浅谈我国种子执法工作的法律依据及推进建议

刘 建 楼坚锋 姚丹青 顾芹芹（上海市种子管理总站，上海市闵行区 201103）

种子是最重要的农业生产资料，是人类生存发展的基础[1]，众多工业、医药的基本原料都来源于种子。因此，加强对种子的执法监管，对于深刻落实《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）等法律法规，严格保证生产用种安全，保证我国粮食安全、国民经济健康稳定发展具有重要意义[2]。为进一步推进我国种子执法工作，笔者拟对种子执法工作的内容、特点及法律体系进行介绍，对种子执法那种中存在的问题进行分析，并依此提出相关工作推进建议，以供参考。

1 我国种子执法工作的内容及特点

1.1 内 容

种子执法全称种子行政执法，狭义的种子执法是指农业主管部门依法对违反种子相关法律法规的相对人给予具体的行政制裁行为，包括案件的受理、侦查、鉴定、处罚等步骤；广义的种子执法包括种子的生产经营许可、种子的市场检查、案件的查处、行政处罚和种子的普法教育等[3]。

1.2 特 点

1.2.1 技术性、专业性

种子执法工作经常要走进案件发生现场，对案件的发生原因进行判定，这就要求执法人员不仅要具备一定的农业基础知识，如种子的制繁种、加工包装、种子质量的检验检疫和生产经营等，还要准确、专业地掌握种子执法活动中所需要的各种法律法规依据和相关执法技能，从而准确规范地处理种子相关案件，维护当事人的合法权益，确保种子执法工作的公正和权威[4]。

1.2.2 规律性、集中性

种子执法工作是围绕种子的生产经营时间来开展的，如春秋两季一般是农作物种子大量上市的时候，此时种子的市场抽检就是执法部门的重要工作；夏季一般是有问题的种子暴露的时候，相关案件高发；冬季农民及相关经营者一般较为清闲，相关的培训、宣传活动较多。因此，种子执法工作具有规律性和集中性[5]。

2 我国种子执法工作的法律体系

2.1 法律规定

2015年11月，我国公布了新修订的《种子法》，并于2016年1月1日正式开始实施。新的《种子法》共94条，主要在五个方面进行了修改：（1）强化植物新品种保护，严厉打击假冒侵权；（2）完善育种创新机制，鼓励支持育种研究；（3）发挥企业主体市场地位，加强市场引导；（4）加强保障种业安全和生物安全，严厉打击不法行为；（5）加强事中和事后全程监管。其中，新的《种子法》中关于种子违法行为的界定和新增的大量罚则，是种子执法人员最重要的执法依据。同时，作为种子行政执法人员，不仅要熟悉新《种子法》，还要了解其它专业的法律知识，如《产品质量法》《消费者权益保护法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政强制法》《行政许可法》《民法》《刑法》等。值得注意的是，新的《种子法》是种子执法人员最重要的执法依据，《种子法》对种子质量监督和行政执法有规定的，应服从其规定；没有规定的，再依据其他法律的规定执行。

2.2 行政法规和地方性法规

涉及到种子执法工作的行政法规主要有《中华人民共和国植物新品种保护条例》《农业转基因生物安全管理条例》《植物检疫条例》。其中，《中华人民共和国植物新品种保护条例》共46条，对植物新品种权的保护、申请、受理、终止和无效以及相关罚则作了规定，使保护植物新品种权人的合法权益变得有法可依；《农业转基因生物安全管理条例》共54条，主要就转基因生物的实验研究、生产加工、经营和进出口等作了相关规定和处罚标准，且随着全球化进程的加快和转基因研究的不断深入，该条例是种子执法人员进行转基因种子执法的主要法律依据；《植物检疫条例》中涉及到种子的法律条款是第七条、第十一条、第十二条，规定了种子需要检疫的几种情形及相关申请程序。

同时，为加强农作物种子管理，维护品种选育者和种子生产者、经营者、使用者的合法权益，推动种子产业化，促进农业可持续发展，根据《种子法》和国家有关法律法规，结合本地实际，河北、贵州等省还制定了各省的农作物种子条例，地方性法规的制定是对《种子法》更灵活地运用，更有助于推动当地种子执法工作的开展。

2.3 部门规章和地方性规章

涉及到种子执法工作的部门规章和地方性规章主要有：（1）种子行业管理、生产经营的相关规章，如《农作物种子生产经营许可证管理办法》《进出口农作物种子（苗）管理暂行办法》《农作物种子标签管理办法》《农作物种子标签通则》《农作物商品种子加工包装规定》《主要农作物范围规定》等；（2）知识产权相关规章及规范性文件，如《中华人民共和国植物新品种保护条例》《中华人民共和国植物新品种保护条例实施细则（农业部分）》《农业植物新品种权侵权案件处理规定》《中华人民共和国农业植物新品种保护名录》等；（3）转基因生物安全相关规章，如《农业转基因生物安全评价管理办法》《农业转基因生物标识管理办法》《农业转基因生物加工审批办法》等；（4）种子案件处理办法的相关规章，如《农业行政处罚程序规定》《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》等；（5）种子案件执法调解时常用到的国家、地方和行业等关于种子质量、种子检验包装、种子田间种植方法的标准，是判断案件当事人生产经营行为是否合规的重要依据。值得注意的是，种子执法所依据的部门规章和地方性规章是相关法律法规的进一步补充，对种子执法工作做了更具体的规定，但因涉及的规章相对繁多，这需要种子执法人员更加深入地进行学习。

3 我国种子执法过程中存在的问题

3.1 种子管理法律体系

目前，有关农作物种子管理工作方面的法律法规较多， 这是因为《种子法》的内容虽较全，但原则性的条款过多，具体的规范需对应的行政法规、部门及地方性规章进行补充，这就使得相应的法律规定过于分散，不利于归纳整理。例如，《种子法》对于转基因种子的管理和罚则规定较少，需要《农业转基因生物安全管理条例》对相关内容进行补充。

同时，在涉及种子的法律中，还存在同样的内容在同一法律位阶、不同法律位阶重复出现的现象，造成了内容的重复，不利于法律体系的准确构建。例如，《种子法》第七十三条规定，假冒授权品种的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令停止假冒行为，没收违法所得和种子；货值金额不足5万元的，并处1万元以上25万元以下罚款；货值金额5万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款。而《中华人民共和国植物新品种保护条例》第四十条规定，假冒授权品种的，由县级以上人民政府农业、林业行政部门依据各自的职权责令停止假冒行为，没收违法所得和植物品种繁殖材料；货值金额5万元以上的，处货值金额1倍以上5倍以下的罚款；没有货值金额或者货值金额5万元以下的，根据情节轻重，处25万元以下的罚款；情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。此时，因《种子法》相对于《中华人民共和国植物新品种保护条例》是上位法，所以应遵循《种子法》里的相关规定。

3.2 种子执法体制

目前，我国种子执法工作在农业部主要由农业部种子管理局统筹管辖，在地方主要由各级种子管理站和农委执法大队来承担，但基层区县的种子执法、管理机构问题较多，其设置不健全，功能职责也不够明确，问题主要表现在：（1）某些区县的种子管理和生产经营没有完全分开，自己监督管理自己，导致执法不严、违法不究。（2）很多区县没有设立基层种子管理站，也有很多区县的种子管理工作由农技中心的粮油科负责，甚至直接设置到农委执法大队，对种子监督管理工作的重视不够，直接影响了种子管理工作的监管效果。（3）很多区县的种子执法、管理工作没有理顺，基层的种子管理站和执法大队功能不分，种子检测、行政许可、品种审定、执法工作内容重叠，导致执法工作多头管理、职责混乱、相互推诿，缺少监督制约[6]。

4 进一步推进我国种子执法工作的建议

4.1 推进农业综合执法建设，理顺种子执法工作职能

首先，各省应根据本地区实际情况对种子相关法律进行认真梳理，制定合理、准确的地方性法律法规，并对相关种子执法人员进行专业培训，使他们对种子相关法律法规有系统理解。其次，各级地市农业机构改革应坚持事企分开、精简机构职能的目标，理顺种子执法工作职能，将种子执法相关工作全部归于农业综合执法大队和种子站，并实行两头管理，种子站负责种子行业管理、指导等工作，执法大队负责具体的行政执法工作，充分理清职责关系，并进行相互配合、相互监督。此外，上级种子执法管理机构要加强对下级种子执法管理机构的指导和监督，形成上下联动、左右配合的工作体制，形成监管合力，有效打击农作物种子违法犯罪行为。

4.2 加强专业种子执法队伍建设

目前，很多基层的种子执法人员既缺乏专业的法律知识，又缺乏相应的农业专业知识。这是因为大多农业综合执法大队是近些年新组建的，相关人员大多是“半路出家”，缺乏一定的农业背景知识和法律专业培训，严重影响了种子执法工作的效率[7]。因此，建议各地区要重视种子执法队伍的构建，对当前的种子执法人员，加强其对种子法律法规知识的学习、农业基础知识的培训和考核，并应经常组织业务培训，以提升其执法能力；在以后的种子执法人员招聘工作中，要注意引进既有法律知识又有相应的农业专业知识的专业技术人才。

4.3 推进种子市场检查常态化和市场专项检查相结合的工作制度，做好服务和宣传工作

在春秋两季对种子市场进行常态化检查，规范市场秩序；对经济价值较高的农作物种子进行专项检查，严格保证种子质量；对制售假劣种子、无证经营、未审先推、侵犯植物新品种权等行为，开展专项检查并严厉查处；认真做好服务工作，热情接待群众举报投诉，开展种子法律法规、品种、技术、信息等咨询服务；加强对种子法律法规的宣传与培训，向农民、种子生产经营者普及相关的法律知识，做到让农民、种子生产经营者知法懂法，不敢犯法。