兰州健全严密高效、社会共治的食品药品安全治理体系研究

秦万虎，张全琪，王建森，豆泽仕

甘肃省兰州市市场监督管理局，甘肃 兰州 730050

食品药品安全直接关系到人民群众的身体健康和生命安全，关系到国家和政府的形象，关系到经济健康持续发展、社会和谐稳定，食品药品安全已成为国家公共安全的重要组成部分。近年来，食品药品安全事件不断，出现了“二甘醇”“反映停”“疯牛病”“瘦肉精”“问题奶粉”“问题疫苗”等食品药品安全事件，深深地刺痛了群众的心理底线。完善食品药品安全治理体系是实现中国梦、小康社会、健康中国、供给侧结构性改革等时代命题的重要内容。党的十八大以来，党中央、国务院对食品药品安全治理体系进行了一系列重大决策部署，重新组建了国家食品药品监督管理总局。2018年3月，新的一轮机构改革开始成立国家市场监督管理总局，构建覆盖从源头到消费全过程的大市场监管格局，实现对食品药品市场安全统一监督管理体系。

因此，有关部门要深入研究我国食品药品安全治理规律，坚持以人民为中心，坚持现代食品药品安全治理理念，深化对食品药品安全治理创新的认识，牢记历史使命，保持战略定力，进一步探索建立符合我国实际的食品药品安全治理体系，奋力开创食品药品安全监管治理新局面，为保障人民群众饮食用药安全做出新的贡献。

一、基本概念

（一）食品

2015年10月1日修订实施的《中华人民共和国食品安全法》中对食品的定义是：各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。

（二）食品安全

食品安全法规定的食品安全是从狭义上讲，是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。

（三）药品

《中华人民共和国药品管理法》第十章第一百零二条中对药品的定义为：药品，是指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、放射性药品、血清、疫苗、血液制品和诊断药品等。

（四）药品安全

药品安全在通俗的意义上讲，就是人们在身体出现病痛的时候，为了缓解身体上或者精神上的疼痛，而服用一些具有特殊治疗用途的药品，在短时间内能够缓解身体上的疼痛或者彻底治愈，在这个过程中没有不良的反应发生，那么我们就可以简单地说这个药品是安全的。

（五）食品药品安全治理体系的内涵

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。作为现代政府的基本职能，监管（regulation）是政府依据规则对市场主体行为进行引导和限制的双向关系，其本质是纠正市场失灵。治理（governance）则强调企业、政府、行业协会、媒体、消费者等多元主体使用灵活手段，通过构建综合关系提升制度绩效。

二、体系提出

2015年10月29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。

2016年1月14日，全国食品药品监督管理暨党风廉政建设工作会议，原国家食品药品监督管理总局局长毕井泉在会上作了《深化改革创新 强化监管执法 加快构建严密高效的食品药品安全治理体系》的工作报告。报告强调，“十三五”规划建议中提出“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心”等重大决策部署，全系统要进一步增强责任感和紧迫感，力争通过“十三五”努力，使“餐桌污染”源头治理取得突破性进展，食品安全过程法规标准制度更加健全，农药兽药残留超标、非法添加等食品安全突出问题得到有效解决，基层“四有两责”全面落实到位，监督检查频次和抽检监测覆盖面明显提高，企业主体责任全面落实，食品安全水平、食品安全治理能力、食品产业发展水平和人民群众满意度都得到明显提升。

三、研究背景

（一）国家有关政策

十八大以来，党中央、国务院对食品安全工作作出一系列重大决策部署，2016年12月21日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上指出，加强食品安全监管，关系全国13亿多人“舌尖上的安全”，关系广大人民群众身体健康和生命安全。要严字当头，严谨标准、严格监管、严厉处罚、严肃问责，各级党委和政府要作为一项重大政治任务来抓。要坚持源头严防、过程严管、风险严控，完善食品药品安全监管体制，加强统一性、权威性。

因此，认真贯彻落实党的十九大精神和“十三五”规划纲要部署，落实习近平总书记对食品药品安全工作提出的“四个最严”要求，筑牢“四个意识”，加快建立健全严密高效、社会共治的食品药品安全治理体系研究具有十分重要的现实意义、应用价值及理论价值。

（二）兰州市基本情况

兰州是甘肃省省会，是甘肃省的政治、经济、文化和商贸中心。全市总面积约1.31万km2，总人口401万。兰州地处古丝绸之路咽喉要冲，有着2 200多年的悠久历史，是古丝绸之路和黄河上游的一颗璀璨明珠。在两千多年的发展历史中，一直是中西方文化交流融合的重要地区。作为全省政治、经济、文化、旅游和商贸中心，市内不仅有全国独有的百里都市黄河风情线。兰州市目前共有涉食单位约6.8万家。其中食用农产品种养殖企业、合作社2 137家，定点屠宰企业13家，粮油仓储企业14家，食品生产企业416家，食品流通经营户31 065家，餐饮服务单位23 090家，保健食品生产经营企业1 148家，餐饮具集中式消毒企业16家，食品相关产品企业45家，食用农产品经营户约10 000余户。全市认定无公害农产品产地面积210万亩，约占生产总面积的70%。有药品生产企业32家，医疗器械生产企业36家，药品经营单位1 155家、医疗器械经营单位1 175家，有医疗机构2 385家。

近年来，兰州认真贯彻落实“四个最严”、“四有两责”、“党政同责”的要求，将食品药品安全纳入经济社会发展大局，监管工作稳步推进，获批建设全国肉类蔬菜流通追溯体系试点城市、国家首批餐厨废弃物无害化处理资源化利用试点城市，目前正在积极创建国家食品安全示范城市和文明城市。

四、问题分析

（一）食品医药产业基础薄弱

食品医药产业基础仍然薄弱，“多、小、散、乱、差”等整体现状还没有从根本上改变，企业规模小、产品层次低、从业人员专业素质差，主体责任还没有完全落实到位。

（二）影响食品药品安全的突出问题依然存在

一是无证照生产经营或证照过期、超范围生产经营、生产加工销售假冒伪劣及“三无”过期食品、从业人员无证上岗、索证索票不全等问题仍然比较突出。二是农村地区和“四边一部”等区域的食品药品安全隐患较多，监管工作依然薄弱。三是小作坊、小餐饮、小食杂店、小摊贩、校外托护点等监管法律不健全、治理难度大，缺乏有效的监管措施。四是农村集体聚餐、学校食堂食品安全把控不严，餐饮具洗消及部分食品抽检合格率较低等问题没有得到彻底解决。五是药品生产监管还不到位，保健食品冒充药品、中药饮片掺杂使假、染色增重等问题依然突出。

（三）生产经营者和消费者的安全意识还不高

一是部分企业及从业人员法律意识淡薄，缺乏诚信，不注重产品质量。二是消费者的食品药品安全知识比较缺乏，对法律法规政策了解掌握不够，安全意识和自我保护能力较低。

（四）监管能力还不能完全适应目前形势和任务

一是基层监管力量仍然薄弱，人手少、新手多、业务生、专业技能跟不上，发现和解决问题的能力不足，执法能力和水平亟需提高。基层食品药品监管所监管保障力不足，办公场所、执法装备、车辆、检验检测设备、经费保障达不到省上下发的基层监管机构标准，监管的手段、方式还很陈旧和落后，与目前承担的繁重的监管任务不相适应。二是执法人员专业知识水平有待进一步提高。食品药品监管执法涉及的法律法规多、专业性强，对执法人员的业务素质要求高。机构改革后的全市稽查执法人员来自于多个部门，新人多，专业素质、办案思路、方式方法和经验参差不齐，大部分稽查人员未经过专业正规化训练，稽查办案技能存在欠缺，精通法律政策和稽查业务的专业人员十分缺乏，影响案件查办效果和质量。三是执法人员工作观念有待进一步转变。部分执法人员还没有完全从传统观念和固有模式中跳出来，不能完全适应新体制、新形势、新业态带来的变化和挑战，稽查手段仅停留在“问”、“查”等陈旧的手段，对网络销售食品药品违法案件束手无策。四是执法人员学习主动性有待进一步增强。在稽查队伍中，学习不主动的现象普遍存在，对学习的重要性和紧迫性缺乏认识，认真学习的良好氛围还没有形成。

（五）稽查机制有待进一步加强

一是食品药品稽查作用发挥不明显。各县区在机构设置和人员配备方面差异较大。稽查部门在食品药品监管工作中充当的角色也不尽相同，影响了食品药品稽查作用的发挥。二是“全市稽查一盘棋”的格局尚未形成，还有待进一步加强。稽查执法的工作规则、规范、流程，以及考核评价、激励奖惩、内外协调等制度机制需进一步深化。三是打击违法行为强大合力有待进一步增强。四是大案要案查处力度不够。大多数案件是通过“12331”投诉举报和食品药品抽检发现的，缺乏对“12331”投诉的分析、整理、辨别。五是稽查执法面临许多新难题。违法犯罪活动方式复杂化，违法犯罪活动范围广泛化。六是投诉举报工作存在薄弱环节。

五、对策研究

以全市开展国家食品安全示范城市和文明城市创建为抓手，下大力气抓好食品药品安全监督管理工作，认真贯彻落实“四个最严”、“四有两责”、“党政同责”的要求，切实保障人民群众身体健康和饮食用药安全，努力创建国家食品安全示范城市和文明城市。

（一）建立健全食品药品安全责任体系

1.严格落实县区属地监管责任。按照“党政同责，统一负责”的要求，切实加强对辖区食品药品安全工作的组织领导。把食品药品安全纳入县区年度绩效考核内容，坚决实行一票否决和责任追究。把食品药品安全工作列入公共财政预算开支重要内容，加大监管经费投入。

2.严格落实监管部门管理职责。进一步明确和细化各部门监管职责，加强对部门的履职监察、效能监察，对监管不力、玩忽职守、失职渎职等行为依法依规严肃处理。

3.严格落实生产经营者主体责任。建立健全以法定代表人或负责人首问责任制、主管人员管理责任制、从业人员岗位责任制为主的食品药品安全责任体系和责任追究制度。

（二）建立健全食品药品安全监管体系

1.深化食品药品监管体制改革。建立健全食品药品监管体系，进一步深化市、县区、乡镇街道监管体制改革，结合本次机构改革建立统一权威、科学高效的监管体系，科学确定分级监管职责，加大财政支持力度，加强食品药品监管基础设施建设、技术支撑体系建设，组建兰州市食品药品稽查和技术检验监测等机构，形成符合兰州实际的食品药品监管体制和全程覆盖、高效运转的监管新格局。

2.全面实行“网格化”监管。按照监管力量、监管重心下移的原则，将全市食品药品生产经营使用单位划片分区，形成若干监管网格，以县区食品药品监管部门和乡镇街道专职监管执法队伍及乡街、村社区协管队伍为主，实行分片分格、定人定责，建立专群结合、网格管理、全面覆盖的精细化监管网络，明确每个网格的监管范围与对象，落实企业主体责任和网格责任人的监管职责。

3.提高检验监测技术支撑能力。全面推进市、县区食品药品检验所（中心）建设，加强技术人员培训，制定食品药品安全监督抽检计划，统筹安排抽检范围、频次和品种，扩大食品药品安全风险监测范围、指标和样本量，进行动态跟踪和督促检查，进一步提高监督抽检覆盖率。

4.健全重大食品药品安全事故应急处理机制。进一步完善应急预案，组织开展重大食品药品安全事故应急演练，有效提高应急预案的适用性、应急反应的灵敏性、应急处置的科学性，提高应对突发食品药品安全事件的实战能力。

5.完善工作考核评价体系。围绕食品药品安全工作重点，合理量化考核目标，制定食品药品安全考核评价办法，形成科学的考评指标体系。按照“分类实施，综合排名”的原则，采取定量考核与定性评价相结合、检查督导与定期考核相结合的方式，加大督查考核力度。

（三）建立健全食品药品安全诚信体系

1.构建行业诚信体系。大力开展食品药品行业守法经营宣传教育，建立健全食品药品安全信用评价制度和信用等级公示制度，完善评价指标和办法。

2.完善“红黑名单”制度。结合食品药品安全信用评价，建立健全诚信信息共享机制、失信行为惩戒机制和分级管理制度。

3.实施放心示范工程。深入开展食品药品安全示范县区、食品药品安全示范街道、食品药品安全示范门店创建活动，形成点线面体相结合的食药安全示范群体，带动食药产业整体水平的提升。

（四）建立健全食品药品安全全程追溯体系

1.建设食品药品安全监管信息平台。运用先进的物联网技术和网络技术，有效整合信息资源，积极推进农产品质量安全监管信息、“食e通”、肉菜追溯体系等平台的对接，建设基于大数据的兰州市食品药品安全监管信息平台，建立基础信息数据库，实现县区食品药品日常监管、检验监测、企业数据、执法信息、业务等信息互联互通和资源共享，实现食品药品企业诚信信息和其他服务信息的公开透明。

2.加快食品药品安全追溯系统建设。根据《甘肃省食品安全追溯管理办法（试行）》和药械电子监管要求，依托食品药品安全监管信息平台，健全食品药品安全全程追溯体系，在食品生产流通、餐饮、药品经营等单位大力推行追溯体系建设及远程电子监控系统，形成覆盖全市的质量安全信息管理网络和全过程追溯链条。

（五）建立健全食品药品安全信息发布体系

1.完善食品药品安全信息发布制度。把食品药品安全信息作为政府信息公开的重要内容，大力推行“两随机一公开”，确保人民群众的知情权。

2.加强舆情监测能力建设。进一步完善纵向信息报告体系和横向信息通报机制，及时掌握并分析研判食品药品安全舆情信息，确保处置效率。建立健全食品药品安全事件舆论引导机制，积极妥善应对食品药品安全突发事件和热点问题。

（六）大力开展食品药品安全专项整治

围绕食品药品重点环节、重点领域、重要产品和违法违规行为，大力开展初级农产品、畜禽屠宰、食品生产流通、餐饮服务和药械生产、经营和使用环节专项整治行动，着力解决群众反映强烈的突出问题，切实提高食品药品安全水平。

1.开展食品生产加工环节专项整治。一是重点解决食品生产企业主体责任人的责任落实不到位，不能有效保持必备的生产条件问题。二是重点解决食品生产加工小作坊生产条件简陋、人员素质低，法律意识淡薄的问题。对全市食品生产加工小作坊纳入监管，鼓励企业提升改造，取得食品生产许可证或搬迁入驻九州园区规范生产；对入园的企业全部建立监管档案，确定监管频次及监管人员，落实监管责任。

2.开展食品流通环节专项整治。一是针对无证经营食品的问题。大力开展流通环节食品经营主体清理整顿，对全市食品经营户逐户进行摸底排查，严查无证经营和超范围经营问题，切实提高全市流通环节食品经营户持证率。二是针对经营不合格食品的问题。强化对城乡结合部、“四边一部”地区、校园周边等重点区域，焦家湾冷库、瑞鑫冷库、金港糖酒市场等重点场所、肉及肉制品等重点品种的监管，严厉打击非法添加非食用物质和超标准、超限量使用食品添加剂的行为。三是针对企业索证索票等自律制度落实不到位的问题。进一步加大对食品经营户法律法规及规章制度的培训力度，大力推进食品电子追溯系统推广应用工作。

3.开展餐饮服务环节专项整治。一是切实规范餐饮具消毒行为。加大监督抽检、行政执法和曝光力度，全面提升餐饮具消毒合格率。二是坚决取缔无证小餐饮。以村、社、街道为单位建设基层协管站，有效发挥协管作用，及时消除无证经营，建立监管长效机制。三是强化正宁路、酒泉路等夜市的食品安全整治。四是严密防控农村集体聚餐食品安全风险。五是加强餐厨废弃油脂管理。加大餐厨垃圾回收资源化、无害化处理宣传力度，鼓励群众举报私自收集、运输、加工餐厨垃圾违法行为。远郊县区根据各自条件设置餐厨垃圾集中处理，防止废弃油脂回流餐桌。

4.开展保健食品专项整治。一是及时公布监督信息，实现监督信息外置化；二是加强购销台账管理，实现产品购进销售电子化；三是加强仓储管理，实现仓储备案登记化；四是严格店堂卫生管理，实现产品陈列规范化；五是重拳打击假冒产品销售行为，实现日常检查、督导巡查、红黑名单通报常态化。

5.开展药械安全专项整治。一是重点解决中药饮片存在掺杂使假、染色增重等问题。加大监督抽检及掺杂使假、染色增重、非法渠道购进等违法违规行为打击力度，巩固整治成果。二是重点解决医疗机构存在过期药品、未按规定条件储存药品、特殊药品管理不规范等问题。三是重点解决药品生产企业GMP（药品生产质量管理规范）执行不到位、问题整改易反弹的问题。加大违法违规、质量不能保证等问题查处力度。

（七）建立健全食品药品应急管理体系

完善食品药品安全有奖举报制度，畅通食品药品安全举报投诉渠道，严格保密举报人相关信息，对符合奖励条件的举报人及时兑现奖励，鼓励群众积极举报食品药品违法违规行为。

（八）建立严密高效的稽查执法办案体系

1.认真学习，强化稽查靶向性。一是各级食品药品稽查部门进一步完善食品药品业务学习制度，按照“双提升”计划，进一步强化食品药品法律法规知识学习。全面提高食品药品稽查执法人员的综合素质，提高稽查人员执法办案能力。二是切实提高食品药品稽查办案的靶向性。各级稽查监管部门紧密结合“12331”投诉举报工作实际，根据投诉举报反映的难点和热点问题，靶向性的开展食品药品稽查工作；每月结合食品药品抽检工作，根据抽检存在的问题，靶向性的开展食品药品稽查工作，切实达到有的放矢的效果。

2.转变观念，强化工作协同性。食品药品稽查是食品药品市场监管不可或缺的“两只手”。一是各级食品药品稽查部门进一步转变工作理念，自觉服从上级稽查局的业务指导，加大对县区稽查工作的考核权重。二是全市稽查部门牢固树立“全市一盘棋、不越位、不错位、不缺位”的理念，上下联动，齐抓共管，全力开创全市稽查监管工作新局面、新形象、新作为。

3.完善机制，强化稽查联动性。一是完善上下联动机制。建立稽查工作例会制度，实现稽查执法办案整体联动、协同作战，增强系统内食品药品稽查工作的合力。二是加强部门间的协作。建立部门联席会议制度，加强与公安、工商、质监、卫生、宣传等部门的协调配合，切实保障人民群众饮食用药安全。三是加强地区间的协作。积极探索建立地区与地区之间的沟通协作，形成跨区域的稽查执法合力。四是建立健全“稽查办案”信息共享系统，以信息化为手段，提升稽查办案的科学性和准确率。五是服务发展全局化。市场监管改革旨在构建大监管、大维权、大服务新格局，市场监管执法人员应强化“大市场”理念，进一步加强食品药品机制与演练工作、突发事件预防和应急管理工作，尤其是要加强酒类和盐业的管理，全面加强应急体系建设和应急管理工作，不断提高应急处置工作水平。

4.通力合作，强化稽查权威性。一是进一步完善“两法衔接”的有效工作机制。二是充分利用联席会议，建全规范高效的联合打假工作机制，提高两法衔接工作效能。

（九）建立健全食品药品组织保障体系

1.认清形势，强化工作严肃性。一是进一步加强政治理论学习，提高思想认识。二是明确目标，抓好稽查监管工作。进一步增强责任意识，改进工作作风、提高履职能力、优化工作效能。

2.健全制度，强化工作统一性。一是各级稽查部门要进一步统一思想认识、统一工作要求、统一执法行动。不断健全完善各项规章制度，促进稽查工作法制化、规范化。二是完善稽查业务管理制度，明确稽查工作职责，确定稽查工作重点。三是健全完善稽查形势分析和案例评析制度。四是探索重大案件查办奖励制度。对办案成绩突出的单位和个人进行表彰奖励，充分调动稽查人员的积极性和创造性，查处更多大案要案。

3.综合执法，强化队伍专业性。一是内设机构精细化。实现一个口径对外、一个部门履责、一个标准执行，构建配置合理、科学高效、权威有效的市场监管稽查执法队伍。二是队伍建设融合化。要加强系统文化融合，坚持以人民为中心的思想，以“为民监管、为国执法”为核心，准确把握职责定位，增强改革意识，强化底线思维，塑造富有向心力、凝聚力的市场监管系统文化，提升市场监管干部价值观念、执法水平，树立全新的系统理念和共同语言形象标志，切实提高系统的软实力。三是监管手段智能化。要打通信息孤岛，形成互联互通、数据共享、业务协同、统一高效的云平台，实现对市场食品监管信息的采集整合、分析研判、决策指挥的有效整合，要把问题导向贯穿于市场监管的全过程和各项业务之中，通过智能化手段，切实提高发现问题的靶向性、实效性。四是进一步整合12315、12365、12331投诉举报热线平台。组建投诉举报中心，规范受理工作流程，提高投诉举报办理时效和办结质量，及时妥善解决群众食品药品投诉举报。通过投诉举报平台、“双随机一公开”检查、飞行检查、动态监督、明查暗访等手段，及时发现问题，健全立体风险防控体系，提高监管效能、公正性、时效性。五是加强检测机构建设，提升食品药品检验检测能力。六是监督检查法制化。在综合执法监管中，必须创新执法体制，完善执法程序，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效的执法机构。

4.转变作风，强化工作责任性。一是努力塑造一支政治过硬、业务精练、纪律严明、行动迅速的稽查执法队伍。二是建立一支“上下对应、权责一致、运转高效”统一权威的稽查执法队伍。三是以国家、省、市“深化放管服改革工作突破年”、“转变工作作风改善发展环境建设年”活动为契机，以“不惜得罪千百人，绝不辜负十三亿”的使命担当，兑现“打铁必须自身硬”的光荣承诺，树立正确的人生观、价值观、权力观、利益观，不断增强拒腐防变的意识和能力。

六、结论

食品药品安全重于泰山，食品药品安全监管任重道远。兰州市食品药品安全委员会办公室和兰州市食品药品监督管理局将以“踏石留印、抓铁有痕”的劲头，紧紧围绕保障广大人民群众饮食用药安全这一中心任务以及国家食品安全示范城市和文明城市创建这一奋斗目标，改革完善食品药品安全监管体制，健全统一权威、科学的食品药品安全治理体系，全面加强食品药品安全监管，不折不扣地落实好中央和省、市关于食品药品安全工作各项决策部署，站稳为民监管立场、筑牢保障安全底线，努力开创食品药品安全监管工作新局面，为促进兰州经济社会率先转型跨越发展，建设幸福美好新甘肃作出新的更大的贡献！