新形势下高校财务管理管窥——以广东省高校为例

彭秋莲

近年来,随着财税体制改革的深入、反腐力度的加大以及国库集中支付、政府采购、公务卡改革、绩效预算管理等公共财政改革不断推进,高校财务工作面临的外部环境发生了很大变化。“双一流”大学建设和高水平大学建设也对高校财务管理工作提出了内在要求,内外环境的变化都对高校财务管理工作提出了新的要求和挑战。

一、高校财务管理面临的新形势

（一）财经法律法规越来越严格

2013年以来,随着反腐力度加大,国家连续出台了有关厉行节约反对浪费的一系列制度,教育部也印发了贯彻落实中央“八项规定”的“二十条意见”。2015年以来又印发了关于科研经费、国有资产管理、内部控制规范、财务信息公开等一系列规范性文件,各省级主管部门也对应出台了相应的细化管理办法,各级部门对于各类资金的使用和管理,实现“一个资金一个管理办法”。财经法律法规越来越严格,执行力越来越强。

（二）新财税体制改革越来越深化

修订后颁布的新《预算法》,都对财税体制改革和预算制度改革提出了具体要求。据悉,党中央、国务院已制定了《关于深化预算管理制度改革的决定》和《深化财税体制改革的总体方案》,在新的财税体制下,财务管理在学校治理中的基础性、支柱性地位更加突出。一方面要强化预算约束,提高预算的刚性、精细化、科学化水平;另一方面要深化税收制度改革,加强税收筹划。在财税改革背景下,要求打破现有的经费使用和管理方式,按照财税改革的方向实现制度创新和管理创新。

（三）建设高水平大学的要求越来越高

建设高水平大学要求高水平的财务管理,在增加资金的同时,为规范和加强资金管理也提出了新要求。以广东省为例,《广东省高水平大学建设专项资金管理办法》（粤财教〔2015〕273号）第七条规定,“参建高校作为建设主体,应负责建设项目的实施、资金使用安排全过程管理,确保资金使用安全,实现绩效目标。同时,按要求开展项目绩效自评工作”。在资金的使用和执行进度方面,2015年11月《广东省省直部门综合支出考核与财政资金安排挂钩暂行办法》（粤财预〔2015〕486号）出台,实行预算支出进度考核和部门存量资金考核。2016年5月广东省财政厅印发《关于进一步加大部门存量资金消化力度的通知》（粤财预函〔2016〕95号）,广东省财政厅于每年6月底对以前年度存量资金情况进行检查,按照“谁使用,谁负责”的原则,对本单位项目资金承担监管和消化使用的主体责任,对存量资金大、规模超过控制线的,将按比例收统筹;对支出进度慢,消化存量资金不力的部门,按照一定比例调减下一年度预算资金安排。这些资金管理办法,对于高校如何做好资金绩效管理,加快执行进度提出了越来越高的要求。

二、目前高校财务管理存在的问题

与“双一流”大学建设和高水平大学建设的要求相比,与深化财税体制改革、全面从严加强财务管理的要求相比,目前高校财务管理仍存在一些不足和亟待解决的问题。

（一）财经法规意识较为淡薄

《高等教育法》赋予学校依法自主管理和使用学校财产和经费,一方面要充分自主支配经费安排和使用的权力,另一方面要担当起相应的责任和义务,权责对等。从近几年广东省高校审计的情况来看,部分高校并未能很好的担当起这份责任,经费使用随意性较大,“一支笔”制度未能得到真正落实,财经法规意识有待加强。

（二）资金统筹能力偏弱

近年来,进一步落实高校依法自主经费使用权,打破项目依赖。如广东省2013年开始有更多财政资金如生均定额拨款、创新强校、高水平大学建设等统筹安排给学校,由学校自主安排使用。但是从几年的实践来看,各高校各项目的资金使用存在不容忽视的问题：一方面,缺乏全局性、前瞻性发展战略规划,造成资金分散、难聚焦,难以形成合力;建设目标不明确,统筹协调不到位,陷入“重编制预算凑项目、轻资金使用绩效”的困境。另一方面,承接能力不足、统筹能力不强,仍习惯于过去“撒胡椒面”、“利益均沾”,“分项目、分资金”的安排,集中力量办大事的机制未能形成。

（三）预算执行进度缓慢

预算管理是高校财务工作的核心与关键,如何通过预算编制梳理需求、合理安排支出、有效配置资源、提高效率是财务管理的重中之重。但一些高校认为预算就是凑个数、填几张表,是学校的事情,是财务处一家的事,未能从单位发展布局编制预算,因而没有体现学校的工作重点和发展方向。预算管理偏弱,预算功能未能发挥好,导致高校预算经费执行率偏低,不少经费存在较多结余。

（四）财务分析欠缺

随着财务管理的加强,高校财务管理水平有了很大的提高,开始由“核算型”向“管理型”转变,但财务预判和分析能力等方面须进一步加强。一是在预算的安排上,更多的是强调“以收定支,量入为出”,讲究收支平衡,不编制赤字预算,真正的绩效预算模式还在试行阶段;二是对学校债务的分析比较片面,只关注对外的银行贷款,而对内部占用其他项目的暂时闲置资金很少考虑,隐形债务过高也极有可能导致资金断链;三是财务内部控制还刚刚起步,内部控制制度和方法还处于探索阶段;四是财务管理的相关分析指标体系尚未完善,借助于财务数据进行分析供领导层决策的机制还未形成;五是财务数据共享的优势还没有得到充分利用,财务信息化程度有待进一步提高。

（五）财务人员结构失衡

一是专业结构有待完善,目前高校财务部门财会专业毕业的多,而学计算机专业的人少,既懂计算机又懂财务知识的人才则更少。随着财务信息化及“互联网+”应用和普及,特别是实行远程报账和网上银行支付后,对计算机应用的要求越来越高,高校财务管理需要更多的既懂财务专业知识又懂计算机知识的复合型人才;二是做具体会计核算工作的人员多,善于分析的管理人员少,不能更好地为领导决策当好参谋、助手和开展财务管理创新。

三、新形势下高校财务管理的对策

综上所述,面对新的形势和发展要求,高校财务管理工作将更加突出治校理财的主体责任,更加突出财务管理的统筹,更加突出资源配置的优化,力争实现资产资金安全高、收入支出稳步增长、资金结构优化、绩效良好的目标。

（一）构建权责清晰的财务管理体制

1.健全学校经济责任制。《高等教育法》第十三条规定：高等学校的校长为高等学校的法人代表人,校长是学校经济活动、财务管理以及基建工作的第一责任人。《会计法》规定,单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。校内各级经费使用单位的负责人都是经济责任主体,高校必须按照校内管理层次,建立起校级、院系（部、处）、各项目负责人以及财务人员等多层次的经济责任制,层层落实经济责任,把财务责任分解落实到项目、落实到岗位和人员,各负其责,同时相互约束,共同防范财务风险。

2.财务工作实行校长负责制。建立年度预算、重大经济决策、重大投资项目以及大额资金使用等重大事件由校财经工作领导小组、校长办公会、党委常委会审议和决策的制度,形成“一把手”亲自抓、分管领导具体抓、层层抓落实的工作机制。

3.完善财务内部控制制度。一是结合本校的实际,制定《财务内部稽核管理办法》;二是明确经费审批权限,按照责、权结合的原则,履行好“一支笔”审批制度,健全经费开支使用的管控机制;三是强化制度的执行力,确保各项财务制度落到实处。

（二）提高财务统筹协调能力

在大力推进“双一流”大学建设、高水平大学建设的关键时期,迫切需要统筹优化学校资源配置,把资金用在学校急需的重点领域和优先保障项目上,集中优势资源实现大突破,建立起统筹有力、科学合理的资源优化配置的长效机制。

1.提高资金统筹能力。要打破“钱随项目走”的分配机制,全校收支“一盘棋”、“一本账”,提高项目统筹能力,建立权责清晰、统筹有力的财务管理体制,把更多财力集中起来办大事。

2.优化支出结构。“十三五”期间,高校基本上从规模数量型转入内涵式发展阶段,资金投入的重点转向学科建设和培养创新人才、提高质量和促进公平上来。要充分利用预算这个杠杆,进一步优化投入和支出结构,集中力量解决制约学校发展中的瓶颈问题。

（三）加快预算执行进度

1.提前谋划。一是要以项目建设推进预算安排,结合学校中长期发展规划,提前做好总体计划、提前一年储备项目,建立项目库管理机制。二是按照预算支出进度管理的要求,统筹安排好本单位各项工作任务,合理编制项目用款计划和预算项目实施进度计划,明确预算资金支出计划的细化时间表。三是要按照轻重缓急排序,提前做好项目论证、选题、资金落实、用户需求等采购前期工作。一旦资金下达,就可马上启动,执行进度就会大大加快。

2.落实到位。高校各相关职能部门要充分发挥监管职能,将预算执行进度落实到位。财务部门会同发展规划部门要合理统筹安排项目建设与资金使用和管理,并做好科研项目资金到账及使用进度通报工作,督促财政资金使用;科研部门要加强科研项目管理工作;资产管理部门要配合各项财政资金资产设备购置的申报采购工作,配合项目负责人提前介入项目论证、政府采购;后勤部门要结合学校的基建、维修、绿化等项目,加快项目的实施;审计部门要配合各项目的工程结算及时出具审计意见等。

3.动态跟踪。每月或季认真梳理各项目资金使用情况,对尚未支付的资金项目做出具体支付计划,对暂不能支付的资金项目作详细说明,并分析存在的问题和原因,实行预算执行进度动态管理。

（四）完善财务分析机制

做好财务分析,不仅是资金绩效管理的要求,也是提高财务工作的前瞻性和研判能力的有效举措。一方面要动态跟踪和研判学校财务状况,为学校决策提供未来发展的前瞻性财务信息;另一方面要综合考虑各种因素和新的要求,完善财务分析指标体系;同时进一步提高财务信息化水平,借助于信息技术的先进方法对财务数据进行分析供学校决策,实现信息共享和利用,形成有效的财务分析机制。

（五）建立校内预算绩效考评体系

开展绩效考评是高校合理配置资源,优化预算支出结构,提高预算支出项目资金使用效益和效率的有效举措。

1.明确绩效责任主体。校内各项目单位作为预算资金的直接使用者,是预算支出绩效管理的直接责任主体,对预算资金使用的合法合规及其效果负有直接的责任,必须认真负责对本单位预算资金的使用情况及绩效开展自评,确保绩效评价工作的顺利实施和单位自评情况的真实、全面、客观。

2.突出考评结果运用。综合考评结果可以判断预算支出项目资金配置的合理性,准确把握预算支出项目决策和政策效应,控制资金风险。预算支出项目绩效考评结果作为下年度安排部门预算支出项目的重要依据。同时,根据预算支出项目绩效考评结果,既可评价有关负责人的工作业绩和政绩水平,实施绩效问责和奖惩机制,又能分析诊断单位内部的管理问题,加强预算支出项目资金的监控,提高各单位的管理水平。

3.结果要公开。预算支出项目绩效考评结果报学校领导同意后,将在一定范围内公布,以加强对各学院、部处、单位预算资金的使用情况监督,提高预算支出项目的公正性和透明度。

（六）加强财会队伍建设

1.关心培养财务人员。加强管理,开源节流,堵塞漏洞,需要既懂会计核算,又懂经营管理和计算机应用的复合型人才,学校层面要全力关心和支持财务人员的培养,构建一支专业和知识结构、年龄结构都较为科学合理的财务管理队伍。

2.全面提升财务人员自身素质。财务部门既是学校的管理部门,担负着遵循和监督落实国家相关法律法规的任务,同时又是服务的窗口,财务人员必须不断提升自身综合素质。一是要掌握和熟悉财经法律法规及有关财务核算和管理的政策,从严理财、从严用财,依法依规办事;二是要加强业务学习,提高专业技能;三是要熟练掌握会计核算、资金管理等各种计算机应用软件的运用;四是要开拓创新,积极将理论与工作中遇到的难点和热点问题相结合,提高解决实际问题的能力,提高实际工作的效率和水平。