回应，从而达到城镇善治的目的。建立健全农业转移人口基本服务利益表达机制，主要在以下几个方面。

第一，表达“有意识”。相对于农村农民和城镇居民，农业转移人口是处于“灰色地带”的过渡群体，其农民身份逐渐淡化，鲜以农民身份参与农村的政治生活，同时城镇居民的身份尚未被显性认同。从内部因素看，需要不断激起农业转移人口身份的认知认同，“激起”源于“同城不同权”而导致的对基本公共服务无法有效获得的失衡感，失衡感的累积，促使农业转移人口从“搭便车”到“主动表达”的转向。从外部因素看，还需要优化农业转移人口政治参与环境，这是源自良政善治的价值取向，是基于城镇治理者正确认识农业转移人口对城镇发展做出贡献的前提下，做出的城镇发展成果应惠及农业转移人口的理性选择，从而认同农业转移人口作为城镇主人的身份地位，依法保障农业转移人口对基本公共服务的知情权利，不断提高农业转移人口的政治参与意识，引导农业转移人口主动有效地表达基本公共服务意愿。

第二，表达“有能力”。具备一定水平的利益表达能力，是农业转移人口有效表达利益诉求的前提条件。据调研数据显示，农业转移人口群体初中、高中教育层次居于主体地位，在当前高等教育大众化的背景下，该教育层次较之于其他社会群体并不具有优势地位。此外，农业转移人口就业多集中于建筑、住宿、餐饮、制造、批发和零售等传统行业，低收入农业转移人口占比较高。受教育水平、经济收入偏低，是农业转移人口利益表达能力尚弱的重要因素。从现实情况看，单方短期内提升农业转移人口经济收入并不现实，因此，可行途径在于加强对农业转移人口的文化教育，以此培养其公民意识和公共意识，提高其政治参与能力。

第三，表达“有渠道”。完善政务公开和听证等制度，在做出关涉农业转移人口基本公共服务重要决策和制定相关法规、政策时，充分了解农业转移人口对基本公共服务供需问题的意见和建议；充分发挥人大、政协等法定协商渠道的作用，适当增加农业转移人口代表数，培养农业转移人口的代言人；创新农业转移人口社区管理体制，丰富社区自治形式，完善社区服务制度，优化社区服务手段；逐渐组建符合农业转移人口群体利益的社会组织，提高农业转移人口政治参与的组织化程度，提升农业转移人口与相关利益主体进行利益博弈能力。

第四，表达“合法有效”。农业转移人口利益表达还应注重参与的有序性和有效性，不加限制的无序化参与和不计实效的形式化参与，并不能达成期望的结果，反而会削弱系统的稳定性[10]。因此，农业转移人口需要认识到基本公共服务问题的累积性、复杂性和长期性，有序政治参与，依法依规表达真实的基本公共服务利益诉求。

对于农业转移人口基本公共服务权益表达与诉求，政府公共服务部门应做出回应，“回应体现了政府对公众参与的态度，直接影响公众参与决策的广度和深度，政府的回应度越高、回应能力越强，说明政府的善治程度越高，而政府最主要的方式是公共决策回应”[11]。一是政府公共服务部门应当与农业转移人口分享基本公共服务决策权力，加大基本公共服务信息公开程度，主动设置基本公共服务议题，吸引农业转移人口积极参与，使农业转移人口的利益问题转化为决策问题，在决策参与中有序表达利益诉求；二是基本公共服务决策应体现农业转移人口的真实需求，将公共产品方式、内容等与农业转移人口的真实需求对接；三是基本公共服务决策应强化与农业转移人口的动态互动，让供需双方信息的输出与嵌入规范化、常态化，“必要时应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题”[12]。

八、从“全能”到“合作”：农业转移人口基本公共服务多元共治

“全能主义”治理模式虽能在一定时期内产生惊人的治理效力，但同时也导致了经济发展活力的窒息、国家对社会的严密管制等后果，造成社会自组织秩序的彻底摧毁和对国家强制力的全面依赖[13]。全能主义在公共服务领域突出地表现为惯以管制思维弱化民意表达、以政府包揽取代社会多元参与。公共服务的全能主义既无法充分有效地调动整合社会资源，不利于公共资源的优化配置，同时其单向“父爱主义”易于罔顾公众公共服务权益表达，导致公共服务供需失衡。尤其是在基本公共服务供给“政府失灵”和“政府缺位”的情况下，其弊症更为凸显。在当前我国大力推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，“政府治理模式转型的成功有赖于政府、企业、社会组织、公民等治理主体发挥各自的功能，要厘定各治理主体的生态位，形成功能互补、协同增能的有机组合，进而形成系统的进化动力，具体而言，在转向多元共治的过程中，政府应‘还权’于市场和社会”[14]。由“全能”向“合作”转向，逐步实现基本公共服务供给的多元共治渐成共识，政府的归政府、市场的归市场、农业转移人口的归农业转移人口。

所谓“有限”，并不代表政府公共服务部门在基本公共服务领域作用的弱化甚至退位。“由于短视、无知及惰性，人们常常没有能力、没有时间、也不愿费心研究公共福利项目中各项选择的差别与特点，更难以做出审慎的抉择”[14]77，为了克服农业转人口选择难题，需要更加明确和发挥政府在基本公共服务供给领域的顶层设计、宏观调控、供给兜底等作用，即政府公共服务部门应加强对农业转移人口基本公共服务需求现状、趋势研判，加大基本公共服务政策的协商与指导，制定可行有效的基本公共服务政策；加大基本公共服务生产的授权与监管，完善基本公共服务财政预算，充分整合资源并科学合理配置;对适宜市场且市场愿意承接的基本公共服务项目，要让渡与市场生产供给，对不宜市场或市场不愿承接的基本公共服务项目，政府公共服务部门要直接或间接地承担基本公共服务供给责任，通过生产、购买、补贴等方式兜底保障。

农业转移人口作为需求主体，其在基本公共服务供给过程中的作用不可或缺。现阶段农业转移人口的进城路线，还是一种被终结、被市民化的过程[15]，公共服务的“搭便车”问题尤为突出，基本公共服务供需失衡问题的化解，内因在于农业转移人口要正确认识自身在城市化进程中的主体地位，主动参与并融入城镇政治生活，为政府公共服务部门决策提供真实有效的需求信息；充分利用劳动就业、公共教育等基本公共服务项目，提升就业技能和劳动能力，提高自身经济收益，实现公共服务外在供给与内在提升的统一；盘活宅基地使用权、土地承包权和集体收益权等权益，通过租赁、承包、转让等市场手段，实现既有权益的最大化，以部分解决市民化的私人资本。

在基本公共服务多元合作模式下，“政府不再是唯一具有合法性的公共服务主体，第三部门参与公共服务生产与供应的机制也逐渐发展起来，私人闲散资金、社会资本和慈善援助等也成为弥补地方政府在公共服务中公共财政支出不足的新渠道”[16]。政府公共服务部门应着力发挥市场机制和第三部门在消除公共品结构偏差、提高公共品供给效率中的作用，降低市场及社会第三部门参与公共品供给尤其是进入教育、医疗等领域的门槛，引导社会资本参与基本公共服务供给[17]。社会力量应关注基本公共服务和农村市场，创新私人资本参与基础设施的建设及社会公共服务领域的多种投融资合作模式，例如BOT、TOT、PFI、PPP等模式。其中PPP模式可以广泛应用于教育、医疗、卫生、环境保护、交通及其他公共服务领域，既减轻了政府的财政负担，降低项目经营风险，也提高了公众参与社会管理程度，利用市场经济竞争提高资金利用效率，实现政府与私人的双赢，是基本公共服务供给合作较多采用的一种模式。

总之，我国农业转移人口市民化之路还存在一些障碍，其主要因素之一在于城镇基本公共服务尚不能有效覆盖农业转移人口。关注并有效解决农业转移人口基本公共服务问题，切实维护和保障农业转移人口的权益，让农业转移人口获得公平、高效、优质的基本公共产品和公共服务，对于破解城乡二元结构、加快实现基本公共服务均等化、推进以人为核心的新型城镇化等具有重要的意义。