农业基建项目竣工财务决算审核的程序化思考

孙明丽

作者单位：农业农村部财会服务中心

一、问题的提出

党的十九大提出到2035年基本建成法治国家、法治政府和法治社会，法治政府建设要走在前列，为全社会作出表率。依法行政是法治政府的基本要求，是衡量法治政府的内在标准。法治政府具体特征之一就是行政权力规范透明运行，把行政权力关进制度的“笼子”里。行政权力规范运行的前提是必须遵循规定的程序。

基建项目竣工财务决算是全面反映项目建设全过程财务情况，正确核定项目资产价值、反映竣工项目建设成果的文件，是办理资产移交和产权登记的依据，在基建项目财务管理工作中占有重要的地位。但长期以来，在基本建设管理过程中，主管部门一直比较重视项目建设本身，而忽视正确核定固定资产的价值以及对建设成果进行必要的总结分析。基建项目竣工财务决算审核在规范基本建设财务行为，提高财政资金使用效益和保障财政资金安全等方面具有重要作用。随着乡村振兴战略的实施，农业基建项目投资规模、投资形式和管理方法等都发生了巨大的变化，农业基建项目竣工财务决算审核工作的重要性日益突出。

农业基建项目竣工财务决算审核作为行政部门的一项法定职权，其规范运行的基础和前提就是建立规范的程序，并将程序予以制度化、规范化、系统化，也就是程序化。调研发现，截至目前，从中央到地方农业基建项目竣工财务决算审核工作的开展总体上未实现程序化管理，存在着科学性和实效性不强以及随意性明显等问题，不利于依法行政和乡村振兴战略的实施。在此背景下，本文以农业农村部开展此项工作实践为基础，对农业基建项目竣工财务决算审核的程序化进行了思考。

二、农业基建项目竣工财务决算审核存在的主要问题

（一）农业基建项目竣工财务决算审核现状

农业基建项目竣工财务决算审核工作自2005年正式启动，审核范围限于部属事业单位，至今已有14年。14年来，农业基建项目竣工财务决算审核工作一直没有建立起系统、规范的审核程序，具体审核工作委托农业农村部财会服务中心（以下简称“部财会中心”）承担，部财会中心按照财政部和农业农村部的若干零散的、不成体系的相关规定开展审核工作。

目前的审核流程大致为：一是项目单位向主管部门报送申报资料。二是主管部门将申报资料移交部财会中心。三是部财会中心对申报资料进行初审，对于不属于审核范围的申报项目，申报资料退回农业农村部计划财务司（以下简称“部计财司”），由其退回项目单位。四是部财会中心组成审核组对属于审核范围的申报项目开展具体审核。五是审核组在具体审核基础上撰写审核报告，审核组长审核后报部财会中心主管领导审批后以正式文件报部计财司审定。

（二）农业基建项目竣工财务决算审核存在的主要问题

1.审核重点内容选择程序不科学。农业基建项目建设内容庞杂多样，其竣工财务决算的具体内容涉及方方面面，再加上审核资源的有限性决定了审核只能集中力量审核重要的内容，非紧要的内容不必要也不可能全部进行审核。农业农村部在审核重点内容的选择，通常均由部财会中心自主确定，主管部门基本不参与。部财会中心作为具体执行单位，一方面不具行政权，无资格确定审核重点内容，主客体职能错位；另一方面部财会中心作为部属事业单位对审核重点内容的把握不可能达到符合国家和部门客观实际，必然弱化审核的效果。

2.审核人员选择程序缺乏。近年来，人少事多是部财会中心的工作常态，审核组成员大多为兼职人员，且基本为临时选取，缺乏科学的选择程序。审核涉及的内容具有较强的专业性和复杂性，即使是专职的专业人员也需要花费大量的时间和精力进行深入思考，才能发现存在的深层次问题以及提出有针对性的意见，而兼职人员在完成自己职责工作的同时又去参与审核工作，必然时间和精力不能保证。由此导致一系列不良影响，一是审核方法单调老式，缺乏创新性和主动性；二是审核报告空泛。审核报告具有非常重要的作用，但审核工作开展14年以来，深刻剖析存在的问题，提出有针对性意见和建议的报告还不多见。

3.审核保障程序缺位。基建项目竣工财务决算审核理应具有独立性，然而，由于主客观因素，审核工作往往尚失其独立性。扩大项目支出范围、超概算、挪用项目资金、建设单位管理费超标、结余资金不足额上缴、形成资产未及时入账管理、交付使用资产价值不实等问题时有发生，审核人员在对这些情况发表审核意见时，有时会遇到来自项目单位、业务主管部门、甚至部财会中心等各方面的阻力，由于缺乏独立性保障，使得发表审核意见不客观，造成审核工作流于形式，影响其应有作用的发挥。

4.审核委托程序空白。2005年部财会中心承担具体审核工作以来，部计财司每年只是约定俗成的将申报资料移交部财会中心，双方不履行任何委托程序，需完成审核工作的时间、审核的重点内容、提交报告的格式和质量等所有审核事项均无书面约定。委托程序的空白，导致责任不清，权限不明，很大程度上影响了审核质量和效果的发挥。

5.竣工财务决算审核监督程序缺失。审核委托程序的空白必然导致审核监督程序的缺失。由于没有明确的质量和实效要求，审核的时间长短、审核内容的多少、全面与否、审核深度如何等均由审核组成员自由把握，而不担心承担任何责任。部计财司对部财会中心的审核质量和行为以及申报单位整改落实情况均未履行监督程序。监督程序的缺失严重影响了审核作用的有效发挥。

三、农业基建项目竣工财务决算审核程序化的实现

（一）农业基建项目竣工财务决算审核的程序化意义

农业建设项目竣工财务决算审核程序化是一个涉及诸多环节和步骤的行为系统，不规范、不统一会导致在实际执行中异化走形、走过场、不客观，影响依法行政进程，影响乡村振兴战略的实施。实现程序化，既可保证审核工作的统一性、公正性和客观性，也可以使审核工作具有很强的针对性，避免使审核工作沦为走形式的工具。

1.有效防范审核工作的随意性。审核程序化可以有效防止审核主体在主要环节的随意和独断。硬性的程序规定，审核单位在审核中必须要严格遵守，否则要承担相应的责任。项目单位不仅可以借助于程序规定参与其中或者监督审核主体的行为过程。同时，目单位也必须严格按照规定程序依规如实编报财务决算，进而实现有效防范审核过程的随意性。

2.有效提高审核过程的科学性。全过程公开的审核程序化运作，必然会提高审核过程的科学性。现代民主的主要表现形式是在程序上面的民主，程序和过程都是公开的。设计审核程序时必然会考虑其实效性、公正性、科学性和民主性，会设置一些必要的程序和步骤，这些程序和步骤必须以监督为目标。这样不必要的差错必然会减少，最终能使审核主体尽责尽职，确保审核过程和结果的有效、正当、合法和科学。

3.有效增强审核结果的实效性。实效性即审核部门审核项目单位对相关法律法规的执行情况，找到存在的问题，并提出解决建议，以实现审核工作开展的初衷。实效性是审核工作所要追求的最终效果，也是评估审核程序化是否发挥其应有职能的关键所在。农业基建项目竣工财务决算审核程序化会合理规定审核的行为和规范内容，强化整改措施，注意审核方式的完善，使审核程序化有效果，以增强其实效。

（二）农业基建项目竣工财务决算审核程序化的前提

审核工作实现程序化，前提是要提升各方面的思想认识。一是提升主管部门的思想认识，使其充分认识到审核程序化的必要性，进而主动推进审核工作的程序化；二是提升项目单位的思想认识，使其充分认识到审核程序化关乎自身切身利益，不仅要主动自觉接受审核，还要对受托审核单位和主管部门的行为进行监督；三是提升受托审核单位的思想认识，牢固树立程序意识，严格按程序开展审核工作，同时受托审核单位及审核人员也要加强业务知识学习，不断提升业务能力，提升业务水平，充分发挥审核的效果。

（三）农业基建项目竣工财务决算审核程序化的具体措施

1.构建审核重点内容选择程序。审核重点内容确定的正确与否直接影响审核的质量和成效。针对长期以来，审核重点内容均由受托审核单位确定的现状，须从制度上构建审核重点内容选择程序。一是明确审核重点内容的选择，必须根据国家财政经济形势、农业农村财务工作重点以及以前年度基建项目竣工财务决算审核和有关检查中发现的问题等确定。二是明确审核重点内容的选择，必须由主管部门占主导，具体可以由受托单位提出初步意见，主管部门组织研究确定。三是明确审核重点内容的必含清单，并对具体内容予以详细规定。

2.构建审核人员选择程序。审核人员的能力和水平与审核结果息息相关，必须从制度上解决其选择程序缺乏的问题。一是明确受托审核单位必须具有一定数量和专业能力的专业人员，否则不得承接审核业务；二是建立由兼职专业人员所在单位推荐人员的选择机制，这不仅可以解决兼职人员参与审核力不从心的问题，也可以缓解受托审核单位专职人员不足的问题；三是通过提供审核报告模板的方式，解决审核报告空泛的问题，审核报告模板应以填空的形式呈现给审核人员，使其必须关注模板中的每一项内容，并予以回应；四是建立审核人员黑名单制，对于审核中由于主观故意或不认真导致失误，影响审核结果质量的，程序上列入黑名单，且一定年限内不得参与类似活动。

3.构建审核的保障程序。审核工作失去独立性，审核功能就无从发挥。必须构建起审核的保障程序，确保审核工作和人员的独立性。首先是制度和程序上明确受托审核单位及审核人员的独立审核权，只要是法律法规许可的范围，主管部门和受托审核单位等均无权干涉其审核方式和审核内容以及审核结论；其次明确外请审核专家或兼职人员的合法审计行为不受干涉，可以充分发表各自的审核建议和意见；最后明确干涉审核行为的责任处理。以此建立起审核的保障程序。

4.构建委托审核程序。构建委托审核程序，能够明确委托权限、委托内容以及委托要求，分清权限和责任，有利于各方职责的充分履行。根据规定，如果评审机构已经开展了有关评审，或者是审计部门已进行全面审计的情况下，主管部门可以据此批复决算。由此，需要从制度和程序上明确什么情况开启委托程序，使主管部门有的放矢；还需要明确受托审核单位的具体确定方式，直接授权委托，还是采取招标方式；更重要的是需要双方签订责任书或者委托协议，明确委托事项，包括委托期限、双方权责、委托内容、质量和要求、成果验收、委托协议解除等内容，并规定受托审核单位应制定具体可行的年度审核工作方案。

5.构建审核监督程序。构建审核监督程序，有利于审核工作的透明化，从而保障审核意见的落实。由此必须在制度上明确监督程序的公开，使项目单位、受托审核单位、主管部门等都置于监督程序之下。项目单位监督受托审核单位是否按程序审核，违反程序，可以举报；受托审核单位可以监督项目单位是否按规定程序管理执行项目、使用资金，并提出整改建议；主管部门可以监督受托审核单位的责任履行情况，监督项目单位的整改情况等。同时建立受托审核单位工作质量责任追究制度，对于在审核过程中受到违法举报且经核实属实的、完成工作效率低且完成质量差的以及未履行任务书或合同协议的受托审核单位列入黑名单，一定时间内不得委托其业务，从程序化上，彻底改变受托审核单位监督空白的局面，更好的实现审核效果。

四、结论

本文将主题聚焦到农业基建项目竣工财务决算审核的程序化上，研究主体更加具体化、专门化，在全面推进依法治国和实施乡村振兴战略大环境下，具有时代性和针对性。针对存在的问题，提出了实现审核程序化的措施，研究成果适用性强，具有较强的代表性和实际借鉴意义，可为其他部委及地方相关部门提供实际工作参考，也可为相关理论研究者拓展研究领域和方向，成果具有较强的借鉴性。