改革政府会计防控地方政府债务风险

徐 进

地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务,分为直接债务、担保债务和政策性挂账。虽然这些方式能够为项目建设快速筹集资金,但其在具体的操作过程中仍存在很多风险。

2019年3月5日,李克强总理在《2019年政府工作报告》中多次提到“债务风险”,具体表述有：“防范化解重大风险要强化底线思维,坚持结构性去杠杆,防范金融市场异常波动,稳妥处理地方政府债务风险,防控输入性风险”、“防控地方政府债务风险”等。“债务风险”是我国新时代背景下重点关注的风险之一,这充分显示地方政府债务风险管理具有紧迫性、重要性和全局性。

一、地方政府债务管理下的政府会计现状

（一）会计确认制度不统一

过去,很多国家在进行会计数据的确认和计量时运用收付实现制,该制度很可能导致债务会计信息失真,相关人员对于政府债务的真实情况难以得到有效掌握,往往会造成地方政府超额增加债务,导致金融风险发生。采用收付实现制使得地方政府项目不具备可持续发展能力,需要政府会计进行改革,改善政府会计工作。

（二）债务风险披露较少

通常来说,要精准有效管控政府债务风险,必须有充分相关的会计信息。总体来看,我国各地地方政府每年主要披露政府预算、决算数据,对或有负债、表外负债等信息缺乏足够的展示,使得相关债务信息披露不全面,不利于管控地方政府债务风险,也对财政工作的后续开展造成不确定性。而对于社会方来说,他们对于政府债务信息难以全面精准掌握,从而无法判断公共决策的需求,导致相关基础设施建设工作无法开展。

（三）资产管理与债务管理匹配不够

以往地方政府实施的是预算会计,政府债务管理仅仅是一个“就债论债”的过程,政府相关项目资产与其负债不匹配、资金来源与项目收支不对接,单纯的收支不能真实体现项目的真实收益,从而无法判断具体项目的风险程度,对其债务风险也无法有效管控。

（四）会计数据处理方式单一

应对政府债务风险,对于相关数据的收集和处理分析是必要的。过去,我们在数据的收集和分析时,主要采取一次性核查和处理部分相关数据,方式较为简单,就风险的防控来说,存在很多弊端：一是数据缺失,采用部分数据往往会造成地方政府债务会计信息失真,真实情况难以掌握;二是日常数据更新不及时,一次性核查的方式往往只能取得一部分数据,导致地方政府债务规模等情况更新缓慢;三是缺乏制度性管理,导致政府会计信息可比性降低。这些问题的存在,往往使得地方政府债务的风险难以得到精准有效的管控。

二、政府会计改革的开展

当前,政府在债务风险管理方面仍存在两个难题亟待解决：①政府资产如何核算是第一个难题,这是因为企业和政府在经济活动和经济事项上存在差异,资产核算也有所不同。以环岛路为例,按照经济利益的角度去看它会被认为是负债。但是政府会计基本准则一方面提到了经济利益,另一方面更强调“服务潜力”。所以环岛路应该作为资产核算,因为它能够给市民提供公共出行的服务。②绩效预算改革上的难题。20世纪90年代以来,西方国家政府成本会计兴起并且日益受到各国重视。世界银行沙利文提出,绩效预算是一种以目标为导向,以项目成本为衡量基础,以绩效评估为核心的预算管理体制。而我国目前的绩效预算管理模式尽管以目标为导向,但却是以支出为基础进行评价的,所以从技术层面上我们当前绩效改革的最大问题是如何实现从支出到成本的转变。

政府会计制度改革工作直接影响到我国公共财政体系改革效果,在我国经济发展中起到非比寻常的作用。

具体到如何开展政府会计改革,首先要解决的是政府财务信息需求和供给问题。目前,社会公众对政府财务信息的需求还未被深度挖掘。解决这个问题,主要从以下三个方面着手：①以人民为中心,政府财务信息的提供要考虑社会公众需求。“坚持以人民为中心的工作导向”,政府部门不能以高高在上的姿态开展工作,而应更多地考虑公众需求;②引导信息使用者对政府财务信息提出要求。培养公民意识,引导公民参与政府公共决策的过程,唤醒公众对政府信息的关注;③在引导之外,更多地做好示范工作。此次成立政府综合财务报告研究中心的一个重要目的,就是分析政府财务报告、提供财务信息,然后在各行业、各领域进行拓展应用,最终培养起政府财务信息的使用群体。

从供给角度来看,原先政府会计只能提供预算信息,现在要求既提供预算信息,又提供财务信息。目前政府会计提供的财务信息需要提高质量,才能使政府的财务信息形成有效供给。提高财务信息的质量,应当从以下几个方面考虑：①关注并回应利益相关者的信息诉求。如高房价、退休养老、医疗教育等,这些都是社会大众关心的问题。②完善政府会计与财务报告体系。政府会计和财务报告体系的完善,是为利益相关者提供有效信息的一个重要内容,财务报告的编制要对整个政府财务体系有一个完整的思考。③要提高政府信息供给意愿。不论是有利还是不利的财务信息,都应当公布。④改革要协调推进,注重改革配套。增强政府会计能力,完善信息供给链,统筹中央和地方的改革推进工作。

三、改革政府会计有效防控债务风险

在李克强总理《2019年政府工作报告》中提到了“防控地方政府债务风险”,也就是应对地方政府债务风险可以从两个角度考虑：“防”、“控”。这个我们提供了两种思路,对于既有债务,我们要关注“控制风险”,保证相关资金的合理运用;对于新的债务,我们要从“防范风险”做起,评估相关风险,防止其发生较大的债务风险。自2019年1月1日起正式实施的《政府会计制度》,对地方债务风险管理的深入推进能够产生积极影响。也就是政府会计在地方政府债务风险管理中的作用主要体现在以下几个方面：

一是政府会计可以统一、及时地收集和处理地方政府债务数据，对政府债务管理具有重要意义

政府会计改革要求统一会计科目、会计方法、会计政策和会计报表格式。确保政府会计中包含的债务在会计中的处理是一致的,确保了债务管理的有关信息具有可比性并且可以进行分析和确认。持续经营是会计分析的一个重要假设。具体到地方政府债务核算,这意味着政府债务的每一变化都必须包括在会计分析处理过程中,包括新债务的发生、旧债的偿还、相关债务利息的收取和偿还等。政府会计的核算处理过程能够专门针对每笔债务,能够平衡宏观和微观债务管理的需要,实现债务的及时管理和监控,这对债务风险管理非常重要。政府部门作为会计信息的使用者之一,其决策的重要依据就是政府会计信息。良好的政府会计信息系统是政府部门决策的重要抓手,而这样一个系统产生的基础就是要有一个完备的政府会计制度体系,政府会计改革正是推动这个体系产生的内生动力。

二是政府会计保证了资产管理与债务管理的匹配，能够帮助我们合理判断政府债务风险

地方政府债务管理不应该是一个简单的“基于债务的债务管理”,当提及各个级别的政府和每个单位的政府债务时,它通常与特定项目或问题相关联。根据风险程度判断债务风险的大小,进行科学控制,不能够仅看债务本身,应该根据特定的事件进行研究和处理。这个过程只能通过政府财务会计来实现。相较于过去的预算会计,政府财务会计可以显示有关债务及资产对接的详细资料。通过分析这些信息的一些财务指标,我们可以判断债务类型、债务规模、债务期限结构和债务资金利用率等信息,并在此基础上,对未来进行预测,以掌握债务风险的实际情况、总体范围和可控范围,并提出详细的合理的风险管控措施。

三是政府会计改革能够提高政府相关资产配置的合理性

现阶段,部分项目在运行过程中,经常会涉及到资产配置与资产运行维护费用等问题,使得运行成本难以及时得到反映。而政府会计改革工作可以解决此种问题,财务管理工作人员可以通过计提折旧摊销等方法,将政府在运行中所产生的运行维护费用全部反映出来,方便政府领导展开资产配置、决策等多项工作,提高成本分析的准确性与合理性。

总体来说,政府会计改革对于政府财务管理十分重要,不仅对我国的财政管理系统具有建设性的作用,并且能够有效管控地方政府债务,实现资金、资产和资源的科学合理配置,防范风险,保障事业单位财务管理工作的健康持续发展。虽然未来还有一段路要走,但我们相信,政府会计改革必将成为防控地方政府债务风险问题的重要手段。