对习近平总书记脱贫不脱政策要求的实践调研——以白银市白银区为例

张 珍

中共白银市委党校，甘肃 白银 730900

白银区是全省17个插花型贫困县（区）之一。区域总人口28.9万人，城镇化率89.21%。现辖强湾、武川2乡，水川、四龙、王岘3镇和人民路、公园路、工农路、四龙路、纺织路5街道，共有45个行政村、35个社区，区域总面积1 372km2，耕地面积13.35万亩、人均1.89亩，其中水浇地7.85万亩、人均1.11亩。2014年，全区建档立卡贫困村7个，建档立卡贫困户2 256户7 399人，贫困发生率10.8%。截至2018年末，累计脱贫2 068户6 783人，剩余贫困人口242户680人，贫困发生率下降至1.12%。目前，全区7个贫困村（强湾乡西沟村、川口村、月亮湾村和武川乡崖渠村、新安村、武川村、中山村）贫困退出20项指标均已达标，实现全部整体退出。白银区也已经脱贫摘帽，退出贫困县序列。

一、主要经验与做法

（一）贫困识别，动态管理，做到真“精准”

白银区把精准识别作为推进精准扶贫精准脱贫的首要前提，坚持“有进有退、动态管理”，严格把握、规范程序，确保建档立卡数据科学、全面、真实，着力在“扶持谁”上体现精准要求。首先，采取一核、二看、三比、四评议、五公示的贫困识别机制，用统一、规范、严格的程序查实情、探真贫，认真查看比对、评议公示、审查审核，以程序的标准化确保识别的真实性。其次，依托精准扶贫大数据库，通过数据分析、跟踪评估，对危房改造、精准贷款、教育扶贫、卫生扶贫等政策措施落实情况进行专项分析，形成了精准扶贫全过程、动态化、互证式的管理模式。2018年，经过动态调整，新识别纳入建档立卡贫困户3户8人，返贫2户11人，贫困人口识别准确率达100%。

（二）党建引领，落实责任，做到真“帮扶”

深入开展“人大代表在行动”和“政协委员助帮扶”活动，全区172名人大代表、150名政协委员带头示范，积极参与帮扶；深化“百企帮百村”行动，大企业持续加大对帮扶村的资金投入，积极为困难群众提供就业岗位。强化精准帮扶，加强驻村帮扶工作队伍建设，成立扶贫工作站，选派农业技术人员编入贫困村驻村帮扶工作队，开展“一对一”技术扶贫和培训。深化“两查两保”专项行动，大力整治扶贫领域腐败和作风问题，定期不定期开展督促检查，对工作责任不落实、进展缓慢的部门单位、乡镇及时通报批评、督促整改，对主要负责人进行提醒约谈，对态度不端正、责任不落实、工作不扎实的干部进行问责。

（三）保障民生，夯实基础，做到真“脱贫”

1. 把培育壮大富民产业作为脱贫攻坚的根本出路。立足区情、乡情、村情实际来发展产业，坚持宜种植则种植、宜养殖则养殖、宜旅游则旅游、宜务工则务工的思路，统筹整合资源优势，培育壮大特色产业。通过搭建电子商务农产品“线上线下”交易服务平台，培育电商龙头企业，对贫困村电商服务站点实现全覆盖。全区7个贫困村均建成脱贫产业园，覆盖率100%；38个非贫困村建成特色产业园23个，覆盖28个村，覆盖率73.7%。未脱贫的325户贫困户入园率100%、产业达标率100%，每户落实产业到户补助资金2万元，通过“三变”改革模式，让农民入股龙头企业和合作社，完善风险补偿机制，扶持贫困户发展种养产业保底获得收入、持续增加收入。

2. 把易地扶贫搬迁作为脱贫攻坚的有力抓手。自2006年白银区实施异地搬迁，推进城乡一体化建设以来，共安置农户近2万人，武川、强湾2个贫困乡移民搬迁率分别达到80%、76%以上。同时，还制定了《白银区易地搬迁后续产业发展实施方案》，重点围绕解决搬迁农民“搬得来、稳得住、能致富”的问题，通过企业用工、新建扶贫就业一条街、园区务工、公益性岗位安置，实现了“搬迁一户、就业一人、脱贫一家”。

3. 把乡村旅游作为脱贫攻坚新的路径。推进乡村旅游是白银区带动经济发展，同时与脱贫攻坚深度融合的重要做法之一。这几年，白银区重点集中打造了花村·顾家善、水村·大川渡、乡坊·强湾村、石村·萱帽塔、桃园·罗家湾、大坪·农业园“六朵金花”的乡村旅游示范工程，推进了金沟河生态旅游示范带的建设，还在进一步推进水川、四龙特色康养小镇的建设，为沿线群众持续增收、稳定致富开辟了新路径。

二、存在的问题分析

（一）富民产业支撑能力不足

受技术、地理条件等多种因素影响，全区的农业规模化、产业化、集约化、组织化水平低，主要农作物草畜、林果、马铃薯等产业优势还不明显，规模较小，集中连片规模化生产基础不强，产业链条短，发展方式依然粗放。诸如武川肉羊产业，已初具规模，成为留守农民增收的主要产业之一，但由于全乡境内没有草食畜牧业交易市场，存在市场竞争不足、销售渠道单一、牲畜价格受制于人、产品附加值不高、肉制品质量安全难以保证等问题，制约了畜牧业持续健康发展。乡村旅游是白银区目前打造的重点产业之一，也在带动了周边很多留守农民脱贫致富。但是，作为乡村旅游的重要组成部分“农家乐”的构建与管理还不够完善。农家乐该如何经营、如何管理没有统一的规范，在建设上如何体现当地特色，在经营上如何防止一家独大，防止相互间不良竞争等情况还有待改善。农家乐的饭菜贵，人均消费过高等问题都亟待解决。其次，旅游产业链条太短，在突出季节性服务上还不够充分，相关旅游产业（产品）的开发还不够。

（二）村集体经济基础薄弱

由于地理位置、资源状况、历史机遇等原因，白银区大部分贫困地区的村级集体经济发展都存在资金缺乏等诸多困难。目前全区有45个村破除了集体经济“空壳化”，70%的村集体经济年收入达到2万元以上，仅10%的村达到10万元以上。村级收入少，但是又不可避免许多公益事业和干部工资、补贴等刚性支出。因此，很多基础条件较差的村在发展村级集体经济上，陷入了既要花力气搞基础设施建设，又不得不大额欠债的两难境地。

（三）贫困户内生动力不足

由于在以往扶贫工作中，政府长期为贫困居民直接投入资金或物质帮扶，如此轻松得来的福利让贫困居民养成了“无功受禄”的依赖思想，把政府所尽的义务当成理所当然。安于现状，不思进取，自我发展的积极性不高，“你急他不急”“上动下不动”的情况时有发生，这种精神状态成为贫困户从根本上摆脱贫困的重大障碍。调研中武川乡武川村就存在这样的情况。其中一贫困户，正值青壮年，具备劳动能力，其实际贫困状况并非不理想，帮扶单位在帮扶脱贫中想方设法为其发展经济，助其脱贫。但是贫困户“等靠要”思想严重，不仅不自立更生，勤奋自强，更是将帮扶单位投资购买的十几只羊低价变卖，变现后肆意挥霍。面对这种情况，帮扶意义又何在？这值得我们反思。

（四）宅基地闲置、土地撂荒严重

白银区脱贫主要是以易地搬迁安置为重点，城市移民较多。正是因为移民搬迁数量大，所以也造成了原居住地村民房屋闲置状况严重。作为城市移民比较严重的两个乡镇（强湾乡、武川乡）都在市区有移民安置点，移民搬迁率分别达到80%、76%以上，乡村常住人口占总人口的比重仅10%左右。走访的村民农户家，所见到的大部分都是留守老人，还有少数因学供养的中年劳动群体。因此，乡村闲置、废弃房屋比比皆是，既使乡村景象一片凋敝，也造成了大量土地的浪费。

土地撂荒方面，受自然条件和基础设施建设滞后等因素影响，部分村镇土地撂荒问题严重。比如武川乡，近80%的耕地为旱地、板结地、砂地，浇灌时间短，保墒能力差，土地贫瘠，生态环境脆弱，属典型的干旱山区。作为以第一产业为主的农业大乡，恶劣的自然条件自然而然成为了导致武川乡经济实力弱、农民生活贫困的主要原因。其中新安村，而有5 000多亩的旱地因缺水基本不种。而强湾乡川口村，共有土地5 250亩，大概耕种的有400多亩，其余全部撂荒。

三、建立长效机制，巩固脱贫攻坚成效的对策建议

（一）脱贫不脱政策，持续落实好各项政策

白银区在实现精准扶贫过程中，先后编制完成了《六盘山片区白银区区域发展与扶贫攻坚规划》《白银区“1+17”精准扶贫方案》《白银区产业扶贫规划（2016-2020年）》《白银区移民搬迁扶贫规划（2013-2017年）》《白银区“十三五”扶贫专项规划》《白银区脱贫攻坚巩固提升实施方案（2018—2020年）》《白银区抓党建促脱贫攻坚三年行动计划（2018—2020年）》《白银区关于推进乡村振兴战略的实施意见》《白银区脱贫攻坚奔小康工作方案》等一系列规划方案。这些政策是打赢脱贫攻坚战的保障，有短期措施，也有长期规划，而如何让政策、规划都落到实处，见到实效是白银区今后稳步脱贫致富的关键。要掌握好时间节点，抓住政策落实的关键点，稳步、有效地实现脱贫政策与实际发展的对接。

（二）脱贫不脱扶志，持续提升发展内生动力

开展精准扶贫工作，要始终立足于增强贫困农民自我发展和自我造血能力，美好的生活离不开自身的辛勤劳动。把扶贫与扶智、治标与治本结合起来，把动员宣传与技能培训结合起来，激发贫困农民“我们要发展、我们要脱贫”的愿望和信心。在充分征求农民群众意愿的基础上，因地制宜，科学规划，着重发展到户增收项目和产业扶贫项目，真正让广大贫困农户成为扶贫项目建设的规划者、参与者、建设者、受益者，调动贫困农户投身脱贫攻坚的积极性和主动性。扶贫干部要善于做群众的思想工作，能够俯下身与群众交心，能赢得群众的信任，帮助群众破除“等靠要”的消极依赖思想，树立起让百姓通过自己勤劳致富改善生活的正确价值观和人生观。

（三）脱贫不脱扶业，不断优化壮大产业

加快引进和培育龙头企业，夯实产业基础，发展规模产业，壮大集体经济。

1. 产业帮扶尽量选择贫困户具有经验技术基础的项目，建立贫困户发展产业奖扶政策，激励扶贫户发展产业。白银区是重要的移民搬迁安置区。面对大规模搬迁安置移民，一方面是如何做好服务城市经济发展的第三产业，解决好进入城市贫困农民群体的生活保障。比如，规范提升出租车、货运、临时雇工、个体经营、劳务输出五大行业行为标准，加大市场份额，促进就业，实现进城农民的稳定收入。另一方面，鼓励和支持贫困户土地经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种形式，积极发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。让贫困户成为土地流转和适度规模经营的参与者和受益者，使贫困户打工就业拿“薪金”、土地流转得“租金”、股份合作分“股金”、自主创业挣“现金”。

2. 促进规模化经营，提升市场占有率。特别是贫困村在选择产业方面，应该多考察市场需求，选择具有明显地域优势的产品，加大规模经营，突出市场占位，形成产业链条，创建地域品牌，以最大生产基数占据大比例市场份额。比如：武川乡的畜草、马铃薯、肉羊等，强湾乡的核桃、水川的乡村旅游、四龙的康养小镇建设等，都可以加大规模，形成“小产品大产业”，以品质为保障，做强做大优势，培育产供销一体化网络，从而增加农民收入。

3. 开展特色农产品标准化示范。目前，我们的很多农产品生产标准都不高，作为农业产业化的最高境界就是深加工、走出口。因此，要做到瞄准出口选产业，以更高标准生产，避免产品的同质化，这是目前实现产业扶贫的一条重要出路。

4. 继续推行“党支部+龙头企业+贫困户”“党支部+红色旅游+农户”“党支部+互联网+农户”等产业扶贫模式，统筹安排产业扶贫资金投入，健全利益联结机制，确保贫困户和集体经济稳定持续增收。

（四）脱贫不脱固基，不断巩固提升脱贫质量

加强基础设施建设是基础。以道路交通、水利工程、生态治理等为重点，推动农村基础设施提档升级。加快推进水川通用机场、白银至青城旅游公路改造工程建设，组织实施中型灌溉泵站更新改造、水系连通、村镇污水处理项目，推进水川、四龙两镇集中供热、供气，助推乡村旅游、康养产业发展。

提高公共服务水平是保障。持续加大财政投入力度，提升教育、卫生、文化、医疗、社会保障服务水平，特别是提升贫困村、移民搬迁小区服务保障水平。加强精神文明建设，丰富群众文化生活，完善社会治理，促进农村和谐，不断增强群众的获得感和幸福感。

（五）脱贫不脱责任，注重持续发力

贫困之冰，非一日之寒；破冰之功，非一春之暖。做好扶贫开发工作，必须拿出踏石留印、抓铁有痕的劲头，发扬钉钉子精神，锲而不舍、驰而不息抓下去。要继续深入推进“党建+”扶贫模式，派强驻村第一书记和扶贫工作队，还应该把真正懂农业、爱农村的人才派到农村去。多注入新鲜、有活力的血液，帮助贫困村不断提高脱贫攻坚能力水平。在脱贫摘帽如期实现后，帮扶工作还应围绕乡村振兴和美丽乡村建设，持续有效推进脱贫攻坚后续巩固和提升工作，有效保障脱贫攻坚成果。