科学事业单位如何全面执行《政府会计制度》

乔光辉 陈伟东 钱 璐

在十九大报告中,对贯彻新发展理念,建设现代化经济体系,提出了加快完善社会主义市场经济体制,加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。这就必然要求我们需要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,要求我们全面实施财政绩效管理。

为保障上述目标的实现,2019年1月1日起,我国所有的财政预算单位都要全面实施《政府会计制度》。为更好的执行该项制度,国家先后发布了政府会计制度的《基本准则》、《具体准则》、《应用指南》、《行政事业单位会计科目和报表》等,同时为了进一步加强指导行政事业单位成本核算工作,进一步完善预算绩效管理体系,进一步提高行政运行和财政资源配置效率,财政部也将发布《行政事业单位成本核算基本指引》。

科学事业单位作为本次落实《政府会计制度》的主体单位之一,因其本身具有科学研究探索的属性,一方面国家实施科研“放管服”,各个单位要求财务、人事、科研和后勤支撑等人员,要立足业务,结合单位科研实际,全力支撑和服务科研业务;一方面全面执行《政府会计制度》,尤其需要单位的财务人员,在权责发生制的基础上实行双分录、双报告和成本核算等的基础上,做大量高效的财务精细化核算工作。目前阶段,上述两方面的因素,给科学事业单位的全体财务工作者提出了巨大的挑战。作为科学事业单位的财务工作者,需要在面对自身服务科研的基础上,努力提升财务核算效率,提升财务精细化核算能力,探索分析《政府会计制度》全面执行中的堵点,寻求多渠道的解决途径。

一、科学事业单位全面执行《政府会计制度》的难点及原因

（一）单位信息化建设滞后，难以高效支撑财务精细化核算

科学事业单位要实现高效的财务精细化核算,就必须搭建综合的财务核算平台,这样才能及时、方便和快捷的将核算所需的信息进行准确归集和快速处理。科学事业单位要搭建综合的财务核算平台,就需要单位有一套信息共享的管理系统,能够将人事、资产、财务、科研等各个业务系统整合起来,以便支撑财务进行快速搜集数据,整理处理业务,实现高效的财务精细化核算。在财务核算中,如果没有互通共享共用的信息系统,就难以支撑对人员工资、固定资产折旧等支出的精细化核算和准确分摊,最终难以支撑成本的准确核算。科学事业单位信息化滞后的问题,主要是单位综合的信息化系统建设,缺乏长期投入的人、财、物,缺乏长期的投入硬件设施和配备系统化的软件开发升级资源。目前,大多数科学事业单位,基本实现了独立的人事管理、资产管理、科研管理、财务管理等的业务管理系统,各个管理系统之间呈现出碎片化、分散化的状态,没有形成统一、系统、相关关联的管理平台,也就难以实现数据信息的互通共享共用。

（二）财务人员难以高效处理财务业务

1.财务人员现有能力,难以匹配制度需要的专业判断和专业工作能力。科学事业单位普遍以科学研究为主,单位历来片面重视科研长期投入,受到资源配给限制,一般难以对支撑和管理科研业务的财务部门投入更多资源,难以为财务工作人员提供精细的考核和人才晋升的职业规划,导致财务工作人员的工作动能不足,工作积极性不高。同时,科学事业单位的财务人员,普遍在同一个单位长时间工作直至退休,工作流动性极小,由此使得财务人员上进心和进取心不足,难以主动学习提升专业能力,抗压能力较弱,难以适应《政府会计制度》的新要求。另外,受单位编制人数和财务岗位设置的影响,无法通过迅速的增加财务工作人员,来应对因执行《政府会计制度》增加的财务工作量。目前《政府会计制度》刚刚实施,涉及面较广、内容较多、专业性较强、工作量较大,需要财务人员大量的知识更新、知识储备和专业判断,而目前的财务人员配备及专业工作能力,还难以快速的支撑《政府会计制度》的全面落地。

2.科研财务助理的能力,难以协助支撑专项的财务管理工作。在国家科学研究的战略规划中,要求科研财务助理在科学事业单位应该予以配备,这项规划有着极大的战略意义。在科研团队中配备较为专业的科研财务助理,就能够较好地服务科研团队,协助协助团队较好的管理“人、财、物”,同时也能够协助单位的财务部门做好科研相关支出的归集和分摊,特别是科研人员的工资、科研设施的投入和使用等支出的归集和分摊,从而协助财务工作人员较好的采集财务相关数据。目前,科学事业单位按照《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）的要求,普遍出台了科研财务助理制度,形式上配备了必要的科研财务助理人员。但科研财务助理现阶段的配备,仍处于初始阶段,还未上升到科学事业单位的整体战略规划中,单位普遍对科研财务助理的管理,缺少顶层设计,缺少统一组织领导,缺少配套的考核激励措施,以被动接受为主,难以主动作为,从而难以实现协助支撑财务人员进行高效精细化核算的作用。

（三）全方位保障措施配套不足，难以全面保障制度实施

1.单位内部控制体系建设薄弱,难以保障制度全面实施。财政部于2012年发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》,于2015年发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》,自此,我国行政事业单位的内部控制体系建设有了全面规范指导和管理。对于《政府会计制度》中要求的单位财务报告,需要依赖单位的有效严谨的财务核算系统产生。当前的制度规范管理中,对《政府会计制度》要求产生报表涉及的内部控制的有效性,尚未建立专业的检查和评价体系,单位还难以通过对内部控制体系的客观自我评价,还难以通过梳理现有流程,完善制度等措施,不断完善内部控制体系。如果没有完善、有效的内部控制体系,就难以支撑单位有效客观的核算和全方位的风险管控,同时也难以产生能够反映单位资产负债状况和收支结余情况的财务报告。目前,科学事业单位的内部控制体系刚刚初步建立,尚未能够达到自我完善,动态提升,随着内部控制体系建设长期工作的开展,需要不断的通过自我评价,发现问题,评估风险,完善制度等措施,进一步推进内部控制体系建设。

2.财务报告的第三方审计机制尚未建立,难以持续提高政府财务报告的编制水平。科学事业单位要全面执行《政府会计制度》,就需要客观、准确的对业务进行专业的主观判断,并在精细核算的基础上,独立编制政府财务报告。国家现有的制度规定,科学事业单位编制的财务报告,一般只接受上级部门和财政部门的审核,尚未建立依托第三方独立机构会计师事务所的审计提高编制质量,因政府会计报告的编报主体,需要在大量的主观判断核算的基础上编制,会导致因单位编制的财务人员和财务核算的水平高的差异呈现政府财务报告的差异化,从而导致层层汇总的政府财务报告的最终导致编报质量不高。目前,编制政府财务报告的科学事业单位主体较多,如果没有像企业那样借助第三方鉴证机构的专业能力,提高财务报告的编报质量,就难以使财务报告客观、真实的反映单位的资产负债状况、收支情况和现金流量情况,最终导致政府财务报告的使用者,无法依赖合并的报告作出有效、合理的决策。

3.支持财务核算的软件尚未完全成熟,难以支撑全面的财务核算。目前,市场上主流的财务软件公司,对政府会计制度核算软件的开发,仍处于层次较低的非主流阶段,仅仅能支持单位开展基本的会计核算。虽然科学事业单位核算主体较多,但业务呈现出极强的相似性,急需个性化的财务核算软件匹配,但市场上供给的商用核算软件难以满足需求,软件开发公司尚未重视和发掘该项业务市场,也未提供有个性化、专一化的核算软件和系统,从而导致各个科学事业单位自行采购通用核算软件,仅仅使用了软件的部分核算功能,如果要实现核算软件的部分扩展功能,单位只能费事费力的开发单独对接系统。《政府会计制度》要求精准的核算大量的日常内部抵消业务,现有的软件无法自动判断和确定该笔业务是否属于抵消业务,内部抵消业务主要依靠人为主观判断,最终会导致编制的单位财务报告抵消事项没有完全消除,未能完全真实客观的反映出单位的实际情况。

二、科学事业单位全面执行《政府会计制度》的主要措施

（一）建立完善综合的信息系统，提升单位信息化建设水平

目前,科学事业单位处于信息时代,各项业务均要实现数字化,《政府会计制度》的实施,需要大量的数据支撑。科学事业单位单位需要围绕信息共享共用,高效支撑科研,需要对信息化建设工作进行长期的战略投入;同时,要做好顶层设计,全方位的梳理流程,将科研业务、人事管理、资产管理和财务管理等工作,全面统一整合形成一体化的网络信息系统,通过共享共用的信息平台,将单位的制度和流程进行固化。通过对已经建成的共享共用信息系统,开展持续的梳理优化整合,完成自行优化改进,才能提供数字化的核算信息,核算分摊好工资支出、折旧支出、资产坏账准备计提、抵消内部往来等业务。

（二）提高财务人员和科研财务助理专业能力，支撑高效的财务业务处理

1.提高财务人员专业能力。在各项事业中,人的因素都是极其重要的,科学事业单位需要进一步提高财务管理的重视程度,将财务嵌入到业务中,进一步提升单位的财务战略地位,探索财务人员的专业考核,匹配相应的绩效和提供相应的职业发展规划,进一步提高现有财务人员的积极性和工作主动性。同时,财务人员需要进一步提升专业技能,依托财务人员每年的会计继续教育,参加上级部门组织的系统内专业培训,参与单位间的学习交流等方式,持续系统的学习和提升专业财务能力。

2.提高科研财务助理的专业能力。科研财务助理是国家科学研究的战略措施,科学事业单位应该将科研财务助理的管理上升到单位战略层面。探索由单位为科研团队统一配备专业化的科研财务助理,依托单位现有的科研团队、科研管理部门和财务部门,进行明确的任务安排和业务指导,按照任务的要求定期组织考核和激励,调动科研财务助理的积极性和主动性。同时,需要定期对科研财务助理人员开展持续的学习培训交流,持续提升专业服务能力,真正的发挥协助科研团队管理“人财物”,支撑单位高效的财务精细化核算的作用。

（三）探索提升全方位的重要保障措施，支撑《政府会计制度》全面执行

1.完善单位内部控制体系建设,保障政府财务报告的信息质量。好的内部控制体系,能够降低单位的运行风险,能够保障会计核算系统产生的财务报告质量。科学事业单位单位应该提升内部控制体系建设,通过有效的“三重一大”决策机制,单位信息公开,内部审计,信息系统固化流程等措施,进一步推进单位的内部控制体系建设,保障单位决策落实,降低单位运营风险。同时,需要定期持续的对内部控制体系进行风险评估,分析风险,完善制度,进一步的提升内部控制体系。科学事业单位的内部控制体系需要持续不断的自我评价和持续完善,只有这样才能使单位运行顺畅,风险可控,在此机制下开展的会计核算,生成的财务报告才能客观真实地反映出单位的资产负债状况、收入情况和现金流量情况。

2.探索集中的核算的管理模式,全面执行《政府会计制度》。科学事业单位具有相似的科研规律,相似的会计核算对象,需要相同会计核算软件,接受国家统一尺度的财政资金使用、资产管理、科研管理、人事管理、内部控制体系等方面的监管。在大部分相似工作的情况下,科研事业单位可以探索一下集中核算的管理模式,集中现有的财务人员,聚焦单位业务信息的采集,开发专业化的会计核算系统,持续推进提升单位的内部控制体系建设。目前行政单位基本实现了集中的会计核算管理,比较高效的完成了行政单位的财务工作;同样,部分的省份也开展了系统内的部分科学事业单位的集中会计核算工作。实行了集中核算的单位和部门,普遍进行的财务核算管理工作要要比单一的核算单位要好,编制的政府财务报告质量也要高。实践证明,相似业务的集中核算,能够整合现有的资源,推动细化分工,精细核算,更能提供专业化的服务和管理。目前,我国存在大量独立核算的科学事业单位,为保障《政府会计制度》的全面实施,可以积极探索集中核算的管理模式。

3.探索引入政府财务报告审计制度,持续提升财务报告质量。按照《政府财务制度》的要求,科学事业单位要编制单位财务报告,通过财务报告反映核算单位客观真实的财务状况和收支状况。政府财务报告的编制,建立在大量专业主观判断的财务核算基础上,且最后的财务报告需要层层逐级汇总,如果没有建立一个独立的财务报告评价机构,最后的政府财务报告会因核算单位编制人员专业水平的高低而质量存在优劣,难以真实客观的反映单位的运行情况。因此,可以探索引入政府财务报告审计制度,借鉴企业会计报表审计的制度,引入独立的第三方会计师事务所审计,经过客观公正的审计,一方面可以保障单位的政府财务报告能够客观真实的反映单位的实际,另一方面也可以持续提升编制单位财务专业的核算和编制能力。

相信科学事业单位通过提升信息化建设、提升财务人员和科研财务助理人员的专业能力、完善内部控制体系、探索借助第三方审计和集中核算等措施,全面推行精细核算,集中资源,一定能够推动我国现代财政制度的建立,绩效管理的全面实施。