土地开发整理项目管理中存在的问题与建议

田鑫雨

（河北省地矿局第六地质大队 河北 石家庄 050000）

随着我国工业化、城市化和现代化进程的不断加快，人地矛盾日益突出。“合理利用土地、保护耕地”已成为我国社会主义现代化建设中的一项基本国策。实施土地开发整理项目，对科学有效开发利用土地、保护耕地、实现土地资源可持续利用，正日益发挥着越来越重要的作用。但是，对土地开发整理项目的管理工作，从理论研究、政策制定、法律规范、人才培养、实践操作等方面，都存在着诸多问题。梳理廓清土地开发整理项目管理的内涵外延、政策演变，对于我们搞好土地开发整理项目管理工作，推动土地资源开发管理向纵深发展，具有一定的文献研究和实践指导意义。

1 土地开发整理项目管理的概念

1.1 土地开发整理。土地开发整理是指依据土地利用总体规划和土地开发整理规划，对荒地、盐碱地、滩涂、空闲地等宜农未利用的土地进行开发利用；对在生产建设过程中压占、挖损、污染、破坏的土地和风沙、洪灾、滑坡等自然灾害损毁的土地进行复垦；对农村地区林、田、路、渠等进行综合整治。通过土地开发整理，以增加耕地面积、恢复土地可利用功能、提高耕地综合生产能力。

1.2 土地开发整理项目。与土地开发整理的3种类型相对应，土地开发整理项目分为土地开发项目、土地复垦项目、土地综合整治项目3种类型。

2 土地开发整理项目管理的矛盾与问题

土地开发整理项目的实施，为我国经济社会的可持续发展发挥了重大作用。但作为一项复杂的系统工程，特别是涉及到跨学科、跨领域、多技术的一个新兴行业，在理论政策、法律制度、专业规范以及社会参与等方面，还存在着诸多矛盾和问题。

2.1 政策法律有待进一步健全完善。近年来，我国土地开发整理项目建设快速发展，但总体上看，国家层面的土地开发整理政策多，相关立法相对滞后，土地整治法律体系建设仍然严重滞后于快速发展的实践需要。迄今为止，国家层面尚未就土地整治专门立法，目前关于土地整理的法律条文只有 《土地管理法》第四十一条：“国家鼓励土地整理。县、乡镇人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生存环境。地方各级人民政府应当釆取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”国土资源部出台并实施的一系列有关土地整治工作方面的 《意见》 《通知》或 《标准》等规范性政策文件，并不真正具有法律效力，不能从根本上替代法律法规。从实践层面看，目前存在着低位法对一些问题作出了具体规定，但缺乏“上位法”支持的突出问题，制约了土地开发整理项目的管理规范。

2.2 管理体制机制有待进一步创新。土地整理管理体制机制是土地开发整理项目管理的制度保障。目前在组织管理、资金整合、权属调整、利益分配等方面还有待完善创新。一是政府组织管理部门职能有待强化。目前形成的土地开发整理项目管理制度框架主要是政府主导，即土地开发整理项目的立项、实施、验收管理主要由各级政府国土资源行政主管部门和财政部门负责，形成了“国家放权、地方承担主要责任”的项目管理运作机制。从组织管理机构看，土地整理专门管理机构力量薄弱，职能不到位。二是资金管理使用机制有待完善。成片、成规模地实施土地开发整理项目，需要大量的资金投入，中央下达资金不足，地方配套资金往往难以到位，社会资金进入还有诸多体制机制上的障碍，难以整合到一个土地开发整理项目上来，难以形成合力，发挥资金最大效益。

2.3 专业技术水平有待进一步提高。土地开发整理项目管理是一项政策性、技术性、规范性等要求都非常强的工作，涉及多学科、多领域、多行业、多部门的协调配合。由于土地开发整理项目工程类型多，工作环节复杂，土地整理生态景观、城乡布局、土地流转、工程内容、信息系统建设等方面的技术标准跟不上，加之缺乏专业的规划技术、施工队伍、管理人员，特别是当今信息技术大数据、云计算的应用较少，无法对土地整理情况做适时的分析，土地开发整理项目管理缺乏专业的技术队伍、管理队伍，使得土地开发整理项目质量效益水平还不是很高。

3 土地开发整理项目管理的对策与建议

3.1 建立健全土地开发整理法律体系。建立健全土地开发整理法律体系是实施土地开发整理项目管理的法律依据，是全面系统有效解决目前土地开发整理项目管理过程中诸多问题，保障土地开发整理项目管理健康发展的前提保障。依据 《宪法》，完善《土地管理法》，配套出台 《土地整治条例》，依据成系统的法律法规，制定出台一系列规范性政策文件和技术标准，使土地开发整理项目管理有法可依、有章可循。

3.2 改革创新土地开发整理管理机制。土地开发整理已上升为国家战略，但目前的管理体制与机制已不适应快速发展的土地整理项目建设的要求，需要积极改革创新。一是建立土地开发整理项目管理专门组织机构，统筹协调政府相关职能部门，以及规划设计、投标管理、监理、施工、业主、农村集体经济组织等相关部门单位，健全项目管理各项规章制度，实行项目法人制、招投标制、合同管理制、建设监理制、工程管护责任制，加强土地开发整理项目质量管理，提高管理质量水平和综合效益。二是完善资金管理制度。统筹国土、财政、水利、农业等相关部门项目资金，统一纳入土地开发整理项目资金集中管理使用，集中力量建设重点项目工程。拓宽融资渠道，因地制宜地采取多种融资方式，有效解决土地开发整理项目资金缺口问题。三是加强利益分配土地权属管理。土地权益和权属管理是土地开发整理工作的重要内容，也是保障土地开发整理成效的关键环节。在项目管理上，不仅要追求新增耕地的数量，更要注重耕地质量的提高、农业生产条件和生态环境的改善。要严厉杜绝为获得建设用地指标数量，忽视土地开发整理质量的行为。要切实杜绝为获得土地开发整理项目资金，忽视土地开发整理质量的行为。在项目管理中，要切实注重土地开发整理数量、质量、生态相统一。要建立与土地开发整理相应的土地权属管理机构，强化土地开发整理中的土地权属管理，依据法律、法规和政策规定，制定符合实际、切实可行的土地权属分配方案，明晰产权，本着公平、公正和高效的原则，维护各方产权利益。

3.3 切实提高土地开发整理专业技术水平。一是要加快制定完整系统的土地开发整理技术标准体系。明确国家标准、行业标准和地方标准，明确土地开发整理专业门类和序列，建立调查、规划设计、科研、预算、施工、监理、验收和评价等方面的行业技术标准，为提高土地开发整理项目管理水平提供可参考的依据。二是加快培养高素质的土地开发整理专业技术队伍。高素质的土地开发整理专业队伍是保证土地开发整理项目管理水平提高的前提。要在高校中设置相关专业、相关课程，培养专业人才。要组织正在从事土地开发整理的技术人员和管理人员开展专业培训、国内外学习考察、技术管理交流等，迅速提升专业技术队伍、管理队伍的综合能力水平。三是要运用现代科技成果提高土地开发整理项目管理水平。要运用卫星遥感、大数据、云计算等先进技术手段，对土地开发整理项目科学管理，促进土地开发整理项目管理水平不断提高。