浅议科研单位内部控制建设

万年青

内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。自2012年财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》以来，各单位积极推进内部控制建设并取得了初步成效。为适应全面推进依法治国的要求，加强财政资金的使用和监管，规范行政事业单位内部经济和业务活动，强化对内部权力运行的制约，防止内部权力滥用，财政部又于2015年和2016年连续印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》和《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，为基层单位加强内部控制建设指明了方向，《意见》和《通知》对单位实际推进内控制度建设方式方法和总体要求、主要任务及保障措施等均作了具体部署和说明。

近年来大多数科研单位建立了内控制度，并在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设等工作中发挥了积极的作用。但是由于受内控管理的意识、单位内部管理状况、信息化建设及其他诸多因素影响，实际工作中内控制度建设还存在许多不足，限制了内控制度效力的发挥。笔者认为对科研单位而言，要建立起适合单位内在管理要求的内控制度体系并充分发挥其管控作用，应把握和做好以下几个方面：

一、明确单位的内部控制规划与建设方向

《行政事业单位内部控制规范（试行）》及后续的《意见》和《通知》从总体上明确了内控建设的规划与建设方向，是基层单位开展内控建设的主要依据和操作指南。但就具体单位而言，要做好单位内控建设，仍需要结合自身经济业务的特点和实际管理需要，进一步明确本单位内控规划与建设方向。单位内部控制建设要围绕“权力制衡”这个核心和“经济业务”这根主线，从防范风险、提升工作效率和内部管理水平出发，系统性地认真梳理主要经济业务和风险防控点，从领导及职工内控风险意识的建立、业务流程的设计、内控岗位的设置、内控制度的完善与实施、内控信息化建设、内控监督和评价等方面，有的放矢明确单位内部的内控规划与建设方向，从而为内部控制制度的建立和实施奠定可靠的基础，并通过内控制度的执行真正达到有效化解各类业务风险和廉政风险。

二、找准科研单位内部控制的定位

找准科研单位内部控制的定位，就是要弄清楚科研单位内部控制的主要对象和内容。不少科研单位对内部控制的概念和内涵缺乏足够的了解和认识，不清楚内部控制对提升单位工作效率、防范风险和维护经济资源安全的重要意义，即便建立了内控体系，但却流于形式以致难以真正发挥其实际效果。

对科研单位而言，内控制度的定位可以从三个方面去把握：

一是要形成对内部权力行使的约束与制衡。按照不相容职责相互分离的原则，在分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗等方面，从制度设计中强化内部决策与权力行使流程的管控，防止权力滥用，建立决策、执行和监督相互制约的制度体系。

二是流程的设计要以强化过程监管为指引，并为内控目标报务。执行过程的监管实际包含两个方面，即执行过程本身是否符合相应的内控制度规定以及执行效果是否达到制度设计和经济事项本身的绩效要求。加强执行过程的监管，要重点围绕内控工作的六项主要经济事项，通过计划完成情况与实际完成情况对比进行风险提示，不断完善内部控制流程。

三是项目经费的内控管理是内部控制的重中之重。除了维系单位正常运行的一般经费支出外，科研单位的一切工作均围绕各类项目执行而开展，项目经费通常在科研单位占有很大比重。除了预算和收支，无论是政府采购、资产管理还是建设项目管理以及合同的签订，实际上均围绕项目经费的执行而进行，对项目执行和绩效的评价贯穿于内控工作的始终，抓住了各类项目管理的本质，也就做好了科研单位管理的主要工作。因此从内控工作的角度看，项目经费的内控管理是内部控制的重中之重，项目经费管理的好坏也是内控管理好坏的集中体现。

三、建立适应单位管理和发展要求的内部控制体系

单位内控体系的建立包括两个主要环节，一是经济业务的风险评估；二是防控体系（制度体系）的建立。如何建立适应单位管理和发展要求的内部控制体系，实际上在财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》中已经作了清晰的描述，就是要围绕单位管理层面的权限要求和主要经济业务活动进行风险防控和制度设计，在理清单位内部管理要求的基础上，重点围绕预算、收支、政府采购、资产、建设项目和合同签订等经济活动业务进行风险评估。从这个意义上说，经济业务的风险评估才是单位内控体系建立的关键，一方面通过有效评估，找准业务活动流程环节中的风险点并确定风险应对策略，才有可能在制度设计中将应对策略充分地体现；另一方面，如果单位外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化，则应及时对经济活动风险进行重估并重新修订相应的制度。

当然，除了有效的风险评估和健全的内控体系外，单位内部控制建设还是一项整体的系统工程，成功的内部控制建设需要各部门间统筹协调、相互兼顾。任何一个管理环节的缺位，都会影响内控体系效能的发挥。

四、科学有效地执行内部控制制度

要使内控制度体系切实发挥有效作用，将单位经济业务风险降到最低，科学有效地执行内部控制制度是关键。

一是要重视内部控制环境建设。即从明确单位负责人为第一责任人开始，建立内控领导小组和单位领导广泛参与的内部控制环境。内控制度在执行过程中，除了要对内部决策权力形成监督外，在制度执行和程序控制过程中，必然牵涉各方利益，如果不把单位主要负责人列为第一责任人并得到单位其他领导的理解与支持，内控制度便很难落实。

二是重视内控工作氛围的培养。有效地执行内控制度，离不开制度执行各环节的有效参与。科学单位内部必须形成健康良好的沟通氛围，将内部控制管理制度落实到单位各个层次，使单位的每一名职工都认识到内部控制制度的重要性及严肃性。具体包括从领导到职工内控风险意识的建立、内控管理者水平的提高、风险防控工作中部门及岗位责任划分是否清晰等等。

三是严格执行各项内控制度。再好再全面的制度，如果不严格执行，就不能发挥制度的约束与促进作用。在内控工作实践中如果总是想变通、打“擦边球”等，必然削弱制度的权威甚至使制度沦为摆设。

四是重视内部控制信息系统建设。通过建立内部控制信息系统，可在固化单位经济业务流程的基础上，实现业务全过程监控，有效提升工作效率，减少内控过程中的人力成本，并根据需要及时进行各种信息的统计分析并形成各类分析报告，提高内控制度执行的效率。

五、建立健全内部评价体系和监督制度

完善内控体系，使内控制度保持与经济业务环境变化相适应，建立健全内部评价体系和监督制度必不可少。完善的管理体制和必要的考核机制，是内控工作落到实处的重要保障。应实现牵头部门和评价监督部门相互分离，充分发挥内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。必要时可建立内部评价、审计与社会监督相结合的评价体系和监督制度，定期对单位内部控制开展情况进行考核和评价。并根据考核和评价结果不断完善内控制度，使内控制度体系真正成为长效的内部控制与激励机制。