构建新型农业经营主体与小农户利益联结机制

王乐君 寇广增 王斯烈

党的十九大报告指出,培育新型农业经营主体,健全农业社会化服务体系,实现小农户和现代农业发展有机衔接。2018年中央一号文件提出,要通过保底分红、股份合作、利润返还等多种形式,让农民合理分享全产业链增值收益。近年来新型农业经营主体快速发展,并与小农户建立了多种利益联结机制,如何建立稳定有效和紧密的利益联结机制,对于巩固和完善家庭承包经营制度、促进农户增收致富、实施乡村振兴战略具有重要的意义。

一、利益联结机制的发展与趋势

回溯历史,处理好经营主体与农户的关系,创新完善利益联结机制,一直是我国农业产业化的发展所面临的重大课题。20世纪80年代以来,随着我国实行家庭联产承包责任制,农户独立自主开展生产经营,同时大城市郊区和农垦企业适应市场经济和外向型农业的发展,为稳定原料供给、提高产品质量、满足出口要求,探索采取订单合同的方式与农户合作,实现农工商一体化、产加销一条龙。这既解决了农业生产与加工流通脱节、农产品供应与需求脱节的难题,又把农户与市场有效衔接起来,提高了农业经营效益,也形成了农业产业化和龙头企业的雏形。21世纪以来,随着我国加入世界贸易组织以及现代农业的快速发展,虽然龙头企业实力不断壮大,但面临更加开放的市场环境、更加激烈的市场竞争、更加严格的农产品原料要求,倒逼其在构建与农户利益联结机制方面进行了更多尝试和探索。在延伸产业链条的基础上,通过流转土地、雇佣农民等方式建立自有基地,通过保底价收购、二次利润返还等方式稳定订单基地,进一步密切了产业链上各主体的利益关系。近年来,随着新型工业化城镇化纵深推进,农村土地经营权流转加速,家庭农场、农民合作社等适度规模经营主体蓬勃发展,与龙头企业相互补充,成为建设现代农业的主力军,总量已超过300万家。它们以市场为导向,实行专业化生产,优化配置资源要素,与农户在产前、产中、产后各环节开展深度合作,形成了丰富多样的“风险共担、利益共享、合作共赢”利益联结关系。

一是订单合同、专业合作等传统模式仍占主导地位,逐渐向多方位服务拓展。这两种利益联结模式发展时间较长,群众基础较好,获得了新型农业经营主体和小农户的普遍认同。到2016年底,以订单合同和专业合作式为主要联结方式的农业产业化组织占比达82%。随着近几年城乡居民消费水平的提高,新型农业经营主体对农产品原料的品种、品质的要求越来越高,单纯以产品购销合同为纽带的合作模式已不能满足要求,很多经营主体积极探索,在与农户签订合同的基础上引入“几统一”服务,向物资配送、技术服务、风险保障等领域扩展,以实现对原料品质的掌控。据对638家国家重点龙头企业的调查,96.4%的龙头企业为农户提供技术指导和培训服务,68.8%的龙头企业为农户提供农资供应服务,38.6%的龙头企业为农户提供仓储服务。比如内蒙古塞飞亚集团,采取送鸭雏到户、送饲料到户、回收成鸭到户、防疫禽病到户、技术服务到户等“五到户”,保证雏鸭质量、保证计划放雏、保证现金收购毛鸭、保证农户利益等“四保证”,对养殖户提供低息贷款让利、对养殖大户规模养殖让利、对农户现金购料让利等“三让利”,解决了农户在资金、技术、运输、防疫上的难题。

二是股份合作、农业产业化联合体等新型模式蓬勃兴起,日益向紧密型联结延伸。农民的钱袋子鼓起来没有,是检验利益联结机制建设成效的重要标尺。随着农村一二三产业融合发展,如何让农户分享到加工、流通环节的增值收益,是进一步完善利益联结机制的重要方向。以购销合同为主的合作关系虽然促进了小农户与大市场的对接,解决了农产品卖难问题,让农民降低了生产成本、得到了合同约定的收入,但在分享产后环节增值收益方面仍有改善空间。各地在订单合同、专业合作的基础上,积极引导建立股份合作型的利益联结机制,通过土地经营权、农机具、资金等入股,让农民成为股东直接分享收益。到2016年底,以股份制为主要联结方式的农业产业化组织占比为17.0%。比如江苏省生龙粮食土地股份专业合作社,吸收农民以2 200亩土地入股,每亩折算1份土地股,每亩每年保底收益为800元;4位大户出资1 200万元,1万元折算1份现金股。在盈余分配时,30%归土地股,70%归现金股,再各自按股进行分配。此外,由一家龙头企业牵头、多个农民合作社和家庭农场参与、用服务和收益联成一体的农业产业化联合体模式快速发展,引导新型农业经营主体之间、与小农户之间形成了更加稳定、更具约束力的合作关系。目前,安徽、河北已有省级示范农业产业化联合体337个,聚合农业企业620多家、农民合作社1 100多家、家庭农场和专业大户2 800多家,辐射带动广大农户共同发展。

三是多种联结方式并存的混合型模式日获青睐,受到普遍重视。现代市场之间的竞争,已不仅是企业与企业之间、市场主体与市场主体之间的竞争,而是产业链与产业链之间的竞争。随着我国农业生产力发展水平的提高和分工分业的发展,产业链条上的主体日渐增多,利益取向也日渐多元,采取更具兼容性、灵活性、包容性的合作模式,有助于提高产业竞争力和适应不同层次的需求。实际上从各地实践来看,新型农业经营主体与小农户的利益联结机制也是丰富多样的,而且各种模式之间也并非截然分开的,而是相互关联、互有交叉的,一批经营主体探索采用了多元化、复合式的利益联结机制。比如,就同一企业,对具有试验示范性质的生产基地,一般是经营主体自己流转土地,雇人进行经营管理;对于专用性强、品质要求高的原料供应,一般是采用农业产业化联合体、股份合作等方式,比如出口型订单或者中高端需求;对于需要长期稳定的优质原料供应,一般是采用订单合同+保护价、专业合作等方式等;对于一般性的农产品原料,可替代性较强,多在市场上直接收购,或者通过经纪人采购,以满足大众消费需求。

四是农村一二三产业深度融合发展,进一步密切新型经营主体与农民的利益联结。当前,农村一二三产业融合进程不断加快,融合程度逐步加深,融合质量稳步提升。各类新型农业经营主体按照农村产业融合发展要求,以农业为第一产业、加工为第二产业、包括旅游、电商、服务等为第三产业,通过技术创新、要素渗透、模式再造等,打破产业边界,拓展农村生产、生活、生态功能,达到了1+1+1＞3的融合效果。特别是农业与文化、科技、教育、康养等深度融合,促进了新产业新业态的蓬勃发展,显现出较高的产业价值和广阔的市场前景。2017年预计全国休闲农业和乡村旅游经营收入超过6 200亿元,年接待游客22亿人次;全国农村网络零售额达到12 448.8亿元,农村网店达到985.6万家,带动就业人数超过2800万人。通过创新商业模式、打造新型业态、延伸产业链条等,开辟就业创业的新途径,让农民增收渠道从相对狭窄的一产领域扩展到更为宽广的第二、第三产业,从农业的单一环节向农业内部循环、外部全链条拓展,从而把农业增值收益留在了本地,让农户获得了“跨界红利”。

总体来看,订单合同、专业合作等传统模式市场化程度较高,制度设计较为简单,新型农业经营主体和农户更易接受,但由于市场风险更多集中在新型农业经营主体一方,农户享受低风险的同时,在获取产业链后端增值收益上还不够充分。股份合作模式属于紧密型联结,让农户成为股东可以有更多的获利空间,但也带来了较高的风险,而且制度设计比较复杂,目前新型农业经营主体和农户积极性还有待提高。农业产业化联合体通过制定章程、组建理事会等,可以更好地约束产业链上各主体的合作关系,进一步平衡利益冲突,实现稳定持续发展,未来将成为一大趋势。多种联结方式并存的混合型模式兼具各家之所长,对经营主体的内部管控能力、产业链建设水平等要求较高,在大型龙头企业中采用的较多,并不适合规模较小的主体采用。新业态新模式的发展为利益联结机制建设注入了新活力,有助于激发新型农业经营主体和农户的合作潜力,在拓宽农民增收渠道的同时也会孕育出更多创新模式,值得关注。

二、对构建利益联结机制的认识

近年来,新型农业经营主体与小农户的利益联结机制建设取得了明显成效,对此要予以充分肯定。据对4个省48个村663户农户的抽样调查(以下简称:农户抽样调查),对于与新型农业经营主体合作的评价,56%的农户表示非常满意或者比较满意。随着农村一二三产业融合深入推进,各地对利益联结机制的认识逐步深化,进行了丰富的探索实践,形成了多种创新型、紧密型、稳定型的利益联结关系。但客观讲,如何看待各种利益联结机制的紧密程度,要根据不同产业和不同方式的特点来评判,不能一概而论。

一是取决于农产品的行业特性。不同类别的农产品表现出不同的商品特性,决定了不同的利益联结模式。水稻、小麦、玉米等三大谷物关系国家粮食安全,受产业政策、价格政策和宏观调控影响较大,而且较易存储和运输,因此这些行业的利益联结模式相对较为松散,除品牌化、定制化农产品外,一般以市场化收购为主。畜产品、蔬菜、水果等市场化程度较高,受价格波动的影响较大,比如“猪周期”“蒜你狠”“豆你玩”等此起彼伏,而且产品不易存储和运输,因此这些行业的利益联结关系较为紧密,以此来最大程度平抑风险和降低成本。

二是取决于新型农业经营主体的发展阶段。目前,新型农业经营主体仍处于发展初级阶段,规模小、实力弱、规范化程度还不高。一些新型农业经营主体还未完成产业链布局,仅局限于农产品产销环节,缺少精深加工和高效流通渠道,甚至与小农户的生产经营还存在一定程度的竞争关系,难以达成互利互惠的合作。一些新型农业经营主体并未认识到家庭农场、农民合作社、龙头企业的本质特征,运行不够规范,经营管理、与农户开展合作等跟着感觉走。一些新型农业经营主体缺乏与农户合作的经验,不了解、不熟悉各种合作模式的特点和要求,摸着石头过河,难以建立高效的组织架构。据农户抽样调查,未与新型农业经营主体开展合作的农户认为,最大的困难是找不到合适的合作对象,占比达30%。

三是取决于农户的素质和条件。利益联结机制的一头是新型农业经营主体,另外一头是小农户,“一头热、一头凉”的情况也不同程度存在。有的农户缺乏必需的启动资金,无法开展规模化种养殖;有的农户存在“等靠要”思想,诚信意识不强、邻里关系不睦;有的农户自身素质达不到合作要求,年纪大、受教育程度低,难以掌握新型种养殖技术,等等。据农户抽样调查,60岁以上的劳动力已成为农业生产的主体,占比达51%;学历以小学、初中为主,占比超过80%。与此同时,由于失信违约惩罚机制不健全,难以有效约束双方行为,道德风险较大,交易成本较高,达成高度稳定的合作关系较为困难。

四是取决于农业生产的客观条件。我国幅员辽阔,不同的地区具备不同的生产条件,适宜发展不同的利益联结模式。平原地区土地较为平整,适合机械化耕作,开展集中连片生产、服务。而丘陵地区则大不相同,户均耕地规模较小,细碎化程度较高,地无三尺平、巴掌田、斗笠田的地方很多。福建省八山一水一分田,人均耕地仅0.55亩;安徽省庐江县卅埠村草岗组户均7块承包地;北京市平谷区大峪子村户均5～6块承包地,最小的一块仅24平方米。规模小、地块分散,造成基础设施建设滞后、品种难以统一,达不到新型农业经营主体的合作标准。据农户抽样调查,未与新型农业经营主体开展合作的农户中,因为地块分散等自然条件不好的占比达20%。一些偏远山区受农业生产、自然条件等制约,加入农民合作社的比例也远低于平均水平。

五是取决于与双方的认识。只要新型农业经营主体和小农户认识到合作的好处、尝到共赢的甜头,就会稳定持续地合作下去。据农户抽样调查,合作期限超过5年的占比较高,达到35%。但是一些新型农业经营主体面对一家一户分散经营的小农户,难以进行有效管理,再加上担心与农户发生利益纠纷,不愿也不会与小农户打交道。同时,一些农户只顾眼前利益、拿到现钱,不考虑长远发展,或者担心对自己不利,不愿意与新型农业经营主体发展入股等紧密型合作。农户兼业化现象较为突出,一些农户并没有期望在农业上获得多大收益,与新型农业经营主体合作的主观意愿不强。2017年农业经营收入在农村居民人均可支配收入中的占比为37%,呈下降趋势。

三、国外引导小农户发展现代农业的主要做法

2016年G20农业部长会议强调,家庭农场和小规模农场经营着全球大多数的农地,生产出了全球大部分粮食,维系着全球粮食安全和社会稳定。要支持可持续地提高小农生产力、竞争力和抵御外部冲击的能力,推动农村地区实现脱贫与增长,实现农业可持续发展。从世界范围来看,小规模农户依然是农业生产经营的重要主体。据世界粮农组织对81个国家的可比数据分析,85%的农户生产面积小于2公顷,发展中国家小农的数量接近甚至超过5亿户。欧盟27国2010年仍有49%的农场面积小于2公顷。即使整体规模比较大的美国,小型农场(销售额低于25万美元)的数量也占农场总数的91%①数据来源于联合国粮农组织粮食安全和营养高级别专家组2013年6月报告《投资小农农业,促进粮食安全》。。各国纷纷采取措施完善制度创设,优化要素配置,强化政策供给,引导小农户参与现代产业分工体系,实现生产能力提高、生活水平提升。

(一)改革土地制度,将小农户打造成为具有一定规模的农业经营主体

土地是小农户赖以生存和发展的关键。各国普遍在土地制度上进行不断的改良与探索,使小农户有权拥有土地、经营土地。

东亚地区在二战结束后普遍实行“平均地权”的土地改革运动,将集中在少数人手中的土地资源,强制转让给无地或少地的小农户,实现“耕者有其田”,并制定了较为严格的土地管理措施。随着工业化、城镇化的快速发展,农村劳动力大量转移,引导土地适度集中,促进小农户扩大规模,也逐渐成为政府的重要政策导向。日本自21世纪以来逐步放松土地使用权转让的限制,扶持发展农业生产法人,农地规模经营比例由2000年的27.8%提高到2014年的50.3%;韩国规模超过2公顷土地的农户占比从1985年的5.7%上升到2010年的15%。

欧美发达国家普遍在保留土地制度私有制不变的基础上,防止土地分散、细碎化,努力提高农户或农场主的经营规模。法国对55岁以上的农民在将土地转让给其他经营者的前提下,一次性发放“离农终身补贴”,让有经营能力的农户发展规模经营。同时规定农场主的合法继承人只有1个,以防止土地进一步分散。组建土地整治公司,拥有土地的优先购买权,把买进的插花地、低产田,整治为标准化农场后低价出售给有经营能力的农场主。目前法国20公顷以下的小农场已不足50%,比1955年下降了30个百分点[1]。德国颁布了《农业法》和《土地整治法》,采取强制手段对农地进行了调整,使之连片成方。同时鼓励土地等生产要素进行流转,对购买土地的农场提供政府低息贷款,对出售和出租土地的农民进行现金奖励[2]。

拉美地区20世纪60年代先后进行了土改,收缴部分大地产的闲置土地并转让给无地农户,鼓励无地贫困农户开荒,使几百万农民获得了土地。巴西通过土地改革,使得4.5万个家庭得以在农村定居。1999年,巴西成立土地银行,由联邦政府向农民提供信贷用于购买农村地产。1年时间,此类信贷高达2.67亿雷亚尔,约1.56万家庭从27.6万公顷土地中受益[3]。

(二)组织带动农户,让小农户进入现代农业经营体系

成立相关组织,将小农户联合起来,共同发展生产、面对市场,才能应用最先进的生产技术,应对外部环境变化的有效途径。

一是东亚地区的农业协同组合。日本按行政区划打造了一个遍布全国乡村的农业协同组合(农协)体系,成为小农之家。农协为小农户提供生产生活资料采购、金融信贷、育苗育种、市场销售、技术指导等全方面服务,极大提高了小农户的综合生产能力和水平。韩国和我国台湾地区,也参照日本的经验,自上而下地建立了农业协同组合体系,将本地的小农户组织起来、共同发展。

二是世界范围内普遍存在的农业合作社。早在19世纪中叶,欧美地区开始涌现出农民的组合——农业合作社,农民自愿组合和加入,通过提供服务、联合谈判等方式,组织小农户发展生产、进入市场。二战结束后,合作社的理念逐渐深入人心,欧美农业合作社规模迅速扩大,德国农民农业合作社参与率达到70%,美国与法国则高达80%以上[4]。拉美、非洲、东欧、东南亚等地区的国家也迅速推广,在全世界形成了合作社发展浪潮。20世纪80年代以来,欧美等国家农业合作社发展呈现许多新的趋势。在发展理念上,从以满足成员需求为首要宗旨,转向以满足市场需求为导向,更加强调合作社的营利性。在治理机制上,通过股份制方式实现所有权和经营权分离,引入董事会、职业经理人等公司化组织模式;在筹资方式上,通过资本市场上发行优先股,或从银行大举借债,利用外部资金发展合作经济。美国农业合作社的平均负债高达64%,规模越大的合作社资产负债率越高[5]。在产业内容上,寻求产业链上下游的拓展和延伸,通过兴办合资企业、组建战略联盟、实行股份制改造等方式,实现合并与兼并,降低成本、实现规模经济。在运行范围上,实行开放办社,吸纳国外成员加入,开展国际业务、开发国际市场。荷兰的花卉合作社吸纳亚非花农加入,国外社员占比超过10%。

三是欧美的农业(农民)协会。这些协会大多是在自愿、民主基础上建立的农业行业组织,代表小农户以及不同经营规模、不同经济形式从业人员的行业利益,向议会提合理化建议,或者游说政府,使国家的法规、政策更加符合农民的意愿。德国90%以上的农民加入了农民协会[6]。同时这些协会还将为会员提供服务作为自身重要职能,向小农户提供技术、市场和政策等信息,对成员进行生产、销售和管理等培训,协调国内外促销活动。

四是农业专业化水平较高地区出现的农工商联合体。这是在农业生产高度专业化、集约化基础上发展起来的现代农业生产组织形式,小农户(家庭农场)、合作社和公司三者组成了以股权或合同为纽带形成的产业链一体化利益共同体。法国通过发展“农工商一体化”,组织农场以合同形式与工商企业合作,出售农畜产品,并由企业向农场提供农业生产资料和技术服务,提高了农场的生产效率和产品质量[1]。荷兰的鲜花产业集群,就是以家庭农场为单位进行生产,通过专门的合作社和企业进行销售推广、科研开发、物流运输,集群还建立了包括拍卖市场、批发市场和零售网点的三级花卉流通体系,集合大学、科研机构、国家组建的研究所、企业自办研究所,不断研发新技术、新品种。这种组织模式将小规模农场纳入整个完整的产业体系,让人均耕地面积仅有0.06公顷的荷兰成为世界闻名的鲜花之国[7]。

五是美国重新复兴的农夫市场模式。20世纪70年代,随着美国“地方性”消费理念逐渐兴起,已经衰落多年的“农夫市场”这一市场模式又呈现复兴态势,为小规模农场进入市场提供了一种有效组织形式。根据美国官方定义,农夫市场是“至少10个农民聚集在一起,直接向消费者销售他们的农产品,旨在为消费者提供低价的食品,同时提高农民收入的市场行为”,所强调的核心要素是农民生产者以及其直接销售的市场行为。美国于1976年颁布了《农民——消费者直接销售法案》,并向各州农业部门拨款,帮助小农场主直接销售他们的农产品。1970年全美农夫市场仅有340家,而到了2012年,农夫市场的总数已经达到7 864个,平均每个县约有2个农夫市场,极大帮助小规模农户解决了进入市场难的问题,成为美国重要的农产品分销形式[8]。

(三)政策支持,提高小农户自身实力和抗风险能力

针对小农户自身实力弱、抗风险能力不强的问题,各国普遍出台了多种形式的扶持政策,为小规模农户发展提供保障与支撑,支持小农户提高竞争力。

一是税收减免。各国对农业普遍采取了免税、减税政策,特别是对小农户以及合作社。德国规定农业企业、合作社可获得免缴营业税、机动车税的待遇。巴西规定,对农民征收的个人所得税,农民收入在1.5万雷亚尔以下的所得免税;如果亏损,3年内可以在税前所得中扣除。意大利对农民实施免除个人所得税的措施,如果商户从农户手中购买农产品,要给予商户20%的价外增值税补贴。

二是财政补助。财政直接或间接补助依然是各国支持小农户发展、增加农民收入的重要手段。韩国农民收入的50%源于各级政府的补贴。欧盟新一轮共同农业政策(2014—2020)新增了对于小农户的直接补贴,申请加入小农场直补的农场主,每年可以获得金额在500欧元至1 250欧元之间的固定补贴。波兰自2004年加入欧盟后,欧盟对波兰农民购买农机具补贴力度达到50%。

三是风险防控。与传统靠天吃饭的农业生产不同,现代农业依靠高投入实现高产出,大多数小农户必须依靠贷款才能完成基础设施和流动资金的投入,负债率和杠杆率较高。西班牙建立了比较健全的农业保险管理机构,政府通过调整保费补贴和保险费率标准来调整农业种植结构[9]。加拿大引导合作社提高农户的风险防控能力。面对自然灾害导致的农户产品质量下降,合作社通常会收购农户一些质量不高的产品作为动物饲料,降低农户受灾损失。

(四)导入现代化生产要素,激活小农户发展活力

与股份制公司或大规模农场主相比,小农户的体量有限导致了话语权的缺失,获取资源要素、实现优化配置的能力不足。各国政府通过各类企业和农业组织,以市场化的手段为小农发展注入技术、人才、资金、信息等现代生产必须的资源要素,支持其发展现代农业。

一是技术支持。一方面,一些国家将实力较强的农业企业,纳入农业技术研发和转化体系中来,提高技术研发的针对性,在品种繁育、改良、养殖、种植技术等方面加强研发和推广,帮助农户改善生产能力。另一方面,发挥各类合作社、行业组织和农业企业的服务作用,为小农户提供生产资料、农技培训、信息共享、产品销售等全方位服务。

二是人才培养。各国在加强培训、提高农业劳动者素质的基础上,更加重视为小农户(农场)发展筛选人才,将更合适的、具有现代化技能和理念的人才引入农业。日本鼓励企业及社会团体对农村劳动力进行岗前培训;加拿大设立了合作社发展基金,专门为合作社的成员提供免费的培训服务。德国创立了农业企业和职业教育学校共同培养人才的“双元制”农业中等职业教育模式,受教育者在职业学院进行非全日制理论学习的同时,以学徒的身份在农业企业的劳动岗位学习技能。同时,农业行业协会负责制定职业教育合同文本,管理“农业师傅”“专业农民”等相关职业认证资格考试。1997—2010年的数据表明,接受过双元制农业中等职业教育的人数占农业从业人员总数的50%[10]。

三是融资服务。针对小农户贷款难、贷款贵的问题,各国普遍建立了比较完备的合作金融体系,注重发挥农村民间金融的积极作用,为小农提供及时、有效的金融支持。美国专门设立了合作社银行,为农业合作社提供设备和生产贷款,提高合作社为小农服务的能力。农业合作社的利息通常低于工业贷款利息的1/3～1/2。法国农户90%以上的农业贷款由信贷合作社提供。日本依托农业协同组合,成立了由基层农协、信农联(都、道、府、县的信用联合会)、农林中央金库和全国信联协会(由信农联和农林中央金库共同参加组成)三级机构,吸收农村存款,服务于农协会员[11]。

四是信息支撑。发展农业信息技术,建设多层次的农业数据平台,及时将价格、生产、供求、气候等信息传递给小农户,帮助小农户应对自然和市场变化。美国自2000年起开发了将近2 000个农业信息网络系统,覆盖美国全部的州、墨西哥和加拿大20多个省以及欧洲十多个国家,农业生产者(农场主)通过手机、电脑或其他终端,可以随时掌握农业从生产到流通各个环节的信息资源。建设了780多家农业情报机构,定期发布各类农业生产资料、农产品等价格及行情走势,为农场主生产提供参考[12]。澳大利亚形成了由专门机构和相关协会共同承担,农户自发参与的农业信息采集系统;由政府部门、研究单位以及相关协会跨部门协调配合的农业分析团队,为包括小农户在内的各类主体提供信息预警与发布服务[13]。

四、政策建议

促进乡村全面振兴,就是要让小农户切实分享到农业农村现代化的好处。新型农业经营主体作为乡村振兴的重要力量,要努力构建起与小农户的合作共赢关系。

一要把握和适应小农户的发展趋势。再过10～15年左右,目前现有五六十岁的务农主力将会逐渐退出农业领域,而他们的子女大多已经转移就业又很难回村种地,势必促进土地流转比例、规模化经营程度等进一步提高。为了适应和引导这一趋势,一方面要大力发展生产性服务业,为继续从事农业的小农户提供专业化社会化服务,降低小农户生产成本、提高经营效益。另一方面要积极发展家庭农场、农民合作社、龙头企业和农业产业化联合体,把现有的小农户引入现代农业发展轨道,也为“接盘”未来的大量流转土地打好基础。

二要重视发挥新型农业经营主体和小农户的各自优势。在促进乡村振兴过程中,要发挥多元新型农业经营主体的优势,通过完善利益联结机制,重点帮助小农户处理好农业生产中关键环节面临的问题,解决小农户依靠自身力量办不好、办不了、办起来不经济的困难。小农户拥有土地、劳动力,精耕细作,适合进行农业生产。家庭农场的内核是农户经营,虽然流转了一部分土地,但也具有小农户生产的特点,对小农户发挥示范带动作用。农民合作社是农民的互助性服务组织,在动员和组织小农户方面具有制度优势,适合提供农业生产服务。龙头企业拥有人才、技术、资金等先进资源要素,适合发展技术研发、农产品加工流通、品牌打造等。

三要尊重新型农业经营主体和小农户的自愿选择。在利益联结机制的选择上并没有高低、优劣之分,只有适合与否。在不同行业、不同区域、不同阶段、不同利益诉求下,各种利益联结模式都有发展空间,不在于利益联结的紧密程度,关键是要稳定和有效,在实践中要坚持“三个不能”:不能急于求成,要顺其自然,注重政策引导;不能搞行政强迫,要尊重新型农业经营主体的选择,尊重农民的意愿;不能搞一刀切,采取何种联结方式,要由各经营主体和小农户自主选择。

在此基础上,建议重点做好以下工作,推进新型农业经营主体与小农户建立稳定的利益联结机制。

一是改善农业生产条件。这是新型农业经营主体和小农户发展生产经营的基本前提。要以农业农村优先发展为导向,在规划制定、资金投入、项目安排等方面进一步倾斜,把基础设施建设的重点放在农村,为新型农业经营主体和小农户的发展提供完备的硬件基础。全面落实永久基本农田特殊保护制度,加快划定和建设粮食生产功能区和重要农产品生产保护区,加快高标准农田、骨干水利工程和中小型农田水利设施建设。支持新型农业经营主体和工商资本投资土地整治和高标准农田建设,改善生产设施条件。

二是稳定农村基本经营制度。这是新型农业经营主体和小农户发展生产经营的制度供给。推进农村承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”,保持农村土地承包关系稳定并长久不变,加快研究制定落实土地承包期再延长30年的政策,配合修订好农村土地承包法,健全承包合同取得、登记记载、证书证明的确权登记制度,让小农户吃下“定心丸”。同时,在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下,平等保护土地经营权,落实土地经营权依法向金融机构融资担保、入股发展农业产业化经营等政策,也让流入土地的经营主体吃下“定心丸”。加强土地经营权流转交易市场规范建设,完善农村土地承包调解仲裁体系,让小农户和新型农业经营主体放心、安心开展合作。

三是发展适度规模经营。这是发展现代农业的必由之路,也是小农户发展农业生产的大趋势。鼓励具备条件的地方制定扶持政策,引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿前提下,探索采取互换并地、按户连片耕种、一户一块田等方式解决承包地细碎化问题。积极发展农业生产性服务业,开展土地托管、代耕代收、联耕联种等多种服务方式,降低小农户劳动强度和生产成本。引导农民以土地经营权入股农民合作社,组建土地股份合作社、生产型专业合作社等发展农业产业化经营,获得更多产业增值收益。重视非农户退出承包地问题,研究不在地承包农户大量并长期存在的土地利用方式,引导进城落户的非农户有偿退出承包地。

四是发展家庭农场壮大新型经营主体。引导、支持小农户发展家庭农场,同时依托家庭农场,促进农民合作社提质和规范化建设。实施新型经营主体培育工程,推动《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》落到实处,加大对新型农业经营主体的支持力度,不断壮大新型经营主体。只有新型农业经营主体自身规模扩大了、实力增强了,才能更好地发挥示范、带动作用。

五是创新利益联结机制。这是新型农业经营主体带动小农户发展的关键。现阶段利益联结机制稳定比紧密更为重要。要及时总结各地培育新型农业经营主体、引导小农户联合合作、建立稳定型利益联结机制的成熟经验,细化制度安排,完善配套政策,推广一批可操作、易接受的典型模式。要通过完善保底收购、股份分红、利润返还、就业带动、服务带动等利益联结机制,让小农户特别是贫困户成为现代农业发展的参与者和受益者。要积极发展农业产业化联合体,促进龙头企业、农民合作社、家庭农场、农户等紧密合作,打通从农业生产向加工、流通、销售、旅游等二三产业环节连接的路径,提升农业生产经营的组织化程度,让小农户增收渠道从相对狭窄的一产领域扩展到更为宽广的第二、第三产业。

六是建立正向激励和失信名单机制。这是引导新型农业经营主体履行社会责任、带动小农户共同发展的有效途径。一方面,积极探索建立政策红利分享制度,把带动小农户的数量和增收效果作为新型经营主体培育考核、政策支持的主要指标。支持新型经营主体发展新业态新模式,扩大就业容量,为农民提供更多就业岗位,增加他们的工资性收入。支持农户以土地经营权、资金、农机具等入股,以“保底收益+按股分红”的方式获得股金收入。可根据新增就业岗位数量、分红等情况,按一定比例给予新型农业经营主体补贴。另一方面,对于不严格履行合约、少收拒收,甚至坑农害农的新型农业经营主体,及时向社会曝光,纳入失信名单,在政策支持、金融服务、资质认定等方面给予相应惩罚。加强对小农户的教育引导,通过开展信用村、信用户评选活动,弘扬诚实守信的良好风气。

七是优化指导服务。以帮助小农户、提高小农户、富裕小农户为导向,探索建立新型农业经营主体辅导员制度,在县乡两级聘请农经、农技、乡镇干部、大学生、致富能人等作为兼职辅导员,指导、帮助和协调各经营主体现代化、科学化和规范化发展。健全农民培训体系,就地培育一大批热爱农业、懂技术、善经营的新型农业经营主体和新型职业农民。开展全国利益联结机制建设示范县创建工作,引导地方统筹谋划、整体协调推进新型农业经营主体发展、利益联结机制建设等工作,优化主体、产业和区域布局,探索扶持方式方法,推进家庭农场、农民合作社、龙头企业和小农户协同发展。