行政事业单位内部控制建设与提升内控报告质量

胡志山

为贯彻落实党的十八届四中全会作出的“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”的决策部署，财政部于2015年12月印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号，下称《指导意见》），在全国范围内启动实施行政事业单位内部控制建设。2017年1月印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1号，下称《管理制度》）、《关于开展2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》（财会函〔2017〕3号），组织全国各级各类行政事业单位从2016年起开展内部控制报告编制工作。

此项工作实施三年来，编制内部控制报告已成为检验行政事业单位内控建设成效的重要手段和评价依据。全国各级各类行政事业单位对内部控制编报工作重要性的认识大幅提高，有力促进了各单位进一步加强内部控制建设，更好地发挥内部控制在提升单位内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。但在实际工作中，一些单位领导对内控工作不重视，部门沟通协调不畅，内部控制制度更新不及时等问题比较突出；至今仍有一些单位对内部控制报告的基本概念和内涵认识不清，不按规定要求开展内控自我评价和日常督导检查，内控建设实施的整体效果并不理想，内控报告质量与内控实际情况存在较大差距。下面，笔者从内部控制报告的基本概念入手，系统梳理当前内部控制建设与报告编制中存在的一些普遍性问题，深刻分析其产生根源，提出有针对性的对策建议，促进内控建设和报告编制质量全面提升。

一、基本概念释义

（一）内部控制

行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。内部控制应贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。

行政事业单位内部控制分为单位层面和业务层面。单位层面主要包括科学设置内部控制组织架构，建立健全议事决策机制、岗位责任制、关键岗位轮岗等相互制衡工作机制，合理配备内部控制关键岗位工作人员，有效提升财务信息编报质量，着力推进内部控制信息化建设，共五部分控制内容。业务层面主要包括预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管理和合同管理，共六方面控制内容。单位内部控制建立与实施的好坏直接影响内部控制报告质量。

（二）内部控制报告

行政事业单位内部控制报告是指行政事业单位在年度终了，依据《指导意见》《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号，下称《内部控制规范》），以内部控制基本事实的相关材料为支撑，按照《管理制度》规定要求及统一格式编制的能够综合反映本单位内部控制建立与实施情况的总结性文件。2018年内部控制报告包括单位层面、业务层面和信息系统层面三个部分的内部控制建设情况。其中反映单位内部控制工作基本事实的相关材料主要包括内部控制领导机构会议纪要、内部控制制度、流程图、内部控制检查报告、内部控制培训会相关材料等。

内部控制报告不同于行政事业单位的内部控制自我评价报告。行政事业单位开展内部控制自我评价是组织实施内部控制的重要内容之一，至少每年进行一次。内部控制自我评价报告是指依据《内部控制规范》第六十条第一款“单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价”的规定，采取实地观察、重新执行和穿行测试等专门方法，对本单位内部控制设计和执行的有效性进行评价，并将评价结果提供给本单位领导的报告。

内部控制报告也不同于行政事业单位基础性评价报告。行政事业单位开展内控基础性评价仅在2016年组织实施一次，属于阶段性任务，通过“以评促建”的方式，推动各单位于2016年底前如期完成内部控制建立与实施工作。内控基础性评价报告是指行政事业单位在开展内部控制建设之前，或在内部控制建设的初期阶段，按照《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2016〕11号）要求，对本单位内部控制基础情况进行“摸底”评价形成的总结性文件。

二、当前内控报告编制存在的主要问题

由于内部控制体系包罗万象，涉及方方面面，大到一个单位战略决策，小到一枚合同印章管理，建设内容十分繁杂，且部分内容比较抽象，不易理解，对专业能力要求较高，造成一些内控任务无法有效落实；内控涉及一个单位全员全流程，实施链条长，沟通协调难度大，严重影响内控建设成效。近年来，各单位内部控制建设与实施效果不佳是造成内控报告质量普遍不高的主要因素，具体表现如下：

（一）相关佐证材料的真实性、可靠性和关联度不高

以2018年为例，北京久其公司设计的行政事业单位内部控制报告编报系统包括基础信息表、佐证材料附件池、单位层面内部控制建设情况、业务层面内部控制建设情况（含总体建设、制度建设和执行情况4张表）、信息层面内部控制建设情况共12张报表，该系统今年的最大亮点是新增了佐证材料附件池，主要目的是增强数据的真实性、可靠性，进一步提高内控报告编报质量。但由于该编报系统缺少必要的逻辑审核（鉴别）功能，系统无法对佐证材料与对应内控事项的有效性进行审核（鉴别），导致二者之间的关联度不高，证明效力大大降低，其中部分佐证材料既可以滥竽充数，也可以张冠李戴，直接影响内控报告填报质量。

（二）内部控制制度更新不及时，部分单位信息系统建设严重滞后

由于内部控制制度覆盖面广、管理链条长，涉及预算、收支、政府采购、国有资产、建设项目、合同等六大业务层面，一是经常面临一些新形势、新任务和新问题，有些单位不能根据国家相关政策调整或管理需要，及时更新完善内部控制制度。还有些单位虽然更新了相关管理制度，但在梳理业务流程时，对新发现的管理漏洞或风险隐患，不能及时改进风险控制点，并更新业务流程图。二是部分单位受人员和技术条件限制，根本没有能力开发内控信息系统；还有部分单位虽然采取自建或外部协助等方式加强内控信息化建设，如财政一体化平台包含预算、决算、资产、政府采购、国库电子支付、单位会计核算等多个功能模块，但目前各个模块自成体系，数据之间互不相通，成为信息孤岛。这在一定程度上，严重影响了内控实施效果，同时也是造成本单位内控评价结果不够理想的主要因素之一。

（三）相关资料收集难，部分单位档案管理不规范

一是大多数单位没有明确专人管理内控档案，平常无人收集整理与内控实施有关的资料。即便有人收集，资料也不完整，丢三落四、缺东少西等现象严重；二是由于有些工作未按规定组织开展，比如内部控制评价与监督、定期轮岗等，造成没有相关资料可供收集；三是大多数单位认为内控是财务部门的事，其他部门则是“事不关己、高高挂起”的态度，平常根本没人主动收集保存相关资料；四是由于一些单位对权力运行制衡机制中的分事行权、分岗设权和分级授权等关键事项，不善于归纳总结，无法形成完整、有效的佐证材料。因此，有些单位在编制内控报告时，只好东拼西凑、甚至提供虚假佐证材料，严重影响内控报告质量。

三、上述问题产生的主要根源

（一）领导重视程度不高

最近几年，财政部相继出台政策，明确单位负责人在内控体系建设及内控报告编制的职责权限。《内部控制规范》第六条规定“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。”《管理制度》第五条规定“行政事业单位是内部控制报告的责任主体。单位主要负责人对本单位内部控制报告的真实性和完整性负责。”但至今仍有一些单位领导对内部控制体系建设及内部控制报告编制的重要性缺乏足够认识，主动组织实施的意愿不强。具体表现在以下三方面：

1.不清楚内控到底由谁来做。内部控制贯穿于单位经济活动的决策、执行和监督全过程，涉及所有部门、岗位和个人，是一项复杂的系统工程。但当前绝大多数单位认为内部控制就是筹钱、花钱、管钱，这些毫无疑问全是财务部门职责，与人事、资产、业务等部门没有任何关系。另外，记账算账、填写凭证、编制报表是财务人员的基本技能，而编制内控报告就是使用计算机软件填几张报表的事，此项任务理所当然是财务部门本职工作。

2.不清楚内控到底做什么。《内部控制规范》第七条明确提出了具体建设内容：“单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。”虽然《内部控制规范》从2014年1月起实施至今已逾五年，但仅从上述条款的字面理解，对于非专业人员很难真正读懂吃透内控建设内涵，一些单位内控建设成效因此受到了较大影响。目前，这种现状具有一定的普遍性。

3.缺乏全局性组织推动。内部控制是一项事关全局的综合工程，涉及预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管理和合同管理所有经济业务。由于一些单位对内控建设的复杂性认识不足，未给予足够重视，常年不组织召开内控建设领导小组会议，缺少自上而下的强力推动。同时，还有一些单位内部各部门或岗位之间尚未建立有效的沟通协调机制，推诿扯皮、相互掣肘等现象时有发生，导致部分单位内控建设工作一直停留在“纸上文章”和被动应付检查的层面。

（二）内控执行不够规范

内控建设与实施情况是影响内控报告质量的直接因素。当前，由于缺少可供借鉴的成功经验，各单位内控建设与实施效果千差万别，内控执行不规范问题十分突出，具体表现在三个方面：一是构建的内部控制体系不健全。绝大多数单位虽然按要求制定了内部控制制度，但多数未涵盖关键岗位设置及人员素质要求、业务风险控制等内容，仅局限于资金审批、会计核算、财务管理制度，不能充分发挥内控应有效果。内部控制体系设计的全面性与完整性、执行的有效性和适用性有待进一步提高。二是将内控自我评价和编制内控报告两项工作混为一谈。虽然绝大多数单位组建了内控自我评价工作小组（或风险评估工作小组），但受人员短缺影响，多数单位仅以编制内控报告代替内控自我评价（风险评估），未按规定组织开展内控自我评价。无法及时发现并纠正本单位内控存在的风险，直接影响内控作用的发挥。三是缺乏对内部控制的有效监督。由于大多数单位没有设立独立的内部审计部门或岗位，没有专门力量对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查。有些单位虽然设置了内部审计机构或人员，由于专业水平有限，对内部控制制度存在的缺点及执行的有效性不能做出客观公平的评价，无法及时发现本单位内控存在的缺陷或漏洞，直接影响风险应对措施的实效性和适当性，甚至造成内控失效，给单位造成巨大损失。

（三）内控组织机构及专业力量不足

内控组织机构及专业力量是决定内部控制和内控报告质量的关键因素。《内部控制规范》第十三条明确规定“单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。”从笔者所在单位上级主管部门获悉，所属单位内控工作全部由财务部门牵头，均未单独设置内部控制机构。当前，由于大多数单位把内部控制作为财务部门一项日常工作，造成原本应由各业务、纪检、内部审计等有关部门承担的分内工作成为一种额外任务，被动参与内控建设，无法形成人人参与内部控制建设的良好氛围。另外，大多数内控人员全部是财务出身，知识面比较单一，缺乏经营、管理等相关方面的知识和经验，并且现有财务工作已基本处于满负荷状态，再从事相关内控工作往往显得力不从心，内部控制和内控报告质量难以得到有效保障。

（四）奖惩激励机制不完善

健全完善的管理机制能够充分调动全员工作积极性和主动性，切实提高单位内控建设与报告质量。《管理制度》实施两年多来，有些部门（或单位）至今没有建立相应的奖惩制度，监管和处罚措施不到位，相关人员责任意识不强，工作积极性不高。有些部门（或单位）虽然建立了奖惩机制，但在实际工作中未严格执行，对提供虚假信息或者隐瞒重要事实的内控报告编制单位（主管领导）及责任人未进行处罚，对按期高质量完成内控报告的编制单位及有关责任人也未给予相应激励。由于奖惩不分明，违规成本低，严重影响了内部控制的权威性。具体表现在：一是虽然编报内部控制报告口径与决算编制口径一致，但与决算相比，人们从心理上不重视内控报告编制，在工作中往往表现出态度不端正、不严肃，应付差事、敷衍了事、不得不做，对此项工作缺乏足够热情；二是内控管理责任和风险防控意识不强，内控执行力弱化，导致内控制度落实不到位，甚至造成单位内部管理混乱。

四、主要对策建议

在当前和今后一个时期，每年组织开展内部控制报告编报工作已成为各级各类行政事业单位的一项年度例行工作，既是全面推进行政事业单位加强内部控制建设的重要抓手，也是规范各单位权力高效运行、防范化解风险隐患的有效手段。为进一步提高内部控制报告编制质量，健全完善体制机制，确保内控制度设计和执行的有效性，现结合工作实际，提出以下几点建议：

（一）强化内控机构建设，提高工作站位

建立健全内控组织机构是做好内部控制报告编报的前提。内部控制是一项系统工程，事关管局，涉及每个单位所有部门和每位干部职工，贯穿单位全部管理活动的各个环节和每一项业务活动的全过程。同时内部控制也是一个单位目标愿景实现的长效保障机制。因此，各单位务必要高度重视，把内控建设工作作为一项政治任务抓紧抓实。一是建立由单位主要负责人统领，各部门全员参与的内控领导机构，把思想和行动统一到单位内控建设上来，形成合力、自上而下统筹推动。二是设置单独内部控制职能部门，成立内控自我评价和督导检查等工作小组，健全完善内部控制组织架构，明确职责分工，狠抓各项工作落实。三是建立有效的内部协调机制，确定每个部门的任务清单，将责任落实到具体岗位和每位职工，坚持把内控建设融入到日常工作中，形成“主要领导亲自抓、全员参与，一级抓一级、环环相扣层层推进”的格局。

（二）规范日常管理，提高内控建设成效

扎实做好日常内控管理是保障内部控制报告质量的基础。按照《内部控制规范》的要求，建立健全适合本单位实际情况的全面内部控制体系。一是以组织开展内控报告编制工作为契机，通过系统梳理查找本单位内控体系风险隐患，并针对管理中的薄弱环节及主要风险，制定切实可行的《内控工作方案》，主动防范化解系统性风险。其中《内控工作方案》要明确年度任务目标、工作质量、完成时间节点、责任分工和具体落实举措等内容。二是单位层面内控要重点健全完善组织架构和议事决策、岗位责任制、关键岗位轮岗等制衡机制，坚持集体决策和不相容岗位相分离等原则，突出抓好关键岗位设置、人员配备及轮岗制度，强化财务信息质量和内控信息化建设，确保本单位各项经济活动安全高效运行。三是业务层面内控根据每年对预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管理和合同管理等六大业务领域的梳理结果，分别制定科学严密的业务流程图和相应管理制度，确定主要风险及关键控制点、保障措施，通过采取内部授权审批、归口管理、财产保护、信息内部公开等多种方法相结合，确保各项制度和有关措施落地落实。四是加强单位内部控制自我评价和日常督导检查，强化内控执行管理，从源头防止走过场和弄虚作假等不良现象发生。五是在确保按期保质保量完成日常内控工作的基础上，多注意收集整理内控建设和执行等相关资料，强化档案管理，为编制内部控制报告提供更多真实可靠的佐证材料。

（三）加强队伍建设，提升内控工作质量

培养高素质的干部队伍是提高内控报告质量的内生动力。一是根据本单位现实需要和基础条件，因地制宜设立单独内部控制职能部门、工作岗位或确定牵头部门，选择责任心强、业务素质高的人员，从事内控组织管理工作，优先解决现有专业内控力量不足的问题。二是广泛征集各有关单位意见和建议，增强业务培训的针对性和实效性，通过举办知识竞赛和集中培训等形式，切实加大专业技能培训力度，尽快提升内控人员专业素质，积极适应内部控制制度及相关政策更新变化快的新形势，不断提升履职能力。同时，通过组织现场观摩，及时了解与内控先进单位的差距，客观总结经验与不足，不断激发内控人员的工作积极性、主动性，促进内控建设成效、内控报告编制质量稳步提升。

（四）健全完善监管机制，有效内控发挥作用

加强督导检查是减少虚假内控报告的重要措施。各单位应建立健全内部控制监督检查和自我评价机制，切实加大督导检查力度，采取日常监督和专项监督相结合，对内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节进行全面检查，准确查摆本单位内控漏洞或制度缺陷，并采取有效应对措施，及时改进和加强内部控制，不断提高内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性。同时，各单位要建立健全激励机制，将内部监督、自我评价与干部考核、追责问责结合起来，并将内部监督、自我评价结果采取适当的方式予以内部公开，更好发挥信息公开对内部控制建设的促进和监督作用。推动各单位切实加强内控建设与实施，在规范做好内控工作的同时，进一步提升内控报告质量。