生态红线划定的基本问题

王文行

中共甘肃省委党校 公共管理教研部，甘肃 兰州 730070

“生态红线”是生态保护红线的简称。自2000年高吉喜提出该概念以来，众多的学者（高吉喜，2013；沈渭寿，2014；林勇，2015；等等）均对其概念和内涵进行过探讨，这其中，最为权威的当属环保部生态红线划定技术组（2014）给出的。其核心要义是：生态红线是指为维护国家和区域生态安全、经济社会可持续发展必须严格保留的人类不能干预的区域和空间范围。2017年5月27日，在中华人民共和国环境保护部办公厅和发展改革委办公厅颁布的《生态保护红线划定指南》中，针对我国当前生态环境演变和发展存在的典型问题，将我国境内生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域均纳入生态红线的保护区域。前者主要包括重要水源涵养区、生物多样性维护区、水土保持区、防风固沙区和海岸生态稳定区；后者主要是指当前面临一些严重生态问题的区域，如水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等区域。

最早将生态红线作为国家生态建设战略提出来的是国发〔2011〕35号文件。该文件首次明确提出要在国家层面的重要生态功能区、生态环境敏感区、生态环境脆弱区划定生态红线，要求制定有力措施，保护生态环境。2013年5月24日，习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时的讲话中指出：“要牢固树立生态红线的观念，划定并严守生态红线，不能越雷池一步，否则就应该受到惩处。”表明了新一代党中央对划定生态红线，保护生态环境的决心。2013年11月12日，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，将生态红线划定作为全党全国今后的一项重要工作。在2015年1月1日起实施的新的《中华人民共和国环境保护法》中，制定了生态红线制度的一些具体条款，这就使生态红线划定上升为国家法律，必须得到严格遵守。

生态红线是我国生态环境保护的制度创新，是继耕地红线后的另一条国家层面的“生命线”。

一、生态红线的属性特征

根据国内主要专家的主要观点，生态红线至少具有五个属性特征。

（一）生态红线是国家生态安全的底线

人类本身是生态环境的产物，同时也是生态环境持续的消费者，其生存完全依赖于生态环境所提供的各类生态产品的数量和多寡，也就是说必须要有一定的生态空间来容纳人类社会，绝不可超越生态承载力而无限度的存在和发展。从国家层面，生态红线的区域也是确保一国生存的生态安全底线。

（二）生态红线具有显著的不可替代性

任何生态空间均具有生态价值，即便是一些生态脆弱的区域，也具有易被人们忽略的生态价值，如沙漠、戈壁等予沙生动植物、大尺度的气候调节和环境影响等生态功能；并且生态脆弱区域的其生态系统多处于向较低系统转化的临界状态，如果其系统稳定超过了其熵值，则很难恢复。所以，任何生态红线保护的对象和空间边界均具有显著的区域特定性和生态功能的不可替代性。

（三）生态红线是经济社会的根基

人类生产生活所需的基本原材料的绝大部分均直接来源于生态环境，大自然的慷慨奉献，如洁净的水源、充足的氧气、适宜的气候、肥沃的土壤、多样的生物产品、适宜的居住环境等等，守住生态红线就是保护了人类的经济社会可持续发展的根基。

（四）生态红线是国家生态安全的基础框架

全国大尺度的生态红线的范围是国内重要学术机构、相关政府部门根据党中央生态文明建设的基本思路确定的，包括了国内所有的重要生态功能区、生态脆弱和敏感区，是当前和今后一定时期内保障国家和地方生态安全的基本空间要素，是国家生态安全格局的关键组分，也是大尺度的国家生态安全基础框架。

（五）生态红线是严肃的政治任务

划定生态红线并严格遵守是党的十八大以来历次党的重要会议上反复强调的国家发展战略、是新时代五大发展理念的重要组成部分，生态红线具有极端严肃性和高度权威性，必须实施最严格的管理制度和措施。

二、生态红线划定的主要理论依据

生态红线的理论源于生态学原理和热力学第一、第二定律，目前被学术界公认的理论依据的主要有以下几个。

（一）干扰生态学理论

根据Forman（1995）等的观点，生态学中的“干扰”是指能显著改变系统自然格局的离散事件，“干扰”会使自然生态系统各因子发生重组。“干扰”有两种类型，一种是“自然干扰”，另一种是“人工干扰”。前者是生态系统演变过程中不可或缺的自然现象，可以促使生态系统进行演化更新。而后者却会不当的加速生态系统的演化进程，往往会导致区域生态环境恶化，典型的如“森林—草甸—荒漠”的演化路径。当干扰停止后，生态系统会进行自我修复，但其恢复程度、恢复速度与所受的干扰强度和时间长度有关。特别是对正在退化的生态系统，停止人为干扰，就有可能使其自动恢复。基于此，在一定区域划定生态红线，设定合理的保护区面积既可以是维持自然干扰机制，以保证某些自然干扰的完整性也是减少人为干扰，使生态系统自然的演化更新的重要途径。

（二）景观和区域生态安全格局理论

生态学原理认为在景观和区域尺度上，生态因子的空间分布格局对生态系统的结构、功能和生态服务价值具有重要影响，典型的表现是“人地关系”中的下垫面的类型和变化对区域生态系统的影响。某个区域是否具有重要的生态服务价值，既要看其自身的各种自然属性、社会属性和经济属性，也要分析其在景观和区域尺度上的生态系统完整性。一个生态系统的景观—区域的空间格局与该景观—空间所决定的生态功能形成了一种显著的耦合关系。划定生态红线的实质是维护了区域景观—空间的耦合关系。

（三）生态系统管理适应性理论

生态系统管理是依据生态系统的各类特性，制定相关管理措施，以维持或恢复生态系统整体性和可持续性。生态系统不断处于稳定性与演化当中，人类施加于生态系统的“管理”有可能对生态系统的稳定性与演化产生“干扰”，因此，要不断根据生态系统的状态，对其边界、范围和措施做出适应性的调整，如根据生态系统及生态因子如气候、降水、下垫面的植被、水域、土壤等动态特征参数，制定新的管理措施等。

（四）DPSIR模型原理

DPSIR模型是欧美一些学者1993年前后提出和完善的一种人类行为与生态环境相互作用的模型，随后被OECD国家的环境研究机构采用。DPSIR分别是驱动力、压力、状态、影响和响应的简称。其中，“驱动力”是指社会、经济、文化等驱动人类活动的因素，也是造成环境变化的潜在原因。“压力”是导致环境变化的直接因子，“状态”是指环境在压力下所呈现出的状况。“影响”是指环境系统的状态对人类和社会经济结构的影响，“响应”是指人类为了促进可持续发展，所采取的应对措施和所制定的积极政策。DPSIR模型强调的是环境与人类行为之间可逆的因果及互动关系。

三、生态保护红线划定原则

根据环保部颁布的《生态保护红线划定技术指南》及其他相关文件的说明，结合一些专家的观点，生态红线划定应遵循以下原则。

（一）强制性原则

根据《环境保护法》的相关条款及国务院的相关文件精神，作为一项法律，各级政府都要强制性的对所有关乎国家或较大尺度区域生态安全的重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区划定生态保护红线，实施严格保护，以维护生态系统的稳定性，提供生态公共产品和生态公共服务，保护国家或区域生态安全。并且要有具体的时间表和路线图。

（二）科学性原则

要以保护部部分的文件为总遵循，在科学评估识别关键区域的基础上，根据各生态区域的生态功能、影响范围及管理可行性，合理确定国家生态保护红线方案。简言之，首先要对资源环境承载能力和国土空间开发适宜性做相关评估，在此基础上，按照生态系统服务功能重要性、生态环境敏感性与脆弱性确定红线区域和边界，以确保生态保护红线布局合理、落地准确、边界清晰，以达到构建国家生态安全格局的目标。

（三）协调性原则

生态红线作为贯彻“五大发展理念”的一个部分，要与其他的发展理念、发展目标相协调，即生态红线的范围、边界、管理体制机制和措施等既要与国家乃至区域主体功能区、生态功能区划相一致，也要与土地利用现状、城乡发展布局等经济社会发展目标相衔接，并要与管理能力、支撑能力相适应，共同形成合力。

（四）系统性原则

生态红线的划定要遵循自然生态发展的整体性和系统性原则，特别是对一些跨省跨地区的生态系统，绝不能“行政区域化”、“碎片化”，要结合山脉、河流、地貌单元、植被等自然边界划定生态保护红线，加强跨区域间生态保护红线的有序衔接。

（五）可行性原则

要立足我国仍然是发展中国家这个基本国情，要认识到我国的人均国土空间并不充裕，特别是适宜生产生活的空间相对狭小，因此，在确保不干预重要生态功能区、生态脆弱和敏感区的条件下，也要考虑地方对耕地、草场、矿产开发等人居和经济发展空间的基本需求，并预留适当的发展空间和环境容量空间，将生态保护红线区域确定在适度、可行的范围内。

（六）动态性原则

生态系统始终处于变化中，生态系统的生态产品生产力及其熵值也处于不断变化中，生态红线的范围不是一成不变的，要在使生态保护红线范围能够支撑经济社会发展的前提下，间隔性的测算其生态生产能力，动态调整，优化边界和范围。

四、划定生态红线的技术路线

任何生态系统的生态功能都是多样化的，且各类生态系统的生态功能的重要性、生态环境问题的类型、严重程度也不尽相同。因而，要遵循规范的科学分析法，严格按照管理学中的“5W1H”原理，制定技术路线。

（一）诊断分析存在的生态问题和环境问题

通过实地或遥感调查目标区域内现有下垫面土地、植被、水域等的现状、收集和整理社会状况和经济状况各种相关数据，构建完整的数据库，诊断分析存在的主要生态问题和环境问题（即驱动力和压力）。

（二）生态盈余分析

按照承载力和生态足迹的基本原理和方法，分析区域内生态盈余状况，再依据其分析区域生态问题和环境问题及生态系统的相关空间信息，来确定不同空间生态服务功能需求及紧迫性，最后进行紧迫性排序。

（三）设定区域生态安全目标

根据已有的生态功能需求信息以及生态系统空间格局信息及其紧迫性排序，设定目标时间的景观生态安全目标：即最终通过自然或人工生态修复措施所要实现的植被自我恢复、生物多样性恢复、水土流失区修复等的范围和程度。

（四）划定生态红线

根据对区域生态功能需求、环境问题的紧迫性排序及生态安全格局目标，依据承载力、NPP值、生态足迹、水土流失等相关的因子，按照等参数密度法确定各类生态功能重要性、生态环境敏感性程度的地理分布区域，最后按照各类重要性与脆弱—敏感区重叠图划定各类层次的生态红线区域。

五、生态红线的管控要求

生态红线确定后，要严格规范红线区的人类活动的边界、类型和强度。并且要针对各地实际，做到“一线一策”，依据生态服务功能类型和管理严格程度实施分类分区管理，总体上达到如下要求。

（一）生态用地稳定

一般来说，生态保护红线区内的下垫面的自然生态用地主要有林地、草场、水域和未利用土地等类型，用于野生动物栖息、植被自然恢复以便其发挥水源涵养、土壤保护、生物多样性维护等多种生态功能，属于生态用地。此类土地不可转换为非生态用地，为生态保护的对象提供长期恢复的时间和空间

（二）生态功能不降低

任何一个生态保护区都有多种生态功能和服务价值，但在众多的生态功能中，每个区域都有一个或几个主导性功能或服务价值，并且主导功能确定的范围必须在一定的阈值以上。如祁连山区域主要是水源涵养和生物多样性相关的生态功能，所以它的生态保护红线区内的自然生态系统功能定位就应该是持续稳定地发挥主导性功能，不断地改善退化生态系统功能。

（三）区域面积不减少

生态系统是一个多生态位、多因子交互影响的连续系统，为维持其功能的多样性，必须要有最少保留面积和最低的生态空间，并且生态保护红线区边界也要保持相对固定，不可随意改变或减少区域面积或调整范围。

（四）责任连续不改变

由生态红线管理委员会与各级地方政府部门，依据我国现行行政管理体制和政府内各部门的职能分工，根据生态保护红线区内的各类自然生态系统（如林地、草地、湿地、荒漠等）的类型，实行条块结合式的分类管理。其中，管委会承担国家相关部门的政策、法规的执行工作，地方政府部门协同配合所涉及的生态移民、退耕退牧、协同管护等职责。并且各级管委会、各级政府的责任要有连续性，以便防止政策的频繁调整。