管理体系认证监管工作的研究探讨

刘建芳 郑 枢 刘俊鹏

（湛江海关 广东湛江 524022）

1 前言

在全球市场经济条件下，第三方认证作为促进经济发展的通行做法，得到各个经济领域的认可，第三方认证在促进管理服务水平提升、确保产品质量、增强竞争力、规范市场秩序、扩大对外贸易等方面作用明显。因而，政府对认证机构监管是否有效，影响着认证市场的健康。据认监委报告显示，截至2017年底，我国认证机构总数为402 家，认证机构累计颁发各类有效认证证书 1.7 533×106张，涉及各类获证组织5.876×105家，其中，强制性产品认证证书 6.014×105张，自愿性认证证书1.1 519×106张；在自愿性认证中，管理体系认证证书8.549×105张，服务认证证书5.067×103张，自愿性产品认证证书 2.92×105张[1]。

认证机构的行业自律、自我约束是确保认证质量的一道屏障。但在行业激烈竞争、追逐利益等影响下，个别认证机构放松对认证质量的把关。近年来，政府通过对认证市场的监管，有效遏制了不规范行为，但由于认证机构不断增加，认证队伍不断扩大，认证行业快速发展的同时，认证乱象从生，各种乱象的存在已经制约了行业的发展，扰乱了行业秩序，污染了行业环境，更重要的是对人民的生活造成了直接影响，那么如何维护市场秩序、维护公平竞争、保护消费者权益呢？ 提高认证结果的采信度和认证质量有效性既是政府部门的责任，也是认证行业的共同期盼[2]。

2 我国认证行业存在的主要问题

2.1 虚假认证现象屡禁不止

虚假认证危害深远，造成认证行业的信息严重不对称，混淆了视听，蒙骗企业、消费者。如未经批准非法开展认证活动，擅自降低审核标准，关键环节走过场，获证企业并未从认证过程中获得质量提升。还有一些境外认证机构在我国境内设立办事机构以利于其业务的宣传和推广，但境外认证机构及其办事机构的行为违反我国法律法规的情况较为严重。据报道，《国家认监委关于对有关机构非法从事认证活动的公告》（2017年第18号）指出，“CQS 欧亚认证(中国)有限公司”等机构违反《中华人民共和国认证认可条例》 规定，在未经国家认监委批准的情况下，擅自在中华人民共和国境内非法开展认证活动，并向部分企业颁发管理体系等认证证书[3]。

2.2 认证行业存在恶性竞争

国际标准化组织发布的调查结果显示，中国ISO 9001 证书颁发量占世界颁发总量的18%，居世界第一位[4]。在如此大的利润利益驱使下，认证市场的商业色彩愈演愈浓，很多认证机构采取降低认证费用等不正当手段进行恶性竞争，“劣币驱逐良币”行为严重扰乱了认证市场秩序。近年来，中国认证认可协会在利用大数据开展行业自律监管时，发现一些认证机构间存在着利益关系，影响市场秩序和公平竞争，认证输出的价值越来越低，最后演变成只要花钱就能获证。

2.3 认证机构缺乏诚信

据中国认证认可协会调查，认证行业问题频发、市场反映强烈的违规行为主要有：虚假认证，认证不到现场、编造认证审核经历、编造认证记录、出具虚假认证结论；个人诚信缺失，虚假工作经历、教育经历；认证人员同时在咨询机构任职，与咨询机构存在关联关系等。有些机构、审核员在暂停期间仍然从事认证活动。有些失信行为，甚至是认证机构、企业及认证人员共同为了某种利益而达成的一种默契。在已发生的食品安全、公共卫生事件中，除了技术原因，有些事件与企业自身诚信管理欠缺分不开。认证作为传递信任的工具，自身也由此出现不被信任的危机。

3 政府部门监管存在的主要问题

3.1 监管理念有待改进

监管是政府职能部门的本职，应树立科学监管理论，明确“为谁监管”“如何监管”，从根本上保证认证行业持续有序发展。当前，政府监管理念落后，对认证行业的各领域重视程度不同。监管方式主要依靠人海战术，关注的内容主要是认证人员是否到场、评审人是否达到要求、是否按计划评审等。没有整合多部门监管资源，应用大数据，推广“互联网+监管”，监管针对性和有效性不足。

3.2 监管制度不健全

目前，很多乱象源于将逐利作为终极目标，从治理、监管的角度看，是否需要重新考虑准入门槛、风险制度设计、分级管理制度，如建立违法惩罚机制、巨额赔偿制度、认证机构淘汰制度、内部举报人奖励制度、风险分担的社会保险机制等，这些深层次问题值得深思。

3.3 监管人员不专业

我国政府监管部门人员来源多样，有转业干部、安置人员等，部分地方监管人员没有得到相应的专业培训，对于技术监管和行政处罚，专业能力不足，缺乏对认证行业相关法律法规及产品标准熟练掌握，执法尺度不一，造成监管力度不够，震慑力不强。

4 发达国家与国际组织认证行业政府监管情况

美国对认证机构监管的主要特点：（1）统一标准。由政府、企业、行业组织共同修订的自愿标准。（2）共同参与监管。认证行业的监管体系由政府、工业界和私人机构等共同参与打造[5]。

欧盟对认证机构监管的主要特点：欧盟制定相对统一的认证标准，鼓励行业标杆引领，一些大型的认证机构既是实施认证活动的承担者，又是认证标准制定中的重要参与者。欧盟的政府及认证行业既是监管者，又是将认证国际标准转化为国内标准的修订者[6]。

全球互认主要的监管特点：通过国际认可组织(IAF) 指派认证同行权威根据制定的认可程序文件进行评审。主要通过各国政府按照本国规定要求实施持续监督，其次通过每年的国际认可论坛大会反馈出一些过度竞争、审核方法和能力、监督管理等问题并逐一解决，以此确保IAF 在执行各层次成员国家标准实施的一致性和有效性。

综上所述，国外政府的权限没有延伸到市场自由发展中，其认证机构本身履行了保证行业顺利健康发展的职责，不存在任何政府部门实施监管的行为。

5 建议

（1）建议在顶层设计方面尽快制定联动机制，发布相关文件，对审核人员的能力进行综合评价。目前“人设塌陷”的认证行业，需要思考如何“重塑形象”，行业迫切需要主管部门带领大家走出困境。

（2）建议认证行业尽快建立诚信和信用评价机制，对认证机构实行分类管理。因为认证的企业不知道该如何选择，也因为缺乏选择标准，导致对企业而言认证机构颁发的证书都是一样的。

（3）建议参照建设部对建筑业在准入、监管及退出方面建立的机制，该机制纵向分为特级企业、一级企业、二级企业和三级企业。在该机制里，建筑企业想进入该行业就要从三级开始，一级级往上晋升，形成良好的竞争机制。

（4）建议参照国外经验，加快构建新机制，如法治与培训机制、奖惩或追究机制、信息公开机制、监管的督查机制、协调和共治机制、国内外机构的合作机制、认证的供给机制等。

6 结语

新的监管体系下要有大市场思维，在确保“结果合格”的前提下，一方面政府部门应加强社会各界对认证结果采信的引导； 另一方面要引导认证机构在认证过程的形式上做出科学合理性变革，如电话审核、视频审核、图片审核、网络审核、软件审核和远程监测等，提高认证便利性、科学性、可操作性及有效性。