关于农村土地利用规划指标控制模式分析

李晓飞

（河北工程大学 河北 邯郸 056001）

1 指标控制模式

1.1 指标控制模式内涵。指标控制模式是以控制指标为主要内容，对特定目标或事业进行定性和定量要求的集中化管理模式[1]。土地利用规划指标控制模式，是根据全国土地利用总体目标，通过对农用地、建设用地及未利用地进行规划，制定地区土地用途、规模及强度的自上而下的限制性管理模式。在具体的指标控制中，以某县土地利用总体规划相关指标的控制为例，对其作具体说明。如在2006～2020年的规划期间，结合时间和土地利用类型制定规划控制指标，规划控制指标的执行可分为规划近期(2006～2010年)和规划远期(2010～2020年)。各类控制指标的定量需根据实际情况而定，如耕地保有量近期控制指标最低为64 041.00 hm2，远期控制指标为63 913.00 hm2。指标分到各镇(乡)，镇(乡)政府和有关部门再根据各村实际情况，确定各种土地利用的指标值。这种以村级土地利用规划的指标控制为具体实施对象，自上而下的对各类用地指标进行确定的模式即为指标控制模式。

1.2 指标控制模式的特点

1.2.1 以土地利用规划体系为实施基础。指标控制模式依托于土地利用规划体系，指标控制按全国、省市、县、乡、村分级落实，从战略规划、控制性规划到详细规划，内容具有不重复的特点。指标控制要做到逐级控制，落实到村。

1.2.2 控制因子选取的统一性。作为一种宏观性的规划，土地利用总体规划控制因子的选取由各级土地利用总体规划部门，依据上级人民政府制定的相关规划内容要求，并结合地方土地利用现状，确定地方土地利用规划控制因子的各项指标[2]。根据上一级(市级)土地利用总体规划纲要，选取耕地保护和综合整治、林地面积及覆盖率、牧草地面积、水面面积等控制指标，结合耕地保护政策，选取建设用地总量、新增建设用地量等限制性指标，而土地整理及土地开发率等指标要与建设用地及农用地协调。各县将上级(市级)土地利用规划的指标落实到各镇(乡)，再根据同级专项规划，具体制定各类用地的指标。

2 指标控制模式在农村土地利用规划中的应用

2.1 指标控制模式在农村土地利用中的实施基础。农村土地利用规划是指标控制模式的实施基础，它承接土地利用规划体系，由县级以下土地规划部门编制。根据县级土地利用总体规划，镇(乡)级土地规划部门结合基本农田保护区规划、土地复垦规划、土地整治规划等专项规划，针对镇(乡)土地利用现状，进行村级土地整理设计[3]。指标控制主要体现在乡级土地利用规划制定过程中，它将控制性指标进一步落实到村级土地利用规划中，同时参照各专项规划中指标的确定进行调整。本文在分析指标控制下农村土地利用规划的编制时，选取了重庆市梁山镇清都村土地利用规划过程中各土地利用类型的控制指标。具体数据如表1、表2所示。表1为二调数据呈现的清都村土地利用现状表，表2是梁山镇对清都村土地利用的控制指标数据。清都村根据表2中控制指标来进行下一轮规划。对比2个表中的数据可知，耕地面积有所增加，建设用地面积减小，这种变动趋势符合我国实行的严格保护耕地和提高建设用地集约利用的政策。

表1 清都村土地利用现状表

表2 控制指标表

2.2 指标控制在村级土地利用规划方案编制中的体现。在基本农田专项规划中，指标控制模式主要在耕地指标分配中体现，包括分配基本农田保护区面积控制指标、耕地保有量指标等，由市级政府统一安排，下达到各县级政府；划定基本农田保护块，落实非农建设用地位置范围，主要是由镇(乡)级基本农田保护规划结合村级土地利用现状，最终确定农村基本农田的保护面积、耕地保有量、非农建设发展用地。从表2可知，梁山镇对清都村的各类指标控制设定为，耕地保有量121.24 hm2，基本农田保护面积115.49 hm2，建设用地控制规模27.50 hm2。这三项控制指标直接调控了清都村下一轮土地利用规划的制定。

3 构建村级土地利用规划新模式

3.1 村级土地利用规划新模式内容

3.1.1 村级土地利用规划的工作重点。从满足村民生活基本需求及县镇(乡)级土地利用规划的角度出发，村级土地利用规划的工作重点有3个方面：基本农田数量、耕地保有量及农村建设用地总量(主要为宅基地总量)。从村级土地生态价值及可持续发展的角度出发，在完成上述三方面工作的基础上，还应当将农村土地的生态效应加以考量。

3.1.2 村镇级土地利用规划的工作重点。①调查各村土地利用现状及更新土地信息：为保障上级土地利用总体规划的目标实现，各村级土地利用现状的规划调查及信息库的建立应以基本农田数量、耕地保有量及农村建设用地总量3个方面为重点。②村级土地利用规划的模式不能仅限于指标控制模式，指标控制模式在土地规划宏观调控中能够起到自上而下的调控作用，但村级土地利用规划是微观土地利用规划设计，应当采用自下而上和自上而下相结合的模式，使农村土地利用规划能够因地制宜，符合当地农村土地利用的现状，使规划更好的服务农村。

3.2 指标控制模式在新模式中的应用。现有的土地利用规划模式(即指标控制模式)为县—镇(乡)指标控制模式，即由镇(乡)级政府根据控制指标招标，由县乡级政府监督评标，由开发机构规划市场运作，解决镇(乡)级政府在农村规划方面资金不足的问题。本模式采用开发机构规划模式，即开发机构(包括各类企业、投资机构)通过市场运作进行村庄整治、基本建设或进行产业开发，推进社会主义新农村建设。新农村规划和建设的投资主体为多元化的，资金筹集渠道也是多样化的。通过对地方规划的总结发现，当前时期对投资进行整合的有效关键点就是规划，各地方可以结合自己的实际情况，依照规划结合现实的要求构建投资整合平台，使村庄规划中开发机构拥有的主体地位得到充分体现。

3.3 新模式构建

图1 村民参与土地利用规划的环节

3.3.1 村民参与。村级土地利用规划主要是政府主导的规划模式，村民参与的规划很少，但在微观土地设计的规划中，特别是在我国农村土地制度下，在农民依靠土地为生产资料和生活来源的背景下，农村土地的权利主体应当参与到土地利用规划中，农民作为土地的直接开发利用者，其意见对土地利用规划非常重要[4]。主要表现为：一是村民对农村土地利用现状了解的更加准确，利于规划者更精确了解土地信息。二是农村村民对土地利用规划的反馈更加直接，农民是土地利用规划实施的直接受益者，他们对土地利用规划效果的反馈更有价值。三是农民对土地的需求更直接，更便于规划者在土地利用规划编制中对农村土地供给和需求的预测。

3.3.2 规划机构组织。由规划整理机构组织农村规划设计，从技术角度按照规划的原则、规范和标准提供村庄低成本整治建设规划方案，由规划师作为利益主体参与新农村规划设计。规划师在新农村规划中起着3个方面的作用：推动者、协调者和谈判者。作为推动者，规划师能够使政府和村民对于规划的目标和性质更加清楚，也提供了规划所需要的基本资料。作为协调管理人员，规划师要尽可能将规划区所有的利益关联者和现状涉及人组织参与到土地利用规划中，尤其是在我国农村土地流转被严厉限制的情况下，规划师要在符合县级土地利用总体规划的指导思想下，依据掌握的农村土地利用现状展开农村土地的整理和设计。同时规划师要协调村民与政府间存在的利益矛盾，使双方都支持规划方案并切合总目标。