我国政府雇员制的实施效果分析

张 志 鹏

(郑州大学 研究生院，河南 郑州 450000)

政府雇员制是指政府按照一定程序雇佣工作人员的制度。最先采用雇佣制的并非政府，而是企业，企业最先与劳动者签订劳动合同维系由此建立起来的劳动合同关系。在20世纪下半叶新公共管理时期，企业的用人办法被政府学习并借用以提高工作效率，由此政府开始采用政府雇员制度。率先使用政府雇员制的国家是联邦德国。对于中国而言政府雇员制与公务员制度一样是西方舶来之品。政府雇员制度是对我国主要用人制度——公务员制度的补充和发展，在中国政治环境中，政府雇员与公务员内涵存在着很大的不同。

一、我国政府雇员制的实施历程

(一)自行探索阶段(20世纪下半叶至2002年)

自20世纪下半叶开始，几个重要的发达国家都开始兴起新公共管理运动，试图把更加灵活、弹性化、顺应市场的竞争机制运用到政府管理的各个方面，政府雇员制也始于这一阶段，它是对政府人事制度的一种市场化运作方式，我国也同样受到这一运动的影响，探索政府雇员制即为政府人事管理制度的表现之一。

政府雇员制首先在吉林省起步，2002 年出台了《吉林省人民政府雇员管理试行办法》。该办法明确指出：“雇员的分类和雇用条件，政府雇员的职别分为一般雇员、高级雇员和资深高级雇员三种。三种级别的雇员分别有不同的学历要求、能力水平和工作经验。”[1]吉林省实行政府雇员制是第一个“吃螃蟹的人”，是一次大胆的尝试，在全国范围内引起了较大的轰动，为全国推行这一制度树立了典型。

(二)全面推行阶段(2002年至2006年)

政府雇员制在我国的实施早已不是吉林省的一枝独秀，全国各地都广泛地运用了这一制度。例如2004年江苏省无锡市政府根据经济结构调整和产业升级的需要，决定以税后年薪50万元人民币的高薪，招聘颜兵为政府(对日) 招商首席代表[2]，他成为我国首位年薪 50 万元人民币的政府雇员。武汉市宣布将首次面向海内外公开招聘300名包括财税、金融、信息、法律等方面的专业人才为政府雇员，以解决公务员队伍老化问题。

政府雇员制如雨后春笋般在我国各地如上海、珠海、深圳等地纷纷试行，遍布全国。珠海市在吉林省之后于2003 年出台了《珠海市政府雇员试行办法的通知》，面向社会公开招聘。深圳市于2004 年出台了《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》，改进政府人事制度。扬州市在2006年同样出台了关于政府雇员制试行的方案。

(三)现实过渡阶段(2006年至今)

2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》明确规定政府聘任制是政府用人的一种方式[3]，聘任制作为对政府工作人员更为清晰的管理方式，起到一定的冲击作用，政府雇员制度虽没有消失，但试行已缺乏推动力。如2006 年吉林市在国家公务员法开始施行后即宣布停止招聘政府雇员，2008 年深圳市宣布废止政府雇员制。后来伴随着公务员聘任制试点工作的展开，政府雇员制受地方政府重视的程度一再下降。在政府雇员制如火如荼地实行了一段时间之后，2006年之后政府雇员制逐渐被政府聘任制抑制了光辉。目前政府雇员制在地方政府仍有运用，面临着新的转型机遇和挑战。

二、我国政府雇员制实施的效果

(一)我国政府雇员制实施的积极作用

1.完善政府人事制度，加强政府用人选择

十一届三中全会提出，把全党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，进行配套的经济体制改革。随着经济体制改革的深入，政治体制改革也成为不可避免的问题。传统的人事制度对政府机关人员缺乏科学分类，管理权限过分集中，管理方式陈旧单一，首当其冲成为政治体制改革的重中之重。1993年国务院颁发了《国家公务员暂行条例》，我国现代公务员制度诞生[5]，提出了较为完整的公务员管理办法，规定国家公务员公开考试，择优录用[注]《国家公务员暂行条例》，中华人民共和国国务院令第125号令，1993年4月发布。。然而通过公开招录考试招聘职位人选导致公务员队伍中通用人才较为普遍，真正的高精尖科技人才极其匮乏，无法满足全方位的行政工作需求。政府雇员制像企业一样用高薪雇佣技术人员，留住人才，为政府机关提供更多的用人选择，优化用人结构，从而提高行政队伍的服务能力，是对政府用人制度的一次拓展和完善。

2.政府行政支出相对减少，节约用人成本，提高行政效率

政府支出的减少是衡量政府绩效的标准之一，政府雇员制度的推行将会导致政府行政支出的相对减少。政府雇员是高薪聘用而来，雇员的薪酬高于政府普通公务员的薪酬，看似政府雇员的财政支出会很高，其实不然。从同一工作在不同制度下的用人成本来看，政府雇员的雇佣合同年限一般在一至三年内，而且通常不享受公务员的福利保障，所以管理成本较低。政府公务员的正式招聘录用意味着该公务员一直由所在单位供养，直至离退休；此外政府公务员享受公务员法所规定的全部福利待遇。由此可见短期雇佣一个政府雇员要比终身录用一个公务员更为划算。

3.创新政府人事管理理念，打破官僚体制的约束

我国政府人事管理理念继政府雇员制的实行开始又实现了一次转变。我国传统干部人事制度和公务员制度都带有很浓厚的官僚色彩，“官本位”意识很强。传统干部人事制度的官僚色彩具体体现如下。第一，干部职务终身制和干部职务的等级制。传统干部制度下政府官员一旦任命无重大过失都是终身任职，干部没有配套的退出机制，一辈子端着铁饭碗。除此之外政府干部队伍中划分等级，按照行政级别的高低来确定国家干部的地位和待遇。第二， 国家干部一统化管理，导致管理权限过分集中。第三，管理方式程序化、法制化程度低。

4.引入竞争机制有利于形成竞争，提高依法行政效率

政府雇员制度被政府所采用的初衷是为了打破政府与社会之间的人才流动壁垒，补充行政队伍中的专业型人才，弥补政府人才结构缺口。政府雇员与公务员之间的薪酬差距会使公务员产生危机感，为缺乏活力的公务员队伍带来了竞争，促使公务员努力工作，提高依法行政效率。

(二) 我国政府雇员制实施的消极效果

1.政府雇员存在“经济人”“公共人”角色冲突

一方面，政府雇员属于政府机关的工作人员，雇佣这些人员的直接目的是弥补政府专业人员的空缺，根本目的是实现公共利益，要求政府雇员把广大人民群众的利益放在首位，此时政府雇员属于“公共人”。另一方面，政府雇员从市场上聘用，与政府单位签订劳动合同，虽隶属于政府机关，实则是为了满足个人利益与生活需求。而且政府雇员试行办法规定政府雇员一般是短期任职(3至6年)，不享受公务员的全部福利保险待遇，这就更加刺激政府雇员追求自身利益的最大化，此时政府雇员属于“经济人”范畴。这两种角色使得政府雇员在个人利益与公共利益之间进退维谷，陷入两难境地，会对其行政能力和效率造成负面影响。

2.政府雇员与公务员关系难以协调

政府雇员制是对公务员制度的创新发展，政府雇员是对政府人力资源主体公务员的补充[4]。处理好政府雇员和公务员之间的关系是困扰领导者的一大难题。第一，两者的职责划分困难，难以协调。政府雇员与公务员的职位确定并非难事，但是承担的职责有可能重叠，这种情况下处理不好两者之间的关系将会出现相互推诿、逃避责任的现象。第二，政府雇员劳动所得工资高于公务员的所得，资深高级雇员尤甚，过大的薪酬差距会使公务员感到不公平，产生负面情绪。因此政府雇员与公务员之间关系的协调是一大难事，需要政府部门综合考量。

3.“鲶鱼效应”的预期偏差或失效

政府雇员制试行的初衷是希望它能产生“鲶鱼效应”，对公务员队伍起到激励作用。但是其制度绩效究竟如何却引起了不少学者的争论。其中罗哲、邓俐、侯波认为政府雇员制的“鲶鱼效应”虽取得成效但还没有充分发挥，他们还列举出“鲶鱼效应”发挥不好的四点原因：无明确法律定位、制度设计无社会各方参与、两种制度完全不是同一体系互不干扰、雇员无职权缺乏相关保障[5]。笔者认为政府雇员制的“鲶鱼效应”存在着预期偏差。除了罗哲等人提出的原因外，政府雇员与公务员之间的薪酬差异也会使“鲶鱼效应”失效。

4.降低政府公务员的积极性，加剧政府财政负担

一方面，政府雇员作为按照市场雇佣而来的人员不带有行政编制，政府雇员的存在对普通公务员的位置没有威胁，是不存在竞争关系的。另一方面，政府雇员的存在是为了完成各级政府部门技术含量较高、难度系数较大的工作，这会使得带有编制的公务员产生惰性，使相关公务员对政府雇员产生相对依赖，不再注重提升自身的能力和素质。这样会抬高政府雇员在政府部门的地位和作用，可能会对政府的定额编制产生影响。此外，政府雇员的薪酬一般都是年薪制，高额年薪会加剧政府的财政负担。

三、我国政府雇员制实施中存在的问题

(一)政府雇员制实施的法律依据缺失，面临合法性危机

从我国进行政府人事制度改革开始，先后于1984年党中央颁布了《国家机关工作人员法》，于1993年国务院主持颁布了《国家公务员暂行条例》，于2005年全国人大审议通过《中华人民共和国公务员法》，但是以上法律规章并没有提出如何实行政府雇员制度的方针政策，此外我国《中华人民共和国劳动法》的适用范围也并不包括政府机关人员。与公务员制度不同，我国的政府雇员制度是由地方政府发起实行的制度，并未受到中央政府的明确指示，各地在推行政府雇员制时，根据各地的具体实情试行办法各不相同(见本文第一部分)，缺乏中央政府对这一制度的认可，政府雇员制就存在合法性问题。

(二)政府雇员制的配套制度不完善，易引发腐败

我国各地方推出的政府雇员制试行办法中大都只涉及雇员的内涵、职级分类、薪酬水平几个方面，但是对政府雇员的考核制度、激励制度、福利保障制度及合同期满之后的未来发展问题涉及甚少。这些制度缺失关系到政府雇员的工作质量的评定，也关系到政府雇员的实际收益问题，可能会促使政府雇员在任职期间为谋取自身利益而产生投机行为。面对政府雇员制配套制度的漏洞所造成的腐败问题，完善配套制度迫在眉睫。

(三)政府雇员制的实施缺乏推动力

2005年公务员法规定的公务员聘任制度对政府雇员制起到了替代作用，政府雇员制一度淡化近乎销声匿迹。受到多重因素的影响，地方政府对政府雇员制度的推行动力并不充足。一方面，没有中央政府的明确规定，是政府雇员制度缺乏动力的主要原因。另一方面，政府部门对于推行新的制度缺乏积极性，这是政府部门的固有特性，害怕改变所带来的不确定性。与此同时，政府雇员制度改革的外界舆论和学术争议都很大，使得地方政府更加注重这一制度可能带来的负面效果。

(四)政府雇员制合同管理约束性差

一方面，各个地市虽然出台了政府雇员试行管理办法，对政府雇员的招聘、选拔、工资、合同等方面管理做了规定，但管理标准并没有形成统一，标准不清则约束不明。另一方面，合同管理约束力不强。政府雇员制最重要的特点就是合同管理[6]，政府雇员的情况特殊复杂，合同管理与公务员的管理方式截然不同，分属两个体系，而且在实践过程中，政府雇员由于岗位不同，工作内容不同，导致政府部门对不同政府雇员的工作难以定量，考核的内容和标准难以详细规定，考核的力度和准确度都达不到预期效果，考核结果也往往流于形式，模棱两可，造成政府雇员合同管理流于形式，政府雇员合同管理优势发挥不明显。

四、政府雇员制的改进对策

(一)深入政府雇员制理论研究

在我国学者争论政府雇员制是否应该存在之前，政府雇员制已经在西方国家甚为盛行，例如，英美政府雇员在政府工作人员中占的比重在20%至50%左右。我国政府应该注重政府雇员制的理论研究问题，中央政府可以成立一个课题研究组，与各地政府领导通过会议、实地调研等形式讨论了解各地政府雇员制的实施状况，解决试行中出现的问题，并探讨其发展方向。地方政府可以与当地高校建立联系委托高校科研人员直接介入调研分析现行政府雇员制的问题及解决办法。

(二)加强立法，完善相关法律法规建设

到目前为止，政府雇员制度作为地方政府实行的一项人事制度，它的法律依据仅限于地方政府规定的政府雇员制实行办法，且试行办法里对政府雇员的各方面规定只是一些笼统的阐述，并不具体。法治政府是当前我国政府建设的目标，完善政府雇员制这一政府人事制度的相关法律法规是建设法治政府最基本的要求之一。要全面完善政府雇员制相关法律需要全国各级人大、地方政府、社会公众的共同努力。全国人民代表大会拥有最高立法权，可以依据宪法，审议修订《政府雇员制法》，只有统一出台完善的政府雇员制法才能解决政府雇员制在地方推行乏力的状况。

(三)重新设计政府雇员制，完善政府雇员制的管理制度

我国政府需要对政府雇员制进行再设计，逐步完善政府雇员的招聘管理、培训与开发、考评机制、退出机制等。政府雇员的招聘要事先确定招聘人数，避免政府用人成本过高，对招聘岗位制定出详尽的职位说明书，招聘程序要公开透明，营造一个公平竞争的环境，保证招聘的雇员确有真才实学。政府机关要做好政府雇员的培训与开发工作，一方面要做到对每一类政府雇员进行对应的适应性培训，减少磨合期，加强其合作与协调能力，以期共同高效地为社会提供公共服务。另一方面要加强职业道德培训，使每一位政府雇员树立为人民服务的理想信念。政府雇员绩效考评亦应公正公平，要对政府雇员进行社会化、科学化、专业化的考核，不仅参考政府人员的评价，也要参考社会公众的评价。

(四)政府部门要加大政府雇员制推行力度

政府雇员制能否为政府机关带来效益与三个因素有关：政府机关雇用人员的类别，对制度绩效的评估结果，政府对政府雇员制的重视程度。政府机关在推行过程中雇用高级技术人员会给政府的业务带来好的连锁效益，而雇用普通雇员从事的临时性工作带来的改变和收效则不明显，久而久之领导者和政府工作人员会受功利心的影响，倾向于追求高效益而减少或摒弃政府雇员制的推行。政府机关对政府雇员制度的绩效评估结果事关政府对这一制度的态度。政府对政府雇员制做出的判断是建立在准确评估的基础之上，在此基础上才能对不足之处进行改善，取得更好的效果。政府部门对政府雇员制的重视程度与政府对它的推行力度也是成正比关系。

(五)明确政府雇员的权、责、利

政府在招聘前期拟定岗位说明书是一份十分重要的工作，一份详尽的岗位说明书包括岗位描述、岗位要求、任职资格、责权范围等内容，是指导政府雇员工作的前提。政府雇员存在“公共人”“经济人”的角色冲突，这就要求政府机关明确政府雇员的权责利。倘若政府雇员的权力和责任混淆不清或者较低，政府雇员很可能失职给政府机关造成重创。厘清政府雇员的角色定位是赋予政府雇员权责的前提，只有摆正了雇员们的位置才能使其正确地处理好可能面临的利益问题。权力和责任是两个不可分割的问题，有权必有责，有责就应该承担起来。因此政府应该明确规定政府雇员的权力责任范围，不能过大也不能过小。

(六)理顺制度与制度、人与人之间的关系

理顺政府雇员制与公务员制度、政府雇员与公务员之间的关系有利于协调政府用人制度改革的步调。笔者认为，政府雇员制与国家公务员制是殊途同归的。政府雇员在政府服务过程中承担着技术创新、政策咨询、观念引导等重大责任，而国家公务员依法承担着行使公共权力、直接提供公共服务的职责。二者虽分工不同，但是最终的目标都是提高政府公共服务的能力[7]。处理好政府雇员与政府公务员之间的关系相当重要，薪酬差距或者重视程度不同都将导致两者关系不和谐，因此政府应该制定一套合理的雇员薪酬体系，并随着市场变化而变化。除此之外对两种制度下的人员采取一定的激励措施，使他们认识到自己身处职位的重要性，激发他们的工作热情，消除不和谐因素。