标准化视角下“河长制”在水环境治理中效用及对策研究

朱景雅，朱培武

（中国计量大学 标准化学院，杭州 310018）

我国可利用水资源量紧缺，水环境污染问题日益突出。[1]水环境治理工作，牵动着社会公众的幸福感及对政府公共服务的满意度，在党的十八大、十八届五中全会、十九大中均有强调。“河长制”在此趋态下提出，效用值得肯定。而学术界反响不一，提出其长效性与社会性面临考验。因此，关于“河长制”在水环境治理中的效用如何进一步优化的问题还有待深层次探析。

1 “河长制”发展现状

1.1 “河长制”治理已现成效

“河长制”落地实施后，多方数据显示其在水环境治理中效用显著。据2008年10月监测统计结果显示，在我国率先实行“河长制”的无锡市，79个重点考核断面水质与2007年制度实施起始月份相比，达标率提升50%。“河长制”实施不到一年，苏州市86个水质监测断面同比提高16.3个百分点；太湖流域国家考核断面水质达标率同比提高34.8个百分点。[2]浙江省是最早普及“河长制”的省份，在2005-2011年期间，浙江地表水水质变化呈现起伏不稳定轨迹，植入“河长制”后的2011-2016年期间，代表优质水的Ⅰ、Ⅱ类水的占比稳定上升，代表劣质水的Ⅴ、劣Ⅴ类水的占比稳定下降。[3]

但“河长制”治理成效的效用呈现形式大多是官方发布的数据，并主要以政府单位为主导进行公开。因此在某种程度上，效用评测大多止于纸面，或者说，对于社会其他主体，诸如公众而言，他们对制度效用程度的评价内容却少之又少，甚至无迹可寻。

1.2 “河长制”内生困境

“河长制”效用突显的同时，理性反思，其制度本身的确存在多方弊端。朱卫彬[2]、王书明[4]等都有指出，“河长制”缺陷在于过度依赖行政手段，考核与问责过程困难，社会力量缺乏发挥空间，民间环保组织的积极性也被忽视等。傅思明[5]表明，“河长制”需要公众监督，但公众参与的民主法制机制不足。朱玫[6]认为，“河长制”待解难题有职责非法定、权责不对等、协同机制失灵、考核欠科学。

在“河长制”内生困境上，一方面“河长制”的考核机制与问责制度存有问题，其科学性有待考究，而这一部分问题内容也有建设性意见指向社会公众；另一方面，“河长制”的主导力量在于政府，不论实施工具还是政策，对社会其他主体力量的调动皆有所欠缺。

2 调研方案设计

2.1 调研思路

本课题依托于水环境治理的时代背景下，选取“河长制”这一具有代表性的政策实践与制度安排为调研对象，基于标准化视角，站在社会公众角度，综合运用多种研究方法，对调研开展后采集的公众看法评价结果与政府客观评议制度成效进行对比，为“河长制”在进一步改革完善中提出对策性建议，以优化其在水环境治理中的效用。

2.2 调研方法

本课题综合运用标准化学科知识以及文献研究法、实地调研法、统计分析法等研究方法展开调研。

（1）理论研究结合实证研究：对相关多学科评析文献纵向分析和相关官方数据横向对比，为调研提供理论依据。同时，利用实地调研法，采集主观数据，量化公众评议信息，与政策实施效果成果性文献内容进行主客观效用对比，验证效用存在。

（2）定量分析结合定性分析：对定性化文献资料归整，以制度工作任务转换为调研体系维度，通过层次分析法等确定维度权重，设置公众角度评价问卷以量化考量看法，探究各变量间内在关系与变化规律，寻找制度实施各项具体工作的满意测度，提出优化建议。

2.3 问卷设计

问卷题型综合单选、多选、量表等，使数据选取更有分辨度。

问卷主要由三部分构成。第一部分题为个人信息，其设置的主要内容是对问卷之后题目的填写效果的影响因素；第二部分题为水域现状，为获取填写者对平时看到的水域水质情况的直观感受评价，实证化探究“河长制”制度实施效用；第三部分题为实施情况，目的是采集填写者对现阶段“河长制”制度实施过程中出现的具有代表性和普遍性的不足与建议的相关看法与信息。

3 调研数据统计分析

3.1 样本基本情况

不同年龄、不同学历、不同职业都会影响被调查者对于“河长制”的认知程度。如专门从事负责“河长制”相关工作的政府人员与尚未成年的小学生两者之间的数据信息便存在较大出入；由于在当地的居住时长以及居住地与河湖水域的距离远近等因素，被调查者对附近水域的了解和关注程度也不尽相同。样本选取时已将不同地区、不同类型、不同规模、不同发达程度的城市，以及填写者具有不同年龄、不同职业、不同学历等因素考虑在内。

项目组对杭州市江干区、杭州市余杭区、杭州市萧山区、丽水市莲都区、绍兴市柯桥区、宁波市海曙区、宁波市鄞州区等实施“河长制”制度地区的主干河道附近的居民及过往行人进行随机抽样调查。调查最终发放问卷共1000份，回收有效问卷825份,有效回收率为82.5%。

从获得的被调查者年龄、学历、职业等结构和在当地居住时长的统计数据的频数分布情况来看，基本达到项目组预期设想，获得的数据尽可能地覆盖了各个年龄段、多层次学历、多种类职业、不同居住时长，调研结果较具代表性。

3.2 水域水质现状直观感受

公众对“河长制”实施水域水质现状的直观感受数据结果见表1。统计得出水域水质各项性状众数，频数出现最多的皆为“好”或“一般”。结合量表具体记分方式“非常好=5，好=4，一般=3，不好=2，非常不好=1”，计算各项水域水质性状加权平均值，可见各项水域水质性状加权平均值皆在区间（3,4）内，且低于或等于数值3.50。其中，水色、气味的加权平均数值较高，直观表现较好；其次是杂质与生物状况；加权平均值最低的是浑浊度，表明其还有进一步改善与治理的必要。概括来说：“河长制”实施后，社会公众对水域水质治理的各项性状的直观感受集中处于“一般”至“好”，大体与官方数据意见相符合，表明“河长制”的效用确实存在且值得肯定。

表1 水域水质性状公众直观感受评测表

3.3 制度本身多维程度评价

调查显示，对“河长制”的了解程度上，近二分之一公众选择持“一般”的中立态度，其次是“不了解”与“较了解”此类偏向性答案，再次是“很了解”，只有极小部分人表示“完全不了解”。可见，社会公众对“河长制”的了解情况并不乐观。

对于政府在“河长制”这一政策的宣传力度上，认为“一般，宣传效果只针对相关工作人员”的公众占比半数以上，其次是“不满意，周围人很少关注政策内容及实施效果”，而公众认为“满意，宣传到位且形式多样”的占比较少，值得关注的是还有部分公众持“对此不关注不了解”态度。因此，在“河长制”宣传工作上，还有很大的改进空间。

关于“河长制”政策执行机构组成的合理程度，63%的公众觉得“一般合理，可以多方面寻找河湖管理人才”，其次是24%的公众表示“非常合理”，认为“不合理，全由政府主导不利于落实”的公众占比11%。这间接性说明完全或主要依靠政府力量推动“河长制”的实施，并未得到公众普遍性的认同与支持。

对于“河长制”实施过程中政府与社会民众的联系紧密程度，有69%的公众认为“一般，民众知晓度不大”，选择“紧密，民众多方面参与”的有16%，“不紧密，周边的人一点都不了解”的占比12%，“对此不关心不清楚”则占比3%。说明政府与社会民众在“河长制”上联系紧密程度较低，即相关信息在较大程度上与民众产生脱离。

3.4 制度工作实施情况评价

公众对“河长制”制度六大工作实施情况评价数据结果见表2。统计得出“河长制”具体各项工作的众数，频数出现最多的皆为“完善”或“一般”。结合量表具体记分方式“非常完善=5，完善=4，一般=3，不完善=2，非常不完善=1”，计算制度各项具体工作加权平均值，可见制度各项具体工作加权平均值皆在区间（3,4）内，且低于数值3.50。其中，水污染防治的加权平均数值最高，其次是水环境治理与水资源保护，再次是水域岸线管理与水生态修复，而加强执法监管的加权平均数值最低。总体来说：横向多级态度对比可知“河长制”各项具体工作实施都较为完善，公众普遍满意度与认可度较高；纵向各项工作对比可见“河长制”相关实施中，水污染防治、水资源保护、水环境治理等工作实施情况较好于水域岸线管理与水生态修复等工作，而加强执法监管此项工作略显失力。

表2 制度工作实施情况公众评测表

4 优化“河长制”效用建议性对策

4.1 加强引导性宣传工作

政府宜联结网络媒体等力量，通过纸质报刊、微信推文等传统与现行方式广泛开展宣传，推动“河长制”制度下沉，促进社会公众提高水环境保护参与意识，增强社会责任感，积极投身生态文明建设。同时，引导性带动企业、社会组织、家庭个体等多方实际行为举动，构建多方主体共同参与治理平台，营造全社会关注河湖、保护河湖的良好氛围，以形成实行“河长制”多方社会力量共同努力局面。此外，加强水环境知识宣传，提高群众维权意识[7]。

4.2 落实信息公开规范化

政府部门宜进一步推动对“河长制”相关信息公开建设的规范化工作的落实，加大“河长制”信息建设投入，尽快理清河流水系对应的行政区划和上下级河长。同时，规划制度实施目标、时间进度、完成指标等必要信息在政府政务信息公开门户上的定期定时公开，保证社会公众对制度实施相关情况的知情与监督，确保“河长制”工作的更加有效的开展。

4.3 推进制度实施标准化

以标准化思维和手段助力“河长制”。采取群众评议等形式，或参照国内外相关政务服务标准的方式，了解公众在水环境治理中对政府的期望，尽快理顺管理体制，及时研究制定出台“河长制”标准化实施细则，以进一步规范化、常态化、精细化落实“河长制”。按照“简约化、统一化”原则，依托政府政务信息平台，将“河长制”工作性质统一定义，相关组织、人员、职责、监督、管理等事项条例性列出，进行有效信息匹配。通过大数据分析与云计算系统，分解量化各项指标，为水环境治理提供技术支撑。

4.4 考量具体工作的偏失

政府应致力于推动完善相关法律法规和制度规范，建立健全部门联合执法机制，深化行政执法与刑事司法衔接机制，落实河湖管理保护执法监管责任主体、人员、设备和经费，严厉打击涉河湖违法行为，坚决清理整治非法排污、设障、捕捞、养殖、采砂、采矿、围垦、侵占水域岸线等活动。通过对各项具体工作的考量，找出偏失或失衡之处，注重多项工作之间的分力平均，以提高“河长制”整体工作的治理成效。

4.5 增进公众认知和参与

通过多种渠道引导公众主动去了解与关注“河长制”的基本措施及落实情况，提高其对整体水环境治理制度的认知。鼓励公众在对自身生活的水域水质治理现状感知较深的基础上，将对“河长制”的评价与建议及时反馈给“河长”，以便政府部门接收到工作偏失信息，通过双向沟通驱动相关工作的进一步完善。与此同时，公众也可积极参与监督，从侧面推动“河长制”整体工作的长效性实施。