供给侧改革下农村产权对接金融市场研究

刘 洋 刘 韬

关键字：农业供给侧改革；农村产权；金融市场

一、引言

习近平总书记在中央财经领导小组会议上首次提出了“供给侧改革”，明确提出在不断拓宽总需求以外，要重点促进供给侧结构性改革，不断提升供给体系的效率与质量，增强经济持续增长动力。推进供给侧结构性改革是中国经济进入新常态后的重大决策。去年的中央一号文件中强调要开展农业供给侧结构性改革。因此需要进一步促进农业领域的提质增效，优化农业资源在市场的配置，促进农业结构升级，增强农产品供给的有效性，改变农业发展的困局。农业供给侧结构性改革应在农村金融供给量方面着力，提升农村信贷可及性。2017年中央一号文件继续聚焦农业领域，中央发布《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，“十三五”期间，农业农村发展的投资和建设需求大、任务重。农村是财政支出优先保障的领域，要确保农村投入适度增加。

农村产权包括林权、农村房屋所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、海域使用权等，然而能够用于抵押融资活动的却只有海域使用权、林权以及土地承包经营权。农村产权的核心是土地、林地和海域，我国农村的海域、林地、土地等除了法律明确归国家所有之外，均归属于农村集体。发展农村产权对接金融市场，是健全农村金融服务体系，促进农村产权制度革新的重大措施。怎样使农村产权“活起来”，答案是激活各类农村静态资产。更重要的是，要用好用活存量资金，提高资金的使用效能，通过“整合+撬动”，对存量资金进行统筹整合，并用有限的财政资金撬动金融和社会资本投入农业和农村。深化农业供给侧改革，逐步开展农村产权对接金融市场相关业务，有效盘活农村资源、资金、资产，解决长期以来我国农村经济发展“融资难”问题。

二、 农业供给侧改革下农村产权对接金融市场发展存在的问题

（一）农业供给侧结构性改革下政府层面的问题

1.配套法规政策不完善。现行农村产权抵押物的权属处置提供的法律依据有《担保法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》及《物权法》。农村产权资产流转、风险补偿、权益评估等配套政策不够完善，需要进一步健全政府机构的风险防范机制。政府性质的农信担保公司功能有待于提升，无法解决农企的融资问题。对金融机构的风险资产权重考核没有放宽，银行放贷意愿不高。

实践中，农村产权抵押贷款纠纷的诉讼，法院采取的是不予立案的态度，原因是缺乏相关的法律依据。所以下一步要推动农村金融法制环境建设。积极落实支持农村金融创新的法律法规及政策已迫在眉睫，尤其是已经突破国家政策允许范围的有关土地的法律法规，应该尽快修改相关法律法规，或出台实施细则，才有利于司法机关依法受理，充分保障各方经济主体的合法权益。

2.产权价值评估困难。农村产权价值评估机制不健全，缺乏专业评估公司和农业专家等第三方对农村产权价值进行系统科学的评估。农村产权交易市场不发达，现存的农村产权交易部分是私下进行，市场定价机制不完善，价值评估有很大的主观性和盲目性。农村产权价值“看不见”，银行放款存在顾虑。

3.产权交易平台不健全。从已完成的农村产权交易情况看，目前产权交易品种较少，且交易量不大。从发展的各类业务与建设场所方面来看，现在的大部分农村产权交易平台均较为单一，仅有为数不多的大城市依据市场机制构建的区域性农村产权交易市场体系，是具备交易和流转产权作用的，大部分均是之前挂靠的街道、镇、市、区等的土地流转服务中心，形式非常单一，缺乏良好的市场交易功能。从目前来看，还没有实现预期的目标，交易活动缺乏效率、属自发的，非常分散。因为针对性与专业性均有待提高，无法妥善处理供需双方衔接与交流等问题。基层农村产权交易平台操作流程不够规范，从区（市）、镇（街道）农村产权流转交易的实际情况看，交易中缺少一套严格标准的操作规程。如：有的村民之间进行的私下转让，不签订书面合同，交易双方权利和义务不明确，产权交易存在较大隐患和风险；有的村集体在产权交易时，法律意识淡薄，事前没有在本集体经济组织内公示，交易中，不是由全体村民或村民代表大会表决通过，而是由村委会决定，侵害了村民的合法权益。

4.社会保障制度欠发达。国家一直以来将社会保障的重心放在了城市，这造成了农村的社会保障水平长期低下。城市居民享有“五险一金”等较为完备的社会保险，与其呈鲜明对比的是，农村的社保机制有很多不足，主要体现在以下几个方面：首先是农村社保制度单一，覆盖面小，保障对象有限。其次，农村社保制度试点发展缓慢，保障功能不强。这主要是因为保险基金的筹资渠道以农民自我缴费为主，农村养老保险的功能性和社会性没有充分实现。三是农村社保法律体系不健全，导致农村社保基金管理工作无法可依。随着农业供给侧结构性改革的深入发展，农村产权逐渐进入金融市场，但由于社会保障的各种缺失，农民必然对失去土地后得不到基本的生存保障、养老保障和就业保障产生担忧，农民对于土地保障仍存在天生的依赖性。这导致农民不会随意将作为生存保障的土地和宅基地等进行抵押，以防老无所养。

（二）农业供给侧结构性改革下金融业层面的问题

1.金融业对农村金融发展热情不足。由于相关制度的缺陷，抵押物的缺失以及农业经济自身周期长、利润率低等，金融机构缺乏参与农村金融的积极性与热情。金融机构将业务重点集中在发达地区和城市地区，甚至定位于扶持农村的农业银行、农村信用社等金融机构，也出于盈利的考虑，将在农村网点吸纳上来的存款投向了城市和工业领域。而随着农业供给侧结构性改革的推进，国家出台了一系列优惠农业融资政策，金融机构对于农村金融市场的态度发生改变。农村金融市场也相对不成熟，贷款的办理手续更复杂，需要配备更多的人力物力。所以，金融业应确立农村产权抵押贷款的思路，先将贷款额度和发放幅度限制在一定水平，再根据情况逐步扩大规模。

2.金融业的风险防控机制不完善。农村产权交易平台风险防控的措施是通过建立土地银行，以“政府兜底”的形式，接收银行抵押获得的土地，风险补偿的形式过于单一。当前，保险品种不全，农民损失不能全覆盖，农村产权对接金融市场风险补偿机构主要是政府，农业保险和再保险、农户担保等社会机构在风险防控机制中没有发挥作用，有待于在下一步的工作中完善。当前的机制只是通过政府补偿减少风险给金融机构造成的损失，而忽视了交易前后的风险评价和风险控制，农村产权价值评估、农户信用体系以及贷款资金用途监管等，交易事前事后的风险防控措施基本处于空白。

（三）农业供给侧结构性改革下农民层面的问题

农民金融意识普遍不高，很少有农户会将自己视作生命的土地承包经营权、农房、林权和海域使用权抵押，造成农村产权对接金融市场的推广范围有限，从而导致金融机构推动农村产权抵押贷款的积极性低下。农户对于农村产权持谨慎态度。即使有部分农户考虑到了将农村产权进行抵押来获得贷款这样一个融资渠道，但出于对农村产权的谨慎使用，很多农民在将自己的农业产权进行抵押之前都会慎之又慎。与此同时，由于对农村产权的评估价值不尽人意，就算农户愿意拿农村产权抵押，评估出来的价格也差强人意，不能满足其生产生活所需的资金额度。另外，教育的落后也导致农民金融知识的欠缺，这也是造成农民融资意识淡泊的客观原因。

三、农业供给侧改革发展农村产权对接金融市场建议

（一）农业供给侧结构性改革下对政府层面的建议

1.健全农村产权对接金融市场法律法规。农村产权对接金融市场建设，是深化农业供给侧改革的基础性工作，必须制定切实可行的配套政策。立法机关要进一步修改《担保法》与《物权法》等法律规定，促进农村产权抵押的合法化，清除法律制度方面的障碍，为全国范围内的农村产权抵押贷款打下基础。此外，在开展立法过程中，要形成良好的农村产权抵押法律机制，通过法律创新制度激励，弥补有效抵押物之不足，可以构建自然演进、分类规范和一般规范相辅助的多层次的立法体系。

首先，进一步促进农村产权抵押多元价值目标实现。公共政策、资源优化配置、融资、财富收入等，均属于农村产权抵押的主要功能。在有关立法过程中，要注意防止制度性功能之间的矛盾，促进相互之间的协调，促进平衡，促进其各自功能的实现。其次，健全农村产权抵押的主体运作机制。逐渐构建并完善该项权利制度的基本法律制度，促进运行机制的逐渐健全。促进保护耕地。此外也要改变抵押权的制度障碍，规定宅基地与土地承包经营权是能够抵押的。要学习先进地区的经验，从司法解释的角度来促进我国物权法的完善，改变目前各项法律制度之间的抵触现象，促进农村产权抵押制度的整体性、一致性与协调性。最后，要构建单独的法律制度规范来明确农村产权抵押权各方当事人的权利、义务分配。为了更好地防范风险，打击各种投机行为，可以出台《农村产权抵押登记管理细则》与《农地抵押贷款管理办法》，增强村民与农村融资担保的风险意识。

2.开展农村产权确权颁证工作。更好地盘活农村的各类资产，促进农村基本农村产权的顺利流动，促进村民合法权益的维护等，均需要建立在农村产权确权的基础上。为了促进农村各类资源的资本化，促进城乡一体化发展，彻底改变城乡二元结构体系，农村产权确权工作势在必行。现在国内各地农村产权确权比例并不高。即使是国内试点地区，亦有很多农村产权并未完成确权工作。在实际开展农村产权确权过程中，应该通过县级人民政府认可的单位制定统一的产权证书。比如发放土地承包经营权的证书这一问题，承包者必须首先同村集体签署土地承包经营权协议，然后携带协议书至乡镇的土地管理单位进行登记，乡镇土地管理单位把有关信息报送至县级部门，由县土地管理单位统一制定并颁发土地经营承包证书。

3.建立科学的产权评估机制。确权的基础就是有关资产的价值评估，通过前面的论述可知，由于农村各类资产在价值评价过程中具有很大的主观性，具体价值不容易确定，所以确定农村产权资产的价值并非一件容易的事。我们的观点是，要出台《农村土地承包经营权价值评估管理办法》，建立标准统一的评估体系，成立独立的评估单位来开展土地承包经营权的评估工作。各地政府要根据自身具体状况，制定适合本地实际情况的评估操作细则与土地承包经营权价值评估标准，县级政府建立单独的土地承包经营权价值评估中心，聘任具备专业资质的人员开展工作，自主经营、自负盈亏。此外，实际开展工作时，必须全面考虑产权当事人的意愿、目前的收益、所在位置等重要因素，亦可对当事人双方协商确立的价值加以认可。比如在处理农村产权抵押贷款时，借贷资金不超过10000元的，可以让双方当事人协商确立抵押物价值，然后是放贷银行确认。

4.建设农村产权交易机制。试点构建农村产权交易服务中心，处理农村产权处理变现以及流转等业务，主要是进行林权、农房、组织承包地流转的招拍挂流程工作，给农村产权流转活动提供各类咨询服务，如纠纷仲裁服务、有关协议方面的服务、法律咨询、竞价服务、流转价格建议、流转受让方资格审核等，在业务发展中形成良好的运行机制。我们将有关问题概括起来，主要是开展以下几个层面的工作：第一，可以设立专业销售公司，作为专业营销平台，形成畅通的农村产权交易渠道。第二，搜集并及时发布各类信息。给交易双方带来产权流转方面的供需信息，设立村、乡、县三级农村产权流转信息平台。第三，发展网络平台。形成村、乡、县三位一体的互动网络系统，坚持“诚信、公开、自愿、合法”的原则，促进农村产权抵押贷款方面的风险控制，做好有关方面的监管服务工作。第四，形成科学的操作规范。尽快出台农村产权流转方面的规范制度，促进该种流转活动的规范化、制度化。

5.推进覆盖城乡的社会保障制度。确保农村产权能够顺利流转的重要基础是改变村民对土地的极大依赖性，形成良好的社会保障制度。第一，确定资金补助标准。进一步提高各地以及中央对社保的支持力度，从提升保障标准与补助水平出发，根据“可持续、多层次、保基本、广覆盖”的发展思想，逐渐发展并完善可以覆盖全社会的各类社保制度，如医疗保障制度、养老保障制度、最低生活保障制度。一步步促进“病有所医、贫有所助、、老有所养、幼有所教”目标的实现。第二，逐步完善农村社会保障制度有关的立法，促进农民逐渐降低对农村产权如土地等的依赖度，理清农村社保管理机构具体的责任范围。在健全的社会保障体系下，万一出现了严重的自然灾害或农产品价格剧烈波动等问题，当事人无法按时还款，农民也愿意把各种产权拿出来抵押借贷。

（二）农业供给侧结构性改革下对金融业层面的建议

1.鼓励银行向农村发展。鼓励中国农业银行等国有银行的业务重新向农村扩张，在农村建立网点，方便现场办理相关的金融业务，并且通过现代技术向农户提供金融信息，推广现代支付手段等，方便业务办理。成立村镇银行、合作金融等新型农村金融机构，盘活农村闲置的资金，并且创新农村金融产品，为不同的农户定制金融产品，充分盘活农村产权。通过资产规模、收入水平或盈利水平、银行存款额度、银行信用记录、邻里家信誉度等指标，构建农户或农村新型经营主体的信用评价指标体系。对农户或农村经营主体的信用水平进行评价，构建农村信用档案或农村信用信息系统。可以将该功能在农村产权交易平台上实现，方便产权交易。政府建成一个完善的监管机制，并且联合银监会、保监会等机构建立一个完善的协调机制，规范农村产权金融市场各个参与主体的行为。健全农村金融生态建设相关的法律法规体系。

2.增加金融机构覆盖率。首先是为了改变金融市场上的垄断现象，要引入竞争机制，成立银行业金融部门。其次是政府出台有关政策来促进商业银行进驻广大农村，研究出台对农村产权抵押贷款利息免征营业税等政策，向怎样促进商业银行为农村产权抵押贷款服务方面努力。

3.建设农村产权对接金融市场的风险防范体系。完善农村产权对接金融市场的保障体系，从而把农民从土地上解放出来。由于地质灾害与恶劣气候的不可测性，农业生产的风险是极大的，银行业金融部门一般是管理风险，却无法把风险完全清除。所以，为了减少农村产权抵押贷款的发生，需要形成良好的农业保险保障制度，这是非常关键的。在保险的支持下，农民因为生产量和自然条件的巨变导致的无法及时清偿贷款的风险降低了。因此，各大金融机构开展农村产权抵押信贷的积极性就会随之提高，促进农村融资量的增加。促进农业保险的发展，首先，要制定有关的法律规范，促进该类保险的规范化发展，形成良好的保险网络体系。农村保险市场发展前景良好，需要的保险量会不断增多，形成良好的网络体系之后就能够给各地农村带来商业保险供应，不断满足市场需求，促进资源的集约利用。同时，在实际操作时，银行亦可以成为农业保险保单的第一受益人，并质押给银行作为该类产权抵押贷款的根据。

农村金融一直以来难以大规模发展起来，有关的信贷风险高，主要是因为农村信用环境不好，农民缺乏良好的信用意识。市场经济的基础就是信用，所以需要在农村开展各种形式的信用教育以及诚信宣传活动，促进广大农村信用环境的发展，构建政府主导的农村信用体系。在开展宣传活动时，金融部门要进一步促进和广大农民的交流，增强大家的金融意识，基层央行要着重进行征信方面的宣传交易活动。此外，也要不断健全农村信用判定制度，将人民银行征信系统范围拓宽至农村地区。从信用乡镇、信用社、信用户等方面进行努力。

首先，申请农村产权抵押信贷不仅需要满足各种基本条件要求，如申请者的信用情况良好、具有合法有效的抵押物、具备法律效力的证明资料等，此外亦需要审核申请者有没有比较稳定的收入来源，有没有进行很大投资，可持续生产能力的强弱等。同时还可以由抵押土地的面积要求、最低剩余使用年限等方面来规范农村产权抵押活动。其次，确定合适的信贷期限与信贷额度，前者主要是根据农村产权期限与农产品生产周期等来确定，一般不能大于这类周期或期限，后者一般是根据产权的实际价值的比例来确定。

第一，尽快出台《农村信贷信用担保法》，重点规范担保机构的义务、法律权利、管理模式以及经营性质等。第二，构建农业担保体系，要做到规范运行，功能健全。政策性担保机构是该类担保体系的基本主体。为了更好地防范、分担与化解有关风险，要促进担保机构与再担保机构的良好衔接，也就是可以成立政策性农业担保企业，按照地方财政状况，由市、县级财政在各年度编列定额的农业发展专项资金，并存储于金融机构专户，主要是用于有关业务的担保支出，在此基础上确保该种担保资金每年递增。主要为农民提供资金支持，通过保证等途径为该类担保活动提供担保，这是政策性农业担保公司的职责。通过再担保方式分担政策性农业担保公司风险的是省级农业信用担保部门，它是由省级行政单位设立的。

在农村产权抵押实际落实之后，很多商业银行因为该类贷款导致的不良资产或许会有所增加，因此，政府可以采取农村产权抵押贷款风险补偿政策，通过专项资金方式来分担银行因为贷款业务所遭受的资金损失。此外，假如农民没有按期偿还信贷资金，政府可以将其抵押证银行的资产收购下来，先行偿付银行信贷资金，之后让政府建立的农村资产经营管理公司，对收购的农村产权进行优化处置。

（三）农业供给侧结构性改革下对农户层面的建议

首先是鼓励农户按照“依法、自愿、有偿”原则，以出租、转让、股份制合作等多种形式流转农村各项产权，进一步扩大农户产权抵押范围，促进规模化经营，刺激农村产权对接金融市场需求。其次是利用各种信息传播与扩散，帮助和教育农户了解农村产权抵押贷款政策，提高农户对农村产权抵押贷款政策的认知，以便农户做出理性选择。最后，选取试点农户，给予更多优惠政策，促使农户掌握农村产权对接金融市场政策和整个抵押贷款流程，更好地在农村开展农村产权对接金融市场的工作。