“土地扶贫”与县域发展模式困境

夏柱智

[关键词]扶贫 土地增减挂钩 县域发展

目前，脱贫攻坚已经成为国家的中心工作。当下影响扶贫攻坚最主要的政策之一是土地增减挂钩，即贫困县的地方政府通过土地增减挂钩指标的交易来获得巨额资金，笔者将其称为“土地扶贫”。这一政策的背景，源于《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》提出要在“十三五”期间推动约1000万建档立卡贫困人口搬迁。按照人均5.7万元的标准，这就需要将近5700亿元。显然，只靠中央和省公共财政的投入是远远不够的。于是中央提出的“用活用足城乡建设用地增减挂钩政策”，推动上千亿元资金投入扶贫。结合政策梳理及实地调查，我们发现土地扶贫的本质是在中央和省的推动下，以土地指标交易为政策工具，引导发达地区向特定贫困地区转移土地财政收益。这一政策思路深刻影响了易地扶贫搬迁的运作过程，也冲击了贫困地区原本的县域发展模式。在这一政策引导下，县级政府的工作重心从经营城市转移到经营土地指标，在经济和治理上都造成了负面效应，需要理性的政策反思。

土地扶贫政策的形成

土地增减挂钩是2005年开始实施的一种创新的国土政策，这一政策应用于扶贫则是2012年之后。根据相关研究，土地扶贫政策创新包括新增建设用地的供给、集体经营性建设用地入市、宅基地“三权分置”、土地金融、土地整治项等[1]。而从涉及的资金量和政策重要性的角度来看，土地增减挂钩发挥了巨大的作用。就全国层面的总体情况，据官方介绍，截止到2018年6月底，全国增减挂钩节余指标流转的收益达到800亿元。2018年，仅跨省域交易到天津、上海等8省市的土地指标价值就达640亿元，相当于当年中央财政下拨扶贫资金的60%。[2]笔者近期所调研的湖北省于2017年年底启动土地增减挂钩扶贫，短时间内也筹集了大量资金。湖北省是易地扶贫搬迁的大省，搬迁人口量大约是全国的十分之一。到2018年年底，全省土地指标共交易3批次，共计交易28987亩指标，交易总额105.2亿元，有力地支持了易地扶贫搬迁工作。[3]

土地扶贫政策创新包括新增建设用地的供给、集体经营性建设用地入市、宅基地“三权分置”、土地金融、土地整治项等。而从涉及的资金量和政策重要性的角度来看，土地增减挂钩发挥了巨大的作用。

土地增减挂钩用于扶贫，其实就是当前脱贫攻坚作为政府的中心工作吸纳了土地增减挂钩的政策。基于过去土地增减挂钩曾多次为特定政策目标筹集资金的经验，原国土资源部在2012年引入土地增减挂钩支持脱贫攻坚。土地增减挂钩政策最早服务于地方政府合法扩大城镇建设用地，又称为“土地置换”。其基本思路是：在建设用地不增加、耕地不减少的前提下，通过土地利用规划调整和工程实施的手段，调整建设用地格局，优化土地资源配置。显然，这是在地方政府主导的城镇化和中央主导的耕地保护目标相冲突下，地方政府做出变通的產物。有别于“占一补一”的传统的占补平衡思路，土地增减挂钩允许地方政府通过复垦农村建设用地来增加城镇建设用地，从而客观上使农村建设用地具有分享城市土地增值收益的权利[4]。城市建设用地价值越高、土地指标越稀缺，农村建设用地的这种权利所具有的价值就越高。

土地增减挂钩逐渐卷入国家的中心工作。成都市和重庆市最早大规模使用土地增减挂钩推动城乡统筹。成都市在2009年规定土地指标的指导价为30万元/亩，重庆地票制度为退出宅基地的农户也输入了每亩10多万元的财富。原来不值钱的农村宅基地在土地增减挂钩政策运作下取得了极高的价值。延续这个逻辑，在脱贫攻坚过程中，土地增减挂钩也可发挥作用，主要方式是中央允许土地指标扩大流转范围。其逻辑是：贫困县承担易地扶贫搬迁任务，需要大量资金，而土地指标交易可以产生巨额资金。由于经济发展落后，贫困县的土地指标留在本地使用并不值钱，那么国家就允许通过扩大土地指标流转范围，把土地指标“挂钩”到发达地区使用，产生更大的土地极差收益，再返还给贫困地区，从而填补贫困县承担易地扶贫搬迁任务所需的大量资金。

土地增减挂钩的逻辑是：贫困县承担易地扶贫搬迁任务，需要大量资金，而土地指标交易可以产生巨额资金。

按照交易范围模式来划分，土地指标交易包括两类：省级主导的省域内交易和中央主导的跨省域交易。其政策演进大约如下：先是允许集中连片特困地区土地增减挂钩试点工作，2012年，原国土资源部在乌蒙山连片特困地区开展试点，分别安排四川、贵州和云南三省城乡建设用地增减挂钩指标9.6万亩，允许土地指标在市域范围使用。2014年9月，为支持巴中脱贫，首次提出可以在省内跨县开展土地增减挂钩。同年10月，该政策向四川省秦巴山区和乌蒙山片区28个县区延伸。2015年中央扶贫工作会议之后，土地增减挂钩支持扶贫政策力度进一步加大，提出利用增减挂钩支持易地扶贫搬迁，允许增减挂钩指标在省域内使用。在“三区三洲”及深度贫困县，中央还允许增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展交易。

土地财富的本质：是土地市场还是扶贫政治

土地扶贫政策实施过程中的核心问题是：中央和省如何通过土地指标交易机制为贫困地区输入资金？土地指标为什么流转到发达地区，贫困县就获得了巨额的收益？

目前关于土地增减挂钩扶贫政策的研究，大多采用土地资本化理论，建立了土地市场的假设：贫困县有丰富的土地资源，但缺乏将这种资源转化为资产、资本的制度机制;土地增减挂钩则是一种巧妙的“市场”机制，它赋予农村建设以新的“土地权益”，允许农民凭借“土地权益书”完成对不可移动土地的替代。土地增减挂钩构造了土地发展权转移的机制，激活了存量宅基地的财产价值;农民得到的补偿来自“权利的交换”与“建设用地的激活”。[5]

笔者认为这种流行的观点存在误区。土地扶贫的根本目标是为贫困地区筹集资金，主要是服务于易地扶贫搬迁。为了实现土地扶贫目标，中央自上而下建立了复杂的土地制度运转体系。中央、省及国土资源部门有义务统筹协调向贫困地区分配足够多的土地指标，而且要把贫困地区形成的土地指标“挂钩”到发达地区使用，形成较高的土地价格，从而使得贫困县看起来是依靠“平等”的土地指标交易获得收益。

为了实现土地扶贫目标，中央、省及国土资源部门有义务统筹协调向贫困地区分配足够多的土地指标，而且要把贫困地区形成的土地指标“挂钩”到发达地区使用，形成较高的土地价格。

笔者将这种土地制度运转体系称为“扶贫政治”。原因之一，为了形成土地交易市场，政府通过土地指标分配人为地造成土地供需的不平衡。中央、省在土地指标分配上实行“一增一减”，形成明显不平衡的土地指标分配。中央和省通过年度土地利用计划人为减少土地指标流入区的土地指标。这就人为造成发达地区土地指标的稀缺，产生土地指标供给缺口。目前贫困区的土地增减挂钩指标生产不受限制，按照“應保尽保”的要求，中央和省从政策上和财政上加大对扶贫开发及易地扶贫搬迁地区增减挂钩指标的支持，以形成土地指标供给能力。之二，统筹土地指标交易。在跨省域的土地指标交易中，中央及国土资源部发挥统筹作用，保障深度贫困地区的指标落地，并按照指导价格成交。在省域内的土地交易过程中，省政府发挥统筹作用，“省级国土资源主管部门要建立台账，对全省增减挂钩节余指标进行统一管理，按照公开、公平、有偿的原则，引导节余指标能用得出去、资金能收得回来”[6]。借助土地指标交易平台，省级统筹的作用包括协调交易主体、交易规模及交易价格等土地指标交易的全过程。

土地增减挂钩在扶贫攻坚战中发挥了巨大作用

以湖北省为例，发达城市有义务购买贫困县的土地指标。调查表明2017年年底到2019年年初，三个批次的土地指标交易涉及湖北省9个深度贫困县以及21个一般贫困县（湖北省一共有37个贫困县，三个批次涉及大多数贫困县）。购入方主要是省会武汉市各区县。购入指标占到总规模的80%以上。为了有序推进土地增减挂钩扶贫，省级政府对贫困县土地指标交易规模进行了严格控制，均衡各贫困县收益。一般而言，省级政府是按照各地资金需求来安排上市交易的土地指标规模的。从已经进行的三个批次来看，承担易地扶贫搬迁任务较重的深度贫困县比一般贫困县有更大的交易规模。深度贫困县如英山县，已经交易两个批次。一般贫困县目前只交易一个批次，如本次调查的罗田县和阳新县。为了达到脱贫攻坚的效果，省里不仅订立了15万元/亩的指导价，而且还促成远高于指导价的实际价，最低达到30万元/亩以上。同一批次不同地区之间交易价格不一样，同一个县市不同批次交易价格也不一样。土地指标交易价格的偶然性背后是省级统筹机制。如英山县交易了两个批次：2017年年底，英山县向武汉市东湖高新技术开发区出售了1850亩，每亩平均价格42万元;2019年年初，向武汉市黄陂区出售了1200亩，每亩平均价格30万元。罗田县在第一批次交易中，向武汉市新洲区出售了1701亩指标，每亩单价60.099万元，为湖北省最高价。新洲区收购土地价格之所以这么高，指标的罗田县扶贫办领导的解释是新洲区和罗田县是长期的“结对帮扶”关系，通过土地指标交易帮扶罗田县是合乎政治要求的。

“扶贫政治”是中国特色扶贫体系的一部分，它发挥了中国国家治理体系的优势：在区域协调发展战略下，国家不仅通过中央对贫困地区给予支持，而且还可以调动发达地区对贫困地区完成扶贫攻坚的政治目标。

如果采取前述土地市场的假设，把土地指标看作是一种标准化的“商品”，那么土地指标市场应当如此运作：在一定的利润预期下，贫困地区预期的土地指标价格应当略高于其平均生产成本。如果贫困县整理出1亩土地增减挂钩指标的平均成本是1万元（这不同于发达地区高价的土地指标生产成本），那么土地指标的市场价格就应略高于1万元;即使发达地区城市土地价值高，土地财政收入高，发达地区也不必然要支付高价。但实际上，湖北省三批次的土地指标交易价格最低达到30万元以上。显然，决定土地指标价格的还有更为深层的原因，即“扶贫政治”。“扶贫政治”是中国特色扶贫体系的一部分，它发挥了中国国家治理体系的优势[7]：在区域协调发展战略下，国家不仅通过中央对贫困地区给予支持（同样中央也要支持东部沿海发达地区，更多的是给政策），而且还可以调动发达地区对贫困地区完成扶贫攻坚的政治目标。原来发达地区对贫困地区的扶贫方式主要是扶贫协作和对口支援。2012年以来，通过土地指标交易转移发达地区的财政收入是其中最新，也是最复杂的一种。发达地区在“购买”贫困地区土地指标的同时，向贫困地区转移大量的土地财政收益。在扶贫攻坚要求下，无论贫困地区土地指标的生产成本如何，发达地区所支付的交易价格要体现扶贫需求，带有强烈的政策属性。

土地是县域城镇化的核心要素

意外后果：县域发展模式困境

在获得巨额扶贫资金的背景下，贫困县政府有了足够的资金进行脱贫攻坚，完成中央、省自上而下交办的政治任务。但是在土地扶贫政策驱动下，贫困县通过土地指标换取扶贫资金的方式，也使得县域陷入土地财富的幻象，嵌套在虚拟的土地指标市场，冲击了过去二十年形成的中国特色的县域发展模式，造成了隐性的地方债务困境和严重的形式主义问题，不利于脱贫攻坚及后续乡村振兴战略。

改革开放以来，中国形成了特色的县域发展模式，以县作为经济竞争的基本单位，而土地则是撬动县域城镇化的核心要素。其特征主要是地方政府通过土地征收及建立在土地征收基础上的土地财政、土地金融等机制推动城镇化发展。在征地制度基础上，地方政府主导城市开发，进行征地拆迁、土地开发，为现代城市经济发展提供空间。在工业化带动城市化、带动土地增值过程中，地方政府作为城镇国有土地所有权的代表及投资者获得了土地增值收益。这种“土地财政”为城市开发提供资金来源，形成中国特色城市化模式。社会学家周飞舟曾把这种城市化模式的特征概括为“土地、财政和金融三位一体”[8]。土地财政使得中国作为一个发展中国家快速实现了城镇化，先是发达地区园区工业化和城市化快速起步， 2000年之后，中西部县市的城镇化也快速发展，城镇化率在短时间内快速提升，崛起的城镇构成了中国经济和社会现代化的基础。

在近年来脱贫攻坚和土地增减挂钩的土地指标交易政策框架下，地方政府从原先积极经营城市纷纷转变为积极经营土地，内生的发展动力式微，甚至丧失。

然而，在近年来脱贫攻坚和土地增减挂钩的土地指标交易政策框架下，2000年以来形成的这种县域发展模式被弱化了，地方政府从原先积极经营城市纷纷转变为积极经营土地，内生的发展动力式微，甚至丧失。这对县域层面的扶贫攻坚及后续乡村振兴造成了长期的深远影响。这是其他扶贫政策所没有的问题，也是过去几十年的易地扶贫政策没有的问题。下面从三个具体层面分析。

首先，土地扶贫带来的巨额收益引起县域财政收入结构在短期内的质变。贫困县的财政一般相对匮乏，工业化和城镇化带来了财政收入增长的机会，然而财政收入仍然不多，主要是“吃饭财政”，很难有雄厚的财力用于要求高的脱贫攻坚。通过土地增减挂钩政策带来的扶贫资金是巨大的，普遍超过本地财政收入数倍。一般而言，贫困县在一批次土地指标交易中获得的资金达到数亿甚至数十亿，比中央和省直接拨付的扶贫资金大得多。最为著名的例子是安徽省金寨县，2015年开始大规模脱贫攻坚以来，金寨县通过省交易平台按照每亩平均48万元出售土地指标，1万多亩土地指标预期可以换回近50亿元的收入，相当于金寨县四年的财政收入。这样巨额的收入意味着贫困县不仅能推动贫困户和偏远山区农户的大规模搬迁，而且能推动贫困县全方位地实施脱贫攻坚和乡村振兴战略，推动大规模更新农村基础设施、产业扶贫、美丽乡村建设等等。我们在基层调查时发现，脱贫攻坚给县级的主要压力是政治性的，是官僚制内部的迎检压力，而完全没有地方财政压力。这不同于原来的各类达标升级政策执行过程中（典型是90年代的“普九”达标）中央、省要求地方配套资金带来的巨大财政压力。这是贫困地区城乡面貌迅速改变，超过非贫困地区县市的重要原因。

其次，土地扶貧运作的“虚拟市场”特征带来县域土地开发方式的改变。过去十多年贫困县生产的土地指标主要留在县域内使用，土地增减挂钩政策初衷也是如此。在新增土地指标紧缺背景下，贫困县为了扩大城镇建设规模，积极实施土地增减挂钩项目，增加用地指标。在脱贫攻坚及土地指标高收益激励下，贫困县卷入土地指标交易，导致贫困县的土地利用权力转移，省会城市及发达地区城市获得了更多的土地利用空间。从中央和省来看，1亩土地指标的收益可以达到30万元、50万元，因此要鼓励贫困县生产指标;而从贫困县看来，在本地不值钱的土地指标一旦交易出去就可以获得高额收益，大规模生产土地指标有利可图，因此贫困县积极实施土地增减挂钩项目。有的地方政府在土地指标价格低时，还产生了“惜售”行为，预期出现的更高价格。因而，如何更有效率地实施土地增减挂钩项目成为贫困县的中心工作。具体的操作方式为科层压力加经济激励：县每年向乡镇分配行政任务，并给予丰厚的经济激励。乡镇一般选择空心村作为项目实施对象，土地指标的每亩平均生产价格低于1万元，县向乡镇支付的价格远大于1万元，多余的部分则作为乡镇财政收入。这对财政匮乏的乡镇有很大的吸引力，也同时改变了土地资源管理部门的地位。在过去，国土资源部门主要服务于城市规划区内，主要职能是为地方政府征地及供地提供服务，现在县乡国土部门成为直接提升财政收入的核心部门，是要重点奖励的部门，只是其职能转变为不断地生产土地指标，工作由实向虚。

在脱贫攻坚背景下，特殊的土地扶贫政策改变了县域竞争的目标，从县域经济发展的竞争改变为完成上级交付脱贫攻坚任务的速度和质量的竞争。

最后，土地扶贫的政绩效应带来县域发展主动性的式微甚至丧失。这是意外的后果，也是典型的政策困境。贫困县虽然起步较晚，然而和发达地区一样，在过去十多年的发展实践中，也卷入了激烈的县域经济竞争。这虽然导致了一些重复建设、土地利用率低、环境污染等问题，然而不可否认也带来了快速的经济增长。在脱贫攻坚背景下，特殊的土地扶贫政策改变了县域竞争的目标，从县域经济发展的竞争改变为完成上级交付脱贫攻坚任务的速度和质量的竞争。脱贫攻坚任务来自上级，同时所需资金也由上级政府兜底，那么县级主要任务是按照规范化的要求不折不扣地完成脱贫攻坚，县级领导干部的晋升也取决于此。笔者称之为“土地扶贫的政绩效应”。原来贫困县的发展是围绕如何通过利用土地制度的优势发展工业化和城镇化，聚焦于本地经济发展，具有主动性。现在贫困县围绕脱贫攻坚，通过土地扶贫政策获得收入，配合中央和省把土地指标市场运转起来获得资金，打造更亮的扶贫政绩。贫困县仅是为发达地区提供土地指标而获得土地收益，其角色完全是被动的，丧失了发展的主动性。贫困县越来越不关注内生发展能力，转而依赖外部帮扶，被套牢在“虚拟的”土地指标市场上。

贫困县仅是为发达地区提供土地指标而获得土地收益，其角色完全是被动的，丧失了发展的主动性。贫困县越来越不关注内生发展能力，转而依赖外部帮扶，被套牢在“虚拟的”土地指标市场上。

这种土地扶贫及其县域发展模式虽然短期解决了脱贫攻坚所需巨额资金，也支持贫困县完成政治任务，但也在经济和治理两个层面造成了新的困境。经济层面，在土地扶贫政策框架下，土地指标市场具有“虚拟”特征，其依赖于发达地区土地财政的转移支付具有不确定性，增加了地方隐性债务。按照《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，易地扶贫搬迁资金将采取省级“统贷统还”的运作模式，最终“还贷”的主体是发达地区，还贷来源是其土地财政收入。按照《规划》，省有义务筹集数百亿资金投入贫困县，其中前期投入主要依赖银行贷款，县则是贷款使用主体。同时，规划允许省出台相关政策统筹地方可支配财力（含土地出让形成的纯收益）支持投融资主体还贷。众所周知，贫困县市的地方财政主要是养人的，无法用于还贷。因此“地方可支配财力”指的是土地指标交易形成的纯收益，而这又来自发达地区土地财政的转移支付。目前，省级政府把贫困县预期所得的土地指标交易价款作为地方可支配财力，采取静态的方式计算其财产价值，并认为长期还贷能力是没有问题的，但实际上目前土地指标的价值是在扶贫政治压力下，由发达地区支付的（作为土地开发的成本性支出的一部分）。土地财政收入深受城镇区位、城镇化阶段和速度的影响，并不是说只要有指标落地就能无缘无故产生巨额财富，而省和贫困县的还贷则是刚性需求，这就产生了巨大的矛盾。如湖北省“十三五”时期的易地扶贫搬迁总投入613亿元，贷款总额为365.5亿元。前三批一共近3万亩土地指标交易总价值105亿元。按照实践中50%的还贷比例，则有52.5亿元用于还贷，还完整个贷款需要按照目前的最低价（30万元/亩）累计交易21万亩。问题是，即使仍然有“扶贫政治”的高压要求，省域内发达地区也有可能难以负担如此巨额的转移支付。用得起如此高价土地指标的，只有用于商业和房地产用地，如果经济下行、中心城市发展放缓，那么土地需求和土地财政收入减少，贫困县供给的土地指标就难以持续获得高收益，地方债务将可能集中爆发。

原来易地扶贫搬迁是“政府引导、农民自愿”，政府的扶贫投入是直接财政投入，政策目标明确、政策实施环节短，扶贫资金效率高;而土地扶贫背景下，贫困县与发达地区的土地财政收益再分配，形成了相当复杂的制度，制度成本明显增多。

土地扶贫使得县域越来越依赖省统筹下发达地区的土地财政收益再分配

治理层面，这一特殊的政策设计和县域发展模式，在当前脱贫攻坚过程中形成了严重的形式主义问题。2012年之后，土地增减挂钩在脱贫攻坚中的普遍的、深度应用所形成的巨大的财富效应，加剧了社会各界包括政策部门对土地增减挂钩政策的“误识”。但一直以来，笔者及所在中国乡村治理中心团队对土地增减挂钩政策持有批评态度。在我们看来，土地增减挂钩确实客观上为贫困农村输入财政资源，提高了农村建设用地价值，但事实上，土地指标只不过是一种符号，其价值不过是地方土地财政收入的再分配。复垦后土地的价值，仅仅是一块耕地的农业价值;而且由于这些地块普遍地处于深山老林之中，价值非常有限。然而由这一政策带来的“折腾”却是是实实在在的。原来易地扶贫搬迁是“政府引导、农民自愿”，政府的扶贫投入是直接财政投入，政策目标明确、政策实施环节短，扶贫资金效率高;而土地扶贫背景下，贫困县与发达地区的土地财政收益再分配，形成了相当复杂的制度，制度成本明显增多。土地增减挂钩项目一般经历六个环节：项目储备—项目申报—项目实施（拆旧复垦）—项目验收—土地（指标）储备—土地交易。在这个复杂的政策设计中，易地扶贫搬迁形成了多重政策目标，一方面要解决山区农民的住房问题，另一方面要把贫困户的宅基地复垦出来，完成自上而下的拆旧任务。而在大多数地区，复垦出来的那块土地还是荒废的，复垦就是象征性地处理杂树杂草，应付检查。这就形成了政策悖论：政策要求运用土地增减挂钩来获得发达地区城市转移的收益，然而土地增减挂钩项目的实施结果却是复垦出来的大多数土地资源仍然荒废。如此，土地扶贫就变得形式大于实质。

作者单位：武汉大学社会学院

（责任编辑：王儒西）

注释：

* 本文系中央高校基本科研业务基金《新时代构建中国特色渐进城镇化模式研究》（项目编号：413000026）的阶段性成果。

[1]余文波、蔡海生、张莹、吕博兰：《农村土地精准扶贫/脱贫研究综述及展望》，载《江西农业学报》2017年第4期。

[2]参见《全国城乡建设用地增减挂钩结余指标收800亿元 用于脱贫攻坚》，载央广网（2018年10月18日）：http：//www.cnr.cn/jingji/txcj/20181018/t20181018_524388550.shtml。

[3]最新数据由湖北省国土资源厅向笔者提供。

[4]贺雪峰：《城乡建设用地增减挂钩政策的逻辑与谬误》，载《学术月刊》2019年第1期。

[5]马长发、刘双良：《让城镇化去伪存真——增减挂钩的推进与“伪城镇化”的预防和治理》，载《中国土地》2011年第4期。北京大学国家发展研究院综合课题组：《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础》，北京大学出版社2010年版。陈柏峰：《土地发展权的理论基础与制度前景》，载《法学研究》2012年第4期。

[6]参见《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶貧开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号）

[7] 曹东勃：《扶贫任务体系中的国家治理经验》，载《文化纵横》2019年第2期。

[8]周飞舟、王绍琛：《农民上楼和资本下乡：城镇化的社会学研究》，载《中国社会科学》2015年第1期。