政府投资项目跟踪审计初探

贺方志

新形势下,为拓展政府投资审计监督广度和深度,消除审计监督盲区,解决当前政府投资审计工作中的突出问题,更好地服务经济社会,是审计部门面临的新任务。笔者结合当前政府投资审计的现状,粗浅谈谈如何更好地抓实抓好政府投资项目全过程跟踪审计。

一、政府投资项目跟踪审计的现状

（一）跟踪审计人员监督越位

审计人员是监督者,而不是管理者。目前,由于各方责权关系界定不清晰,建设单位和监理对跟踪审计人员过度依赖,导致跟踪审计人员的权力过大。有些审计人员也存在对全过程跟踪认识不清的问题,实际工作中以监督者的身份去代替监理者,变成事无巨细的管理者,从而迷失了审计监督的方向。

（二）审计风险转嫁到审计部门

有的建设单位过度依赖审计部门,大事小事请审计参与决策,甚至将政策难以处理的一些事项推给审计部门,要求审计人员表态后各方才签署意见,实际上是将责任和风险转嫁到审计部门。如隐蔽工程、变更项目签证,按照程序应是施工单位先自己报量,报监理、业主审核,然后报审计审核。往往很多施工单位自己不做资料也不报量,以赶工期进度、天气原因等理由,要求审计到现场后一同计量,这就在很大程度上充当了施工单位的预算员、监理单位监理员、业主单位的技术员。

（三）跟踪审计的介入时间点滞后

政府投资项目要经立项报批、规划设计、图审预算、财政评审、招标投标、现场施工、隐蔽工程、竣工验收、结算送审等阶段。目前,跟踪审计大多集中在施工阶段介入,建设单位也认为跟踪审计主要体现在施工阶段工程造价的控制上。实践表明,在施工阶段介入,并不能全面掌握审计前期基本情况,项目立项情况、招投标情况、合同制情况,导致建设过程中的很多问题得不到解决,影响后期工作有序进行,影响了政府投资效率。

（四）跟踪审计人员专业水平参差不齐

跟踪审计的内容要贯穿于建设项目的全过程,涉及到投资管理、工程技术、经济财务、法律法规、企业管理等诸多方面,要求审计人员既要懂得工程管理,还有懂得财务知识;既要能从微观管理层面发现问题,还要有从宏观政策、机制、体制上剖析问题能力。

（五）信息化技术利用率不高

在计算机软件功能开发上,工程类的跟踪审计软件开发相对滞后,可利用的信息资源十分有限,原始数据共享及整合度不高,阻碍了跟踪审计信息化应用推广的进程。加上审计部门未建立有效的跟踪审计管理信息系统及信息共享平台,有关项目建设的数据就不能被及时收集采纳,无法掌握数据动态,难以实现信息的共享与交流,影响了跟踪审计的效率。

二、政府投资项目跟踪审计的做法

近年来,山东莒县审计局认真贯彻落实《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》、《山东省审计厅关于进一步规范和加强投资审计工作的意见》等有关规范投资审计的文件精神,按照审计署、省厅和市局规范政府投资审计转型的要求,通过健全投资审计工作制度,加强日常跟踪审计监督,强化重点投资项目专项审计,努力实现“八个突破”,进一步规范完善政府投资审计监督机制,有力地规范了政府投资项目建设和反腐败源头治理。

（一）理念“突破”

坚持以党的十九大精神和新发展理念为引领,牢固树立投资审计新理念,转变投资审计全覆盖的观念,尽快实施对具有全局性、战略性、基础性的重大公共工程和基础设施项目审计全覆盖,实现重大公共投资无死角、无盲区、无例外的审计监督,打造审计亮点和精品。对县重点工程重点项目从立项到决算实施全程跟踪审计监督,确保审计监督全覆盖。

（二）切入点“突破”

政府投资建设项目跟踪审计的最佳介入时间是项目招投标的实施,包括项目的各种招投标,如勘测设计招标、施工单位招标、材料设备采购招标等。这些方面都与工程结算息息相关,处理得好坏将直接影响到工程审计的正常开展和施工的顺利实施。在跟踪审计中,我们按照招投标法有关规定,对招投标进行审计监督。一是审查招标文件编制是否符合发改委批文和建设单位要求,做到完整、准确,所提条款应公平、合理,符合相关规定;二是审查项目招投标程序是否履行合法程序;三是审查施工企业资质、业绩是否达到施工要求,对外来参加招标投标的施工单位实行资格预审;四是审查评委是否在专家库网上随机抽取,监督招标单位是否在建设工程项目开标前半小时,在建设、财政、监察等部门的监督下,从专家库中随机抽取评标专家;五是审查有关管理部门是否履职,监督建设、财政、监察、行政审批等行政监督部门是否对建设工程招投标工作进行全面监督,防止招投标工作中违法违规、违纪行为和问题的发生;六是审查中标企业与非招标企业的招标文书,监督施工企业是否存在围标、串标;七是审查招标施工企业是否借用高资质承包建设项目,防止出现投标单位与施工单位不一致、转包、大包套小包的问题。

（三）观念“突破”

树立跟踪审计就是“早发现问题、早解决问题、早减少损失”的观念,目的是通过跟踪审计及时发现建设过程中存在的问题,提出审计建议,完善投资审计制度,从根本上解决问题,把查找问题作为完善制度、正确决策的必要过程,实现投资绩效审计全覆盖,确保政府投资项目的规范化建设。

（四）领域“突破”

坚持拓展政府投资审计监督工作的视野,以服务政府工作为立脚点,用“大审计”的视角开展工作。严格按照审计署规范投资审计文件的要求,尽快实现投资审计“三个转变”,即：从数量规模向质量效益转变,从单一工程造价审计向全面投资审计转变,从传统投资审计向现代投资审计转变。促进相关单位履职尽责,提高投资绩效,深化投融资体制改革和反腐倡廉建设,提高投资审计的效率和效果。

（五）方式“突破”

一是从注重事后审查审核向事前事中跟踪审计监督和检查处理相结合的全过程跟踪审计监督转变。在跟踪审计过程中,审计人员做到“到位不越位,不参与工程管理”,对发现的问题,提出合理化审计建议,帮助建设单位提高工程管理水平。二是从查处违规违纪的纠错型向建立完善内控机制、促进工程规范管理的预防型、服务型转变,从合规性审计监督向效益性审计监督转变。

（六）技术“突破”

结合“智慧审计年”活动,将投资审计的新实践与现代工程建设技术和信息化、智能化技术紧密结合,加强投资审计的技术含量和科技支撑,深化工程设备仪器辅助审计手段,探索BIM（建筑信息化管理）等前沿技术应用,提升智慧审计水平,加强隐蔽工程审计,减少工程审计“盲点”,提高审计质效。

（七）创新“突破”

为实现跟踪审计同步跟进,及时准确地发现和解决跟踪审计发现的问题,不断创新跟踪审计实施手段。一方面,通过政府购买服务的办法,聘请相关专业社会中介机构参与跟踪审计,将社会专业人员纳入审计组,解决审计力量的不足;另一方面,创新实施“四单一台账”跟踪审计法,即：招投标监督单、审计现场勘察单、重大事项审查单、跟踪审计意见单和跟踪钉钉台帐。审计人员在对政府投资项目招投标过程进行监督时,对招投标内容及发现的问题及时记录,填写招投标监督单;审计人员每次实地勘察施工现场时,对建设项目施工阶段的开工放线、基础验槽、隐蔽工程、设计变更、主要材料设备的购进、主体验收等重要环节要认真填写审计现场勘察单;审计机关对建设单位提出的重要事项变更或施工单位提出的阶段性预付工程款等重大事项需要及时审核,对该事项的必要性、真实性、合法性和效益性做出专业判断,出具跟踪事项审查单;对政府投资项目全过程跟踪审计中发现的问题,及时以“一事一议”的方式编发跟踪审计意见单,及时通知项目建设单位及参建单位限期整改并反馈整改情况,做到“边建设,边审计,边整改,边规范”;对跟踪审计的政府投资项目实施“钉钉台账式”管理,每个审计项目在钉钉软件上建立起一个项目台账,把在跟踪审计过程中填写的“四单”情况记录在钉钉软件台账中,让全体投资审计人员都了解每个项目的进展情况及存在的问题,有效地加大了政府投资跟踪审计监督力度,进一步提升了对审计项目的管理水平,提高了跟踪审计质量。

（八）问责“突破”

强化问责,加大对违纪违法案件的查处力度,与纪检、监察等职能部门密切配合,及时查处政府投资项目运行中存在的违纪违法问题,对挤占挪用、虚报冒领、截留私分、优亲厚友、吃拿卡要的,实行“零容忍”,及时移送相关部门处理。

三、政府投资项目跟踪审计取得的成效

近年来,莒县审计局突出抓好重点工程、重点项目的审计监督,积极推进政府投资审计监督全覆盖,强化对重点项目的跟踪审计,严格按照跟踪审计操作规程实施审计,确保重点工程、重点项目建设工程的关键事项、关键环节、关键节点查深查透,确保不漏项,成果明显。今年1—10月,开展投资审计项目33个,查出问题金额1.1亿元,违规金额2748.01万元。提出审计建议5条。向县纪委监察委移交线索1起,涉及8人。

（一）审减投资造价，节约财政资金

跟踪审计确保政府投资项目实货实价,对于每个政府投资工程审计项目,审计人员都要深入施工现场实地核查工程量,审计投资成本的真实性;了解施工环境及相关施工工艺,掌握计算工程造价依据;对工程中涉及的主要材料和设备,进行市场走访、网络查询、电话咨询等,核实对比同期主要材料市场价格,坚决核减价格不合理的材料和设备,确保工程造价的真实性。在对某一重点工程进行结算审计时,认真履行审计监督职责,共核减工程造价7117.73 万元,核减率高达33.85%,避免了财政资金的损失和浪费,提高财政资金使用效益,服务全县经济建设。

（二）提出审计建议，提高跟踪质效

在跟踪审计过程中十分重视发挥审计服务功能,积极帮助项目建设单位解难题,提建议,为保障政府投资建设事业健康快速发展发挥了积极作用。在某一棚户区跟踪审计过程中,发现某棚户区建设工地在基坑开挖时,挖出的大量砂石被擅自处置,造成了国有资源流失。审计组及时与县棚户区指挥部、建设单位、国土和财政等部门沟通,出具了规范地槽砂等矿产资源跟踪审计意见单。一方面,要求建设单位将项目工地挖掘超出自身用量之外的地槽砂约10万立方米,按市场价值约千万余元作为政府收益,及时挽回了财政损失。另一方面,县政府及时采纳审计建议,出台了《地槽砂等矿产资源处置监管意见》,对建设项目挖出地槽砂的性质及监管流程等作出了详细规定,明确规定了对建设项目超出自身用量地槽砂的处置办法、新挂牌拍卖出让地块区域内的地下矿砂的处置办法以及地槽砂等矿产资源监管流程。进一步规范了地槽砂等矿产资源处置办法,避免了国有资源的流失。