改进与强化国有企业财务监管工作

邵成开

一、引言

作为我国经济体系的核心组成部分，国有企业管控着大量的资源，其经营状况对国民经济建设和社会整体发展具有极其重要的影响。长期以来产权模糊、政企不分以及委托代理链条过长等问题一直困扰着我国国有企业的发展，要解决这些问题加强财务监管是必由之路。在当下国家积极推进国企混合所有制改革的关键时期，更要特别注重财务监管工作，为国企改革取得成功铺平道路。

二、国有企业财务监管工作的重要作用

首先，国有企业财务监管工作能够有力促进国有资产的保值增值。财务管理的质量直接影响企业的运营成效，财务监管工作可以帮助国有企业快速发现生产管理中出现的财务问题，进而及时做出调整提升国有资本的使用效率和运营水平，最终实现国有资产的保值增值。其次，国有财务监管工作能够有效限制腐败现象。很多腐败分子就是利用国有企业财务管理中的漏洞对国有资产进行私吞和侵蚀，而财务监管工作能够针对性地弥补国有企业管理的缺陷，压缩腐败空间，减少贪污途径，保护国有资产的安全。再次，国有企业财务监管工作还能够降低委托代理问题出现的可能。当前国有企业的代理链条少则五六级、多则十几级，很容易产生经济效率低下、治理结构失衡等问题，而要改善这种现状，就需要多方面强化财务监管工作。

三、当前国有企业财务监管工作存在的问题

（一）财务监管制度存在缺陷

科学完善的财务监管制度能够从多方面改善国有企业的管理运营状况，有效保障国有资产的保值增值，而现阶段国有企业在财务监管制度方面尚存在明显的缺陷，主要表现为：第一，当前制度下监管部门要开展财务监督工作一般都需要通过会计师事务所来获取国有企业的财务信息，但是这种第三方机构出具的财务报告在范式结构和内容深度上常常满足不了监管需求，而当下我国又没有其它权威途径来公布更为深入全面的国有企业财务信息，这对财务监管造成了很大的制约。第二，国有企业会计信息的真实性很多时候会受到领导层期望的影响，在这方面我国还未建立有效的监管制度。由于“官本位”思想的存在，国有企业的财务信息会因为领导的利益偏好和政绩需要而产生扭曲，使得会计报表失去为股东以及债权人披露企业实际经营状况的功能，而沦为服务领导层个人利益的工具，这样不仅会对国有企业的经济效益造成不良影响，而且还会严重影响其社会效益。

（二）政企难分增大了财务监管的难度

对于国有企业来说，政企不分是当前经营管理中的一大弊病，给财务监管带来了更大的难度。由于自身的双重属性，当前我国大多数国有企业在创造经济价值的同时，还要承担相当的社会责任，而且创造盈利与实现社会意义之间常常会发生对立，面对这种冲突部分国有企业会因为其社会属性而舍弃一定的盈利，造成其在与市场上其它企业的竞争中处于相对弱势的地位，很难达到和自身实力相匹配的行业位置。这种为满足社会需要而牺牲经济效益的做法显然不利于国有企业的长期发展，我国政府也早已注意到这个问题，并把“政企分家”作为国企改革的重要内容。虽然相关部门在努力推进这项改革，但从实际效果来看国有企业要真正地实现政企分离仍面临着很大的困难。造成这种状况的根本原因是“国有”意味着国有企业全部的资产归属于国家控制，企业资产的统筹安排、使用调配都要通过国家职能机构来实现，即国有企业要发挥“企”的职能必须通过“政”的途径才能完成，这种深层机制的相互钳制使得“政企分家”困难重重。

（三）委托代理链过长造成难于进行财务监管

因为国有企业体量大、涵盖广以及业务类型多元复杂的特点，国家为提高管理效率，通常会选择委托代理的办法，国家属于委托方，选聘专业人士作为代理人对国有企业实施管理。有鉴于我国政治体系的特点，这种管理模式往往会存在代理链条过长的问题，从中央政府开始最后落实到国有企业中间还存在着多层委托，这会对财务监管造成一系列负面影响：首先，冗长的委托过程本身就会产生更多的不确定性，不利于决策的传达和目标的执行；其次，委托环节中各级委托主体之间目标的不一致以及委托人与代理人之间利益的冲突会导致人为的信息传递失真和扭曲，严重影响国有企业的经营管理；再次，委托代理链过长会导致责任虚化，造成真正具有使命感的管理层以及监管者缺位，使得国有企业管理缺乏充分的约束和激励。

四、改进与强化国有企业财务监管工作的相关建议

对于当前我国大部分国有企业而言，其财务监管工作通常由财政部门等政府单位承担。财政部门等政府单位在监管过程中主要是通过建立健全国有企业财务监管机制及加强实地检查与监督等方式实现对国有企业财务监管工作的强化。具体闻言，为改进与强化国有企业财务监管工作，可以从以下几个方面着手：

（一）对非竞争性国有企业采用双层监管形式

对国有企业财务监管工作进行分层次管理是一种有效的监管手段，监管层次一般可分为双层监管与三层监管两种形式。双层监管形式是指财政部门等政府监管单位对国有企业进行直接的监督，这种双层监督模式简单易行，具有执行效率高、简单高效的特点，因此更有利于监管流程的顺利实施。三层监管形式是指财政部门等政府监管单位在对国有企业进行监督时并非直接与国有企业进行接洽，而是通过审计机构等第三方实现对国有企业的财务监督，这种财务监督模式由于能够实现国有企业经营过程与财务监管的相对独立，从而有利于提高监管结果的可靠性，进而保障市场的公平性。

鉴于上述两种财务监管模式的特点，导致其实施监管的对象和范围具有一定区别。一般而言，双层监督模式通常应用于对一些规模较小的国有财务监督过程中；三层监督模式则更多的应用于一些规模较大的国有企业财务监督过程中。除了国有企业规模大小的影响外，在对国有企业进行财务监督过程中，还用将国有企业的性质考虑在内，具体而言，对于非竞争性国有企业，这类国有企业一般担负着保障国计民生的重要职责，其经营的目标更加侧重于自身社会价值与社会保障目标的实现，在对这类国有企业进行财务监督过程中，采用双层监督模式往往更为合适，即通过一些政府的专属职能部门完成对这类国有企业的财务监督。之所以对这类国有企业采用双层监督的模式，原因在于，这种类型的国有企业通常不直接参与到市场竞争中，其主要职能为协助相关政府部门对经济形势进行一定程度的宏观调控，在市场调节出现一定问题时进行一定的补充，或辅助一些事业单位实现一定的社会职能，对这种类型的国有企业采用双层监管的财务监督模式，更够有效提高政府部门宏观调控的效率和效果，充分实现这类国有企业存在的意义与价值。但由于这类国有企业毕竟不参与经营竞争，与一般性企业的经营目标存在较大区别，应尽量减少该类型国有企业的数量。

（二）对竞争性国有企业采用三层监管形式

对于大多数竞争性国有企业，由于其以实现经营利润作为经营目标，对于这种类型国有企业的财务监管则更适合于采用通过注册会计师等第三方进行间接监督模式，原因在于：首先，通过第三方进行监管有利于降低政府部门对国有企业的干预程度，提高国有企业经营的自主性，避免政府部门对国有企业经营的过度“插手”与“指挥”，更加有利于政企分离的实现；其次，在国有企业财务监督过程中通过第三方部门进行监督有利于降低政府机构的工作量，提高监督效率。因此，对非竞争性国有企业采用双层财务监督模式，对竞争性国有企业采用三层财务监督模式，根据国有企业性质有针对性地进行财务监管，能够有效提高国有企业财务监督的效率比与效果。

（三）丰富国有企业董事会中人才类型

对于国有企业财务监督工作而言，国有企业董事会发挥着不可替代的重要作用，因此，必须督促国有企业进一步完善董事会制度建设，不断强化董事会监督作用的发挥。具体而言，国有企业董事会制度的完善可以从丰富董事会中人才类型与设立各种专项委员会两方面着手。

对于丰富董事会中人才类型，是指为实现良好的监督效果，在选拔国有企业董事会人员时，应当将涉及企业各个领域、各个方面的人才均囊括其中，管理人才、技术人才、业务人才、财务人才、法务人才等均应在国有企业董事会中占有一定比例，并实现比例相对平衡。值得注意的是，在国有企业董事会建设过程中，不应仅包括本企业内部的人才，还可以通过独立董事的形式吸收本企业外部的一些优秀财务人才、法务人才、业务人才等，通过这种途径不仅能够实现国有企业内部的有效制衡，还能发挥外部的治理作用，实现对国有企业的有效监督，此外，吸收外部独立董事还有利于国有企业董事会集思广益，从而在管理和经营决策中做出更高效的选择。

（四）在国有企业董事会中设立专项委员会

对于设立各种专项委员会，是指在国有企业董事会中应当设立职能、人员不同的若干专门委员会，具体应包含以下几类专门委员会：一是战略决策委员会，该委员会的主要职能是在企业经营目标与战略决策的制定过程中起到重要的咨询、建议与决策作用，同时为企业成本预算与评估起到一定的咨询作用；二是执行委员会，该委员会的主要职能是实现董事会治理层与企业各管理人员、经理人员等管理层的高效沟通，推动经营决策的顺利实施；三是审计委员会，该委员会的主要职能是在企业生产经营过程中承担日常的审计职责与会计监督局财务咨询职责，从而有效规避企业的财务风险、预防会计舞弊行为的发生；四是薪酬委员会，该委员会的主要职能是根据企业的长期经营战略与短期经营目标，结合企业管理人员、核心技术人员等的具体能力、工作年限、贡献度等，为企业设立合理的薪酬结构，并在一些与国有企业员工绩效评价相关的评奖评优过程中承担决策作用。通过上述方式强化国有企业董事会制度建设，进而提高董事会财务监管效果。