浅谈中国社会保障制度的完善——基于老年社会保障视角

曹 莹

（南昌大学公共管理学院 江西 南昌 330000）

1 社会保障制度概念解析

社会保障是以政府为责任主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因而生活发生困难的国民给予物质帮助，保障其基本生活的制度。社会保障制度是一个国家在发展过程中急需完善的重要的社会制度之一。我国的社会保障制度，是指国家通过法律对社会成员在生、老、病、残、失业、丧失劳动力或因自然灾害面临生活困难时给予物质帮助，以保障每个公民基本生活需要的制度。社会保障制度对维持社会稳定和一定程度上促进社会经济发展有着不可忽视的作用，自20世纪70年代末以来，社会保障制度在实施过程中出现了种种漏洞和不足，我国及其他很多国家都在积极探索社会保障制度的改革创新和突破以及未来的进一步发展。目前我国社会保障制度存在一些问题，如社会保障管理体制的失衡、社会保障模式固化不变通，缺乏多层次多元化的保障，覆盖范围相对较小，社会保障对象区域分层较明显，社会保障资金筹措难和资金管理不当，社会保障社会化速度较慢等等，这些弊端的存在使得我国社会保障整体水平偏低。

常建勇等(2014)认为社会保障是政府和社会依据相应的法律法规在国民遭遇年老、疾病、伤残、失业、生育、贫困等风险时，给予一定的经济保障与服务支持，确保国民(尤其是弱势群体)基本生活，并不断提高国民生活质量的制度安排。社会保障从无到有，从慈悲到正义，越来越具有分配正义的共同特点。而刘晓静(2014)则认为现代社会保障是国家和社会本着以人为本的理念，通过国民收入再分配，面向全体国民依法实施，以规避生存风险，防范社会风险，提高生活质量为目标的社会生活保障系统。

综合来看，社会保障是保障社会弱势群体的一种手段，也是一种由国家和社会主导的正义行为，是社会主义和谐社会构建的主要因素。

2 老年社会保障的相关研究

随着我国人口老龄化逐渐加剧，如今的人口老龄化问题不容忽视，我国老年社会保障制度急需完善。据国家统计局统计数据显示：截至2018年年末，我国60周岁及以上人口占总人口的17.9%；65周岁及以上人口占总人口的11.9%，我国早在2000年就步入老龄化社会。作为人口数量最大的国家，中国老年人数量大、老龄化速度快、“空巢老人”等现象日益严重，确切的说，我国经济潜在增长率降低，人口红利削减。老年人抚养系数增高，社会人口负担加重，社会福利和保障事业的成本逐年升高，严重制约了社会的发展。老年社会保障制度作为社会保障制度中的重要制度，正面临着巨大的挑战。预期寿命的提高和生育率的下降使老龄人口在总人口中的比例迅速上升，大家庭和其他传统家庭的养老方式逐渐衰弱，同时现行的养老制度社会化程度较低、覆盖范围小、给付标准低等问题的存在造成老年社会保障成为一大缺口。另外，老龄危机的到来也使社会结构变得不稳定，如独生子女家庭的养老难题、年轻人养老负担问题等。最后，城乡老年社会保障福利标准和水平严重失衡也是我们希望得到解决的。

关于老年社会保障，现有研究大多从实证分析与案例分析角度进行探讨，缺乏对制度本身的研究以及对老年群体内在感受的深层次剖析。杨海晖(2017)指出，老年社会保障制度应该与养老方式紧密结合，以减轻老年社会保障的成本，促进养老产业的发展。老年社会保障主要包括新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、社会救助。但对于农村老人而言，普遍存在看病不方便、医疗卫生条件差和保费低的问题。此外，黄俊(2017)通过实证研究发现，社会保障与老年健康高度相关，这表明老年社会保障制度是保证老年人老有所医、老有所养的关键所在。

3 老年社会保障制度存在问题的原因探析

有学者指出，我国社会保障制度在实行过程中在一定程度上违背公平的本质，表现在如下几个方面：一是制度碎片化。是指我国的社会保障制度对同一个社会福利领域针对不同的群体实行差异的社会政策，以区域和群体两个因素维度进行划分，使得不同的区域不同的人群社会福利水平有较大的差异。二是覆盖面总体不足。我国社会保障主要是狭义的社会保障，是针对因各种原因无法维持正常生活、缺乏社会资源或抵抗风险能力较弱的人进行生活保障，而不是针对全体公民的普惠性的社会福利，覆盖面相对狭窄。三是筹资机制不完善。我国社会保障筹资没有相应的法律规定，资金的来源结构和管理不合理，也没有随着老龄化等进行动态调整等等。四是待遇补偿机制不科学。就目前的情况来看，我国社会保障待遇的计算方法不科学，通过国民收入再分配而进行的补偿机制仍然无法调节收入分配，无法让贫困人口得到应有和有效的补偿，也无法形成科学有效的社会保障制度。此外，在社会保障的管理与服务方面也存在很多问题。如社会保障管理失序，待遇发放的时间滞后、征缴保费手段不当、社会保障信息不透明、实施程序不规范等等(常建勇等，2014)，这反映出中国社会保障制度中存在的一些问题。也有学者指出，我国老年社会保障制度应该更多将农村老年女性纳入重点关注对象中来，因为在老年人中，农村老年女性人口增长快、健康状况总体不如男性、经济自养能力不足、生活照料面临严峻挑战、医疗保障水平偏低、精神生活保障几近空白(周平华、邓集文，2014)。

狭义的老年社会保障制度，包括老年社会保险、老年社会救助和老年社会福利。党的十三届三中全会以后，我国的社会保障制度处于不断完善和发展的过程中，实现了从国、企“全包”到国、企、职工“三方承担”的转变，实现了由“企业自担”到“社会互助”的转变，实现了从“现收现付”到“部分留存”的转变等。到90年代中后期，我国的养老金制度已经大范围的由过去单纯的国家—单位保障转接到由国家、企业、个人三方共同负担，摒弃了之前单纯一致的现收现付制，取而代之的是社会统筹与个人账户结合、现收现付与基金积累制相结合的新制度。但尽管这样，我国现行的老年社会保障制度仍然还有一些问题值得我们思考和探索。

首先，保障范围过小、保障水平过低。超过全国人口80%的农村在社会保障体系上是处于低级阶段的，没有健全的社会保障体系。因为社会经济条件的不发达和没有相应的组织机构专门负责，农村的社会养老保险制度在发展中存在很多弊病，其根本原因在于当前实行的基本养老保险制度是在市县级的主权统筹下进行的，由于每个市县经济发展水平高低不同，很难保障每一个人都公平的享有相应的社会保障待遇。在社会救济、社会福利、优抚安置等方面也是如此，都是按照各自的归属地进行相应的划分和管理的，由于我国地区间的贫富差距，如此便削弱了基本养老保险基金对全社会的救济功能。再加上农村年轻劳动力人口向城镇地区不断的流动，使得对农村社会养老保险制度的实施管理工作难以继续实行，在多变的社会和经济环境动态下，农村社会养老保险制度急需重新建立。因此，在一定程度上急需加大养老保险的社会覆盖率及提升社会保障管理水平。一方面，加大全面发展农村社会养老保障制度的力度，并建立完善覆盖全民的基本养老保险制度，使得城乡居民的养老都得到保障；另一方面，加大对养老保险基金的财政转移支付力度，提高养老保险整体福利水平。

其次，立法、管理方面存在缺陷。尤其是社会保障资金方面。在社会保障资金管理方面，我国先后出台了一些政策，但依旧没有实现合理将社会保险基金管理与运营分离、仍然维持着收支一体的局面；即使国家制定了有关资金管理条例和惩戒方法，但挤占、挪用基金的行为依然层出不穷。我国社会保障资金的筹集和管理有很大的不足。养老保险资金的缺口问题，个人账户“空账”运行问题，资金管理的安全问题等不断向我国现行的老年社会保障制度发出疑问和怀疑。因此，各级政府都应明确自己在社会保障中的重要角色，充分认识和把握在社会保障制度中政府和市场之间的关系。要做到：全面贯彻和落实 《社会保障法》、 《社会保险费征缴暂行条例》等相关法律法规，合理确立社会保障制度发展方向和有关原则并遵循；成立社会保障专项小组以便整体规划；严格管理和监督社会保障制度实施、社会保险基金的营运投资等工作；严格按法律法规执行工作，实施严格的奖惩机制，重视相关违法行为，及时移交司法机关从严处理，以保障社会保障制度积极运行。另外，建立相关的社会保险基金监督机构，加强对财政部门等的监督和管理；建立养老基金增值机制；由单位管理转变为社会化管理等等。

最后，老年社会保障是一项灵活动态的系统工程，离不开反腐败斗争和积极推进老年人再就业。要坚持反腐败斗争，确保老年社会保障资金真正用在弱势老人群体而不是成为实现“富人更富”的工具，各级部门要对资金的使用做更详细严格的规定；可以积极倡导健康退休老年人再就业，缓解时代的压力，同时也减少国家财政的负担。

4 总结与反思

社会保障发展关乎到国家和个人，一个国家的经济发展水平、社会文明程度、国民的幸福感很大程度上取决于社会保障体系的成熟程度大小。老年社会保障作为社会保障的核心部分，社会保障对象多，同时社会保障的成本相对较高。在老龄化的背景下，如何促进养老方式与老年社会保障的有机结合成为了老年社会保障制度建设的新方向。社区式互助养老模式的尝试是我国老年人社会保障方面的新举措，通过志愿服务、社会工作，老年人幸福感可以得到提高，老年社会保障的成本也会相对降低。

老年社会保障是老年人老年生活的一份重要且有力的保障。因为老年人是发生意外最为频繁的群体之一，他们往往体弱多病，但对生活也有着较高的要求。当然，老年社会保障不仅仅是国家与政府单方的责任与义务，家庭也应该成为老年人社会保障的重要支持者和参与者，作为子女，有义务给年老的父母提供生活保障。另外，国家与政府应该加大对丧亲老人、空巢老人等的社会保障力度。从积极老龄化的视角来看，养老产业的发展也为老年社会保障提供了新的方向和可能。老年人可以在其退休前购买商业保险，以防年老时面临“无人养老”、“无钱治病”的困境。

对社会而言，一方面，不仅要倡导老年人积极再就业与互助养老，也要发挥社会的募资功能为弱势老人群体提供帮助。另一方面，社会也要遵循老年社会保障产业的发展规律，因势利导，在促进养老事业发展的同时带动社会财富增长，促进新的经济热点出现。“人人都会老”，所以对每个人来说，老年社会保障也是一份具有长期生命力的产业。

对政府而言，老年社会保障不应当成为其行政负担或形式性的工作。从国际视角分析，老年社会保障水平的高低反映了一个国家对待老年人这一弱势群体的态度，是国家文明程度与形象的体现，也是综合国力的重要衡量指标。对国家而言，建立健全合理有效的老年社会保障制度也是维持社会稳定的必要条件之一，是社会主义制度的核心诉求。

总的来说，老年社会保障是我国整个社会保障“大厦”中不可动摇和占据重要地位的部分，社会中每一个人都密切关注并期待着与他们息息相关的健全的老年社会保障制度。本文从老年社会保障的几个视角出发，就完善社会保障制度问题给出自己的观点和看法。20世纪90年代中期以来，我国政府就社会保障管理体制进行了大大小小的改革，多年努力下，我国社会保障制度的基本框架已初步建立，仍然会出现一些需要我们不断关注和解决的问题，随着我国的不断发展进步，为和谐社会构建提供重要保障的社会保障制度体系一定能够变得更加健全和完善。