对“放管服”改革背景下科研院所内部控制建设的若干思考

王栋一

2016年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号）,提出了进一步简政放权、放管结合、优化服务,扩大高校、科研院所在科研项目资金、差旅会议、基本建设、科研仪器设备采购等方面的管理权限,为科研人员潜心研究营造良好环境。同时,加强事中事后监管,严肃查处违法违纪问题。2018年7月,国务院发布了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）,要求建立完善以信任为前提的科研管理机制,按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权,减轻科研人员负担,充分释放创新活力,调动科研人员积极性,激励科研人员敬业报国、潜心研究、攻坚克难,大力提升原始创新能力和关键领域核心技术攻关能力,多出高水平成果,壮大经济发展新动能,为实现经济高质量发展、建设世界科技强国做出更大贡献。

2012年11月,财政部发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》指出：内部控制是指单位为实现控制目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控。单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整,有效防范舞弊和预防腐败,提高公共服务的效率和效果。在“放管服”改革背景下,内部控制应如何定位,如何更好的防范风险,是一个值得研究的课题。内部控制过松,起不到应有的效果;内部控制过紧,会影响经济活动的效率,并且起不到“放”和“服”的效果。本文认为,“放管服”改革背景下科研院所的内部控制建设,应回归科研本性,强化以人为本,尊重科研规律,进一步优化梳理单位各类经济活动的业务流程,明确业务环节,该放的要应放尽放,赋予科研人员更大自主权,但是对重点业务和领域,该管的一定要管,同时加强信息化建设,让信息多跑路,让科研人员少跑腿,做好服务工作,真正建立适合单位实际的内部控制并认真贯彻执行。

一、内部控制存在的问题

（一）内控环境薄弱，内控意识淡薄

科研院所是以科研活动为主、管理活动为辅的研究机构,相应的存在重科研轻管理的现象,加上部分领导人员内部控制意识不强,对内部控制不了解,重视程度不够,容易造成单位缺乏良好的内控氛围,最终使得单位内部控制的效果难以发挥。

（二）内控体系不合理

在科研院所中,内部控制的牵头部门往往是财务部门,但是财务部门通常都是“账房先生”,只负责复核、付款等记账工作,对此笔款项涉及的具体业务的来龙去脉不了解,对该业务应不应该发生、发生的真实性和合理性无法掌握足够的信息去判断,这样容易造成内部控制流于形式,无法发挥应有的防范风险作用。

（三）内控制度不健全，落实不到位

没有规矩,不成方圆。制度是一个单位内要求大家共同遵守的规范,是单位的基础。有的单位没有制定内部控制制度,管理随意性大;有的单位制定了内部控制制度,却形同虚设,没有严格按照制度执行;有的单位在制度中没有明确岗位责任,重要岗位缺乏监管,没有定期轮岗,导致责任不清,职权不明等。

（四）缺乏有效的激励和约束机制

内部控制的执行需要靠不同的人员分工协作,职工参与内部控制的积极性和配合程度直接影响着内部控制的效率和效果。而预算控制是科研院所内部重要的管理方式和手段,但因为现行预算不够精细,在编制过程中一般都是根据单位人数或上一年度预算情况进行简单核定,对本单位未来事项没有做到充分合理预计,存在着较多不确定因素。另一方面在执行过程中,存在着不严格按预算执行的情况,这样就导致预算弹性和随意性大,因此就缺乏了权威性和约束性,无法起到应有的约束作用,也就不能达到考核和激励的目的。

二、放管服改革背景下内部控制建设

（一）提高内部控制意识

单位领导层是内部控制建设的领导人员,单位负责人是内部控制的第一责任人,只有当领导层重视了,全单位才会在领导层的带领下形成良好的内控氛围。要让领导层和每名职工都重视内部控制,使他们认识并了解内控的基本知识,建立起单位负责人是内部控制制度建设“第一责任主体”的意识,通过自己传递给每位职工,让单位全体职工都能提高内部控制制度建设的意识,营造一个内部控制的良好环境。

（二）优化内部控制体系

科研院所应建立符合单位实际的内部控制体系,从以财务部门为牵头的组织体系转向以业务部门为牵头,在尊重科研活动规律的基础上加强内部控制体系建设,明确各部门职责分工,形成各司其职、相互配合的联动管理体系。

（三）该放的全部放开

1.放开科研活动管理权。习近平总书记在两院院士大会上强调,要全面深化科技体制改革,提升创新体系效能,着力激发创新活力。要加快转变政府科技管理职能,发挥好组织优势。要着力改革和创新科研经费使用和管理方式,改革科技评价制度,正确评价科技创新成果的科学价值、技术价值、经济价值、社会价值、文化价值,把人的创造性活动从不合理的经费管理、人才评价等体制中解放出来。李克强总理在国家科技领导小组第一次全体会议上指出,要尊重规律,尊重科研人员,进一步解放生产力。要切实抓好赋予科研机构和人员更大自主权、科研项目评价、科研人员激励等政策落实。对项目管理、技术路线决策、预算调剂、成果转化收益分配等方面已出台的政策,有关部门要逐一梳理,明确责任,确保全面兑现。对于科研院所来说,要切实执行国家关于科技领域的改革,不折不扣的把国家好的政策落地,放开科研活动中影响科研活力的管理权限,如项目申报、项目实施、预算调剂、收益分配等,让科研人员真正能够潜心科研,促进重大科技成果的产出。

2.放开人才评价体系。在科研人员职称评审、人才评定中打破唯学历、唯身份、唯论文、论资排辈、一评定终身的弊端,建立唯创新、唯贡献和唯绩效的评价体系。

3.放开科研经费管理。科研经费管理是要为科研人员提供服务的,要让科研人员从繁琐的项目预算、报账、财务审计验收等事项中解决出来,进一步简化预算科目和预算编制说明。目前,以重点研发计划为例,重点专项项目资金由直接费用和间接费用组成,直接费用预算科目主要有设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、会议/差旅/国际合作交流费、劳务费、专家咨询费、其他支出,种类仍然较多,本文建议,材料费可以和测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费合并成一个科目,统称为“材料和服务费用”,这样能大大简化科研人员预算编制、项目验收和审计等的工作量,让科研人员能更好的潜心科研;还可以进一步简化预算编制说明,目前会议/差旅/国际合作交流费不超过直接费用10%的,不用提供预算测算依据,本文建议,应进一步扩大该政策的实施范围和比例,对于材料费和劳务费、会议/差旅/国际合作交流费每项都不超过20%的,都可以不提供测算依据。

（四）重点领域和重大风险加强监管

1.加强党风廉政建设。内部控制的目标之一就是有效防范舞弊和预防腐败,提高公共服务的效率和效果。在科研院所中加强党的领导,加强党风廉政建设,健全党对科技工作的领导体制,发挥党的领导政治优势,深化对创新发展规律、科技管理规律、人才成长规律的认识,能够为我国科技事业发展提供了坚强政治保证。因此,科研院所内部控制要把加强党风廉政建设放在重要位置,要坚守党纪国法和道德底线。

2.强化“三重一大”制度。科研院所要建立健全“三重一大”决策制度,凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用,必须经集体讨论做出决定。相关事项提交会议集体决策前应当认真调查研究,经过必要的研究论证程序,充分吸收各方面意见,认真贯彻民主集中制原则,强化权力制约和监督,并及时和准确公开“三重一大”决策事项,接收职工监督。

3.构建有效的内部审计和监督机制。科研院所承担了大量的科研项目,也因此管理着大量的财政资金,对科研院所的放开并不代表着放任不管,而是要管重点,有效的管。因此,科研院所要加强内部审计机构建设和内部审计人员培养,强化内部审计“治病救人”的功能,让内部审计人员能够独立行使审计职能,对科研经费使用全过程进行监督和评价,建立科研人员诚信黑名单制度,对违法违纪行为要进行严惩,以有效保障财政资金的使用效益,促进科研成果的产出。

4.有效实施全面预算绩效管理。2018年9月,中共中央、国务院发布关于全面实施预算绩效管理的意见,提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口,解决好绩效管理中存在的突出问题,推动财政资金聚力增效,提高公共服务供给质量,增强政府公信力和执行力。在科研院所实施全面预算绩效管理,就要以绩效评价为抓手,以绩效目标为导向,以绩效运行监控为方法,以绩效评价结果应用为核心的全面预算绩效管理体系,把绩效管理作为激励约束机制的重要手段,更好地激发科研活力,促进重大成果产出。

（五）做好服务工作

1.加强制度和流程化建设。科研院所应该建立健全适合单位实际的内部控制制度,用科学合理的制度体系来保证单位的基本运行,例如建立预算管理制度、收支管理制度、政府采购管理制度、资产管理制度、建设项目管理制度、合同管理制度、激励和约束机制等,对于制度中涉及的人财物、责权利要明确,通过流程化的方式进行管理,这样便于实践中操作和执行。

2.加强科研财务助理队伍建设。在科研项目申请、实施和验收过程中,科研人员会面对很多“杂事”,这些“杂事”困扰着他们,占用了他们用于科研的时间,造成了人力资源的浪费。如预算编制时需要处理大量数据和表格,由于表格处理软件使用不熟练,让预算编制工作变得费时费力;如对报销单据及资料的合规性不熟悉,经常要跑来跑去很多次去各处收集资料或更换不合格单据;如对财务报销流程不熟悉,无法顺畅的完成报销工作。科研财务助理的设立,能把科研人员从繁琐的财务事务中解放出来,着力破解“把科研人员逼成会计”的尴尬局面,将更多的精力用于科研工作。因此,科研院所要加强科研财务助理队伍建设,加强科研财务助理的培训,使其在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面掌握相应的技能,为科研人员做好财务服务工作。

3.加强信息化建设。科研院所应在加强制度设计和业务流程梳理的基础上,将科研业务流程、内部控制流程、内部管理制度等嵌入信息化系统中,加强人事系统、财务系统、科研系统和办公系统等数据共享,实现数据自动统计分析,通过信息化手段分析风险点和应对措施,为科研人员办事提供便利,为内部审计人员履行监督职能提供数据,为领导决策提供参考。真正“让信息多跑路,科研人员少跑腿”,提高了科研经费管理效率和便利化程度,促进放管服政策的落地。