完善驻村干部制度助推乡村振兴

罗兴佐

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《意见》)提出,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设,加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。《意见》明确要求,要建立选派第一书记工作长效机制,全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记。2018年5月20日,中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》提出,要优化干部成长路径,注重在基层一线和困难艰苦地区培养锻炼,让干部在实践中砥砺品质、增长才干。深入学习和贯彻党中央的决策部署,确保乡村振兴战略顺利实施,干部队伍建设意义重大。其中,改革、完善包括选派第一书记等内容的驻村干部制度,对于加强和优化党和政府的“三农”工作职能,扎实推进乡村振兴战略具有重要作用。

一、驻村干部制度是新中国乡村治理的一大传统

驻村干部制度是党和国家机构向农村派驻干部,以指导、协助和督促村级组织完成各级党政部门下达到村庄的工作、指导村民自治、推动农村社会发展的一项工作制度。从其产生来看,它源于中国共产党的革命和建设需要,尤其是在革命和建设面临紧迫而突出的任务时。其最初的组织形式是工作队[1],改革开放后的称谓有包片领导、包村干部、第一书记、联村干部、驻村干部等;其工作方式有“包片”“蹲点”“驻村”,工作目标是确保党的路线、方针、政策得到贯彻落实,完成党和政府交办的各项工作,指导村民自治,促进农村社会的整体发展。

驻村干部制度是中国共产党群众路线的重要体现,也是党和政府对农村社会进行治理的重要机制。它不仅在农村社会发展的特殊时期发挥了重要作用,在农村社会的日常治理中也很重要。建国初期,无论是土改、“四清”,还是合作化、集体化,各级农村工作队深入农村,发动农民,组织生产,很好地贯彻了党和政府的意图,完成了各项工作任务。改革开放后,农业生产、农业税征收、计划生育、村民自治、税费改革、新农村建设、社会治安综合治理等工作,驻村干部均在一线进行指导、督促。当前,精准扶贫、乡村振兴等中心工作,驻村干部派驻的行政层级、规模、要求、驻村时间超过了以往各个时期。据统计,截至2016年,全国共有18.8万名第一书记奋战在脱贫攻坚第一线。28个省份(除京津沪)共向贫困村选派驻村工作队12.8万个,派出驻村干部54万多人①新华社.选得准下得去 融得进干得好.http:∥www.xinhuanet.com。。驻村干部在基础设施建设、产业扶贫、科技文化下乡、结对帮扶、移民搬迁等方面均发挥了重要作用,体现了驻村干部制度的巨大优势和作用。

表面上看,驻村干部制度是党和国家治理农村社会的一项临时性举措,因为不同时期、不同任务背景下,驻村干部的行政层级、派驻规模、驻村时间长短、工作具体目标及要求均有很大差异,制度性不强,工作弹性大,但从驻村干部制度的实践看,它已经演化为乡村社会治理中一种常态性的制度安排。之所以如此,其根本原因在于,乡村社会治理的中心工作多,且时间紧、任务重、要求高,需要党和政府调用尽可能多的人、财、物,并对这些资源进行有效整合、合理运用,向广大农村地区派驻干部便是其中的重要机制。

首先,驻村干部是党和政府各项农村政策的宣传者。农村工作一直是党和政府工作的重中之重,对此,中央和地方各级党政部门出台了一系列的战略、方针和政策,这些战略、方针和政策如何传达到农村,如何让农村干部和普通群众了解,是确保农村工作与党中央的战略方针和地方各级政府的政策保持一致的重要基础。驻村干部来自各级党和国家机关,具有较高的政治觉悟和文化水平,且在下派农村前一般经过培训,熟悉和理解党和政府的农村工作方针政策,可以在政策宣传上发挥重要作用。同时,驻村干部也是党和政府密切联系群众的重要渠道。驻村干部作为党和国家机关派驻农村工作的干部,其本身负有完成党和政府交办的工作任务职责,他们必须深入农村了解实际情况,直面农民的需要,与农民相结合,尽心尽力解决农村发展和农民日常生活中的问题。正是在这个过程中,农民知晓了党和政府的农村工作政策,感受到了党和政府的温暖,对党和政府怀有感恩之心,积极参与农村改革,党和政府的政策意图才得到充分实现。

其次,驻村干部能更好地推动农村中心工作的贯彻落实。从驻村干部制度的发展来看,驻村干部的来源、派驻规模、驻村时间长短通常与农村工作形势及党和政府的任务有关。换言之,当党和政府需要解决农村中一些紧迫的、突出的和重大的问题时,驻村干部不仅规模大、层级高,而且驻村时间长、要求严。如20世纪八九十年代,计划生育工作是农村工作的重点和难点,为确保计划生育政策得到贯彻落实,各地均派驻了计划生育工作队。当前,农村工作的重点和中心工作是精准扶贫,中央国家机关向重点贫困地区派驻干部,省、自治区、直辖市及地(市)、县各级党政部门和企事业单位向贫困县、贫困乡和贫困村派驻干部开展扶贫工作,驻村干部规模大、层级高,且任务重、要求高、时间长,其根本目的就是要打好精准脱贫攻坚战,确保精准扶贫、精准脱贫这一战略目标顺利实现。

再次,驻村干部能为农村社会发展整合更多的资源。农村社会发展的一个突出短板是资源短缺。驻村干部来自各级党政机关和企事业单位,他们可以充分利用自己所在的党政机关和企事业单位在资金、人才、项目等方面的优势,让更多的资金、项目、人才流入农村,改变农村的落后面貌,推动农村经济社会发展。这方面的具体做法通常有:一是资金支持,驻村干部所在单位把驻点村作为帮扶村,单位筹措专项资金支持驻点村的建设和发展;二是项目支持,驻村干部依靠自己的社会关系为村庄争取各类项目,或驻村干部有更多信息来源,能更好地把握政策机遇,将各级政府的项目引入到村庄,不断改善村庄的生产生活条件,促进村庄更快更好发展;三是人才支持,一方面,驻村干部本身就是农村社会发展中难得的人才,另一方面,驻村干部还能通过各种渠道动员各类人才到农村发展,或为各类人才到农村发展牵线搭桥、提供服务。

最后,驻村干部有助于解决各类矛盾纠纷,确保农村社会稳定。村庄中难免有这样那样的矛盾,尤其在贯彻落实相关政策的过程中,如农村低保、贫困户帮扶,由于政策的原则性与农民的生活常识存在一定的偏差,政策实施中容易发生矛盾和纠纷。在解决这些矛盾纠纷中,驻村干部有一定的优势,是村庄治理中的“润滑剂”。驻村干部来自党政机关和企事业单位,他们与村庄通常没有具体利益的纠葛,可以比较客观公正地看待问题与矛盾;他们代表上级政府部门,比村干部更有权威,尤其是他们掌握着一定的资源,可以运用各种资源化解矛盾。同时,驻村干部工作在村庄一线,村庄若有大的矛盾纠纷发生,驻村干部当下解决不了,也可以先将矛盾纠纷控制住,并及时向政府有关部门汇报,为相关部门解决问题争取时间。因此,驻村干部也是乡村治理中的“缓冲器”。

此外,当前下达到村庄的许多工作和任务技术性非常强,村干部的文化水平尚有差距,对工作有畏难情绪,不会做或做起来很难,对此驻村干部可以起督促作用,甚至手把手教村干部,这也有助于提高村干部的素质和管理水平。

二、乡村振兴背景下党和政府农村工作的新任务与新要求

乡村振兴战略概括的“20字”方针,其核心是解决两大问题:一是经济社会发展问题,二是农村社会治理问题。第一大问题包括产业发展、生态宜居、生活富裕三方面,第二大问题包括乡风文明和治理有效两方面。

《意见》指出,产业兴旺是乡村振兴的重点。当前,乡村振兴中的产业兴旺无疑是以农业为基础,并在此基础上构建农村一二三产业融合发展体系。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》(以下简称《规划》)提出,把握城乡发展格局发生重要变化的机遇,培育农业农村新产业新业态,打造农村产业融合发展新载体新模式,推动要素跨界配置和产业有机融合,让农村一二三产业在融合发展中同步升级、同步增值、同步受益。这样一个产业发展体系自然超出了村庄的范围,超越了当前农民的能力,而必须整合政策、市场和社会资源。在此过程中,政府的宏观规划与调控显得十分重要。如农业要有更大的收益,就必须通过第二产业和第三产业来延长农业的产业链条,即通过对农产品进行深加工来增加农产品的附加值和增加农民的就业机会。在互联网时代,如何让深加工的农产品更快地进入流通领域,电子商务服务平台、服务网点建设很关键。因此,吸引更多的市场主体参与到农业产业链条中,加强农村公共设施建设,提高农村流通市场的现代化水平,对于产业振兴十分重要,而所有这一切都有赖于政府的规划、投入、引导和规范。

生态宜居是乡村振兴的关键。乡村振兴必须贯彻绿色发展理念。在此过程中,农业资源保护、农村环境治理、农业生态产业开发等,也是一个政府、市场、社会三者合作共治的过程,其中,政府的规划、投资、服务和监督作用十分关键。

生活富裕是乡村振兴的根本。《意见》指出,要按照抓重点、补短板、强弱项的要求,把乡村建设成为幸福美丽的新家园。当前,抓重点就是要打好精准扶贫攻坚战,补短板就是要推动农村基础设施提档升级,强弱项就是要加强农村社会保障体系建设。我国是一个发展中大国,区域发展很不平衡,消除贫困地区和减少贫困人口是全面建成小康社会中具有决定性意义的攻坚战,是乡村振兴的重中之重。按中央部署,精准扶贫就是要瞄准贫困人口进行精准帮扶,聚焦深度贫困地区集中发力,激发贫困人口的内生动力。这些工作要做好,做出成效,党委和政府起着关键作用。为此,《意见》特别强调,坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制,强化党政一把手负总责的责任制。农村基础设施建设和农村社会保障体系是农民最关心、最直接、最现实的利益问题,虽然经过几十年的建设,农村基础设施和农村社会保障体系建设取得了很大进步,但离农村现代化、城乡公共服务均等化的要求还有很大距离,需要政府继续加大投入力度,统筹推进各项改革。正如中央农办主任、农业农村部部长韩长赋所言,乡村振兴要真刀真枪地干,就离不开真金白银地投。补上乡村建设发展的多年欠账,光靠农村农民自身力量远远不够①韩长赋.实施乡村振兴战略,推动农业农村优先发展.人民日报,2018-08-27。。《规划》亦明确提出,建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度,明确和强化各级政府“三农”投入责任,公共财政更大力度向“三农”倾斜,确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。

乡风文明和治理有效是乡村振兴要实现的农村社会治理目标。《意见》指出,乡风文明是乡村振兴的保障,治理有效是乡村振兴的基础,这两方面的统一就是要构建自治、法治与德治相结合的乡村治理新体系。自治着眼于强化农民的主体地位,发挥农民在村级治理中的积极作用,其核心是形成民事民决、民事民办、民事民管的民主自治格局;法治则是要保障农民在乡村治理中的制度化参与,体现法律在维护农民权益、规范农村市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾方面的权威地位;德治是要深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范,强化道德教化在乡村治理中的作用,引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高,实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。构建自治、法治与德治相结合的乡村治理新体系,既需要动员农民参与,尊重农民的主体地位,激发农民的积极性和创造性,也需要加强党的领导,提高政府支持、指导、规范和督促农村基层组织和农民依法自治、推动乡村社会发展的能力。

乡村振兴战略所要解决的两大问题,意义重大,任务艰巨。这一战略对党和政府的农村工作提出了新任务和新要求,它要求各级党政部门协同配合,形成乡村振兴工作合力。为此,《意见》明确要求,完善党的农村工作领导体制机制,加强“三农”工作队伍建设,把懂农业、爱农村、爱农民作为基本要求,把到农村一线工作锻炼作为培养干部的主要途径,注重提拔使用实绩优秀的干部,形成人才向农村基层一线流动的用人导向。驻村干部制度作为党和政府治理农村社会的重要制度,在贯彻党的路线方针政策,推动农村社会经济全面发展上一直发挥着重要作用,尤其在推进党和政府的中心工作方面具有巨大优势,是加强和优化党和政府的“三农”工作职能的重要抓手。乡村振兴无疑是当前及今后一段时期内党和政府农村发展战略的中心工作,因此,在实施乡村振兴战略中,我们需要用好驻村干部制度,发挥其在政策宣传与落实、联结政府与农民、整合政府、市场和社会三者力量、调动农民积极性等方面的作用,并在实践中不断完善它,助推乡村振兴战略顺利实施。

三、完善驻村干部制度的具体路径

作为党的群众路线重要体现的驻村干部制度,其最重要的经验是,党和政府根据实际情况,向农村派驻干部,通过驻村干部贯彻落实党的路线方针政策,调动广大农民的积极性,推动农村各项事业发展。但在实践中,驻村干部制度还存在一些需要正视和解决的问题。国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富在肯定干部驻村精准帮扶取得积极成效的同时曾指出,有些干部对基本要求认识不够到位、职能定位不清楚、主要任务不够明确、工作开展不平衡、培训力度不足、指导督察比较弱、评估奖惩机制有待完善等问题①崔丽.瞄准目标 重心下移 精准扶贫——访全国政协委员范小建.农民日报,2014-03-06。。具体来说,驻村干部制度在实践中还存在以下问题。一是不同程度地增加了驻村干部派出单位的人、财、物负担。一方面,单位派出驻村第一书记进行精准扶贫,原单位应该为第一书记提供全方位的支持;但是另一方面,原单位也有自身的常规工作,扶贫只是压力型体制下所附加的任务,很多部门资源有限、资金专款专用,但很多情况下都需要依靠单位解决[2]。二是增强了基层治理中资源配置的不公平性。尽管包村工作能够减少一些地区和农户的贫困问题,但注重短期效应,形式主义严重,效率很低,且容易造成扶贫依赖性,加剧政绩竞赛的不公;长期来看还会强化权力寻租,造成政府权力的恶性膨胀,资源配置的扭曲[3]。同时,在扶贫工作中,扶贫项目和资金配套作为公共资源,对每个乡村而言都属于稀缺资源,虽然“干部驻村”制为这一稀缺资源的分配提供了非制度化的灵活操作空间,但这种灵活度却是以牺牲扶贫资源分配公平性为基础的,容易出现“马太效应”[4]。有些部门的驻村工作队在短时间内能为村庄带来巨额发展资金,快速改善当地的基础设施和公共服务,而有些部门的驻村工作队却难以有作为,这势必加剧村庄发展的不平衡[5]。三是强化基层运动式治理的惯性。研究发现,干部下乡、部门包村作为政府主导的一种运动式乡村建设模式存在严重的内在制度性缺失,处于“两张皮”的尴尬境地,下派的工作队在形式上虽然高度制度化,但实际上却是高度的非制度化,难以形成乡村建设的长效机制[6]。驻村干部制度实践中存在的以上问题,需要结合乡村振兴战略任务的要求,通过体制机制创新予以解决。

乡村振兴背景下,党和政府的农村工作面临新任务和新要求,驻村干部被赋予新的历史使命。实施乡村振兴战略,核心是要推动乡村治理重心下移,尽可能把资源、服务、管理下放到基层。在此过程中,改革和完善驻村干部制度是重要的切入点和抓手。具体来说,就是要从思想认识、体制机制和政治激励上改革和完善驻村干部制度。

首先,要提高对干部驻村工作的思想认识。向广大农村地区派驻机关干部是党的群众路线的重要体现,也是党和政府治理农村社会的重要机制。实践已经证明,驻村干部在推动党和政府的中心工作、加强农村基层党组织建设、密切党群干群关系、加快农村经济社会发展等方面发挥了重要作用,是加强和优化政府“三农”工作职能的重要抓手。虽然《村民委员会组织法》确立了我国农村实行村民自治制度,村党支部和村委会依法领导村民实行自治,但党支部和村委会也负有协助党和政府完成相关工作的职责。乡村振兴战略背景下,城乡融合发展、农村一二三产业融合发展、农村基本公共服务水平提升、现代乡村治理体系构建等任务与村庄发展和农民的利益密切相关,时间紧任务重,单靠村级组织和农民的力量难以完成。驻村干部因为背靠党和国家机构,熟悉国家政策,且负有政治使命,他们能够与村级组织一道,深入实际,向农民宣传乡村振兴战略,提高农民的政治觉悟和自组织能力,为乡村振兴夯实组织基础和社会基础。因此,政府各级部门和社会各界要提高对干部驻村工作的思想认识,尤其要纠正对驻村工作的错误认识;同时,驻村干部自身也应树立驻村工作的长效意识,克服畏难情绪,摒弃应付观念,不应把自己看做农村工作的过客。只有全社会营造起驻村干部工作的良好氛围,尊重、理解、支持驻村干部的工作,同时驻村干部具有强烈的责任感、使命感,才能真正形成合力,助推乡村振兴。

其次,要不断完善驻村干部制度的运行机制。驻村干部制度虽然运行了几十年,也取得了很大成效,但在乡村振兴战略背景下,其运行机制还需进一步完善。

一是要完善考核与监督机制。目前对驻村干部的考核侧重于政府工作视角,如完成行政任务、维护社会稳定、加强基层组织建设等,从农民的需求和满意度方面的考核较弱。在监督机制方面,驻村干部主要由派驻机关进行管理和监督,监督范围较窄,监督方式较为随意,由此导致驻村制从一种“走群众路线”的“治理”方式演变成为一种与科层化运作具有高度“亲和”关系的行政方式[7]。乡村振兴战略背景下,干部驻村工作模式要发挥更大作用,就要进一步提高对驻村干部考核和监督的制度化水平,并以是否真正走群众路线,回应群众的实际需求作为根本,并对驻村干部进行双向考核。一方面,在现有的部门办法的基础上,各级党委和政府要出台统一的、规范的驻村干部考核监督办法,从政治上对驻村干部提出明确要求,要求他们必须做联系群众的模范;在工作目标上则既要明确具体任务,也要具有针对性;既要突出阶段性,更要强调整体性,确保驻村干部真正成为带领农村干部和群众落实乡村振兴战略各项任务的中坚力量。另一方面,应建立属地考核制度,由驻村干部所在的乡镇、行政村及农民对驻村干部的工作作风、工作实效进行评价,既督促驻村干部干事兴业,又为干部选拔提供重要参考。

二是要完善培养与晋升机制。驻村干部大多来自县乡部门,他们的许多业务工作也是面向基层的,他们的工作能力与成效很大程度上取决于他们是否了解基层,是否熟悉基层工作方法,对基层百姓是否有感情,而这些能力与感情的获得通常需要深入基层,了解百姓的需要,与百姓打成一片,因此,干部驻村是培养干部的一个重要渠道,它能帮助干部弥补知识弱项、能力短板和经验盲区,这对基层干部尤其重要。同时,我国干部选拔与晋升的主要依据是干部的业绩,但常规性工作的业绩通常难以有效区分,政治任务和中心工作却能有效区分干部能力的高低。驻村工作需要完成的大多是政治任务和中心工作,这些任务和工作能有效考验驻村干部的政治素质和业务能力,因而也能成为干部选拔和晋升的重要依据。例如精准扶贫是当前的政治任务和中心工作,习近平总书记在河北省阜平县考察扶贫开发工作时指出,“要把贫困地区作为锻炼培养干部的重要基地,把带领群众脱贫致富作为考核干部的重要内容,对那些长期在贫困地区工作、实绩突出的干部要给予表彰并注重提拔使用”①习近平在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话,中国共产党新闻网,http:∥cpc.people.com.cn/。。因此,将干部驻村的业绩作为选拔干部的重要依据,发挥干部考核评价的激励鞭策作用,既有助于调动驻村干部的积极性,也有助于干部驻村制度的长效化。

三是要完善工作机制。当前驻村干部的管理还比较混乱,有些地方归口组织部、有些地方归口农办,各自为政;工作经费也主要来自驻村干部的单位,不同单位的驻村干部,其工作经费、生活补贴差别巨大,对驻村干部的工作积极性亦产生一定的消极影响。为此,要在改革现有的驻村干部工作、经费与所在单位挂钩的基础上,建立区域性、任务性的驻村干部及其资源配置机制,避免多头管理及驻村工作的碎片化、低效化。

最后,要强化对驻村干部的政治激励。考核、监督、培养、晋升等是常规工作机制,实施乡村振兴是战略目标,需要在完善常规机制的基础上突出政治激励,强化责任担当。《意见》明确指出,实施乡村振兴战略是党和国家的重大战略部署,各级党委和政府要提高对乡村振兴战略重大意义的认识,真正把实施乡村振兴战略摆在优先位置,把党管农村工作的要求落到实处。驻村干部是党和政府农村工作的重要代表,是密切党和政府同群众联系的重要桥梁,要有政治引领性,要有在党和政府与农民之间建立政治认同、政治情感的能力,要有对党忠诚、为党分忧、为党尽职、为民造福的政治担当。《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》强调要落实好干部标准,大力选拔敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的干部,树立重实干重实绩的用人导向;明确要完善干部考核评价机制,改进考核方式方法,注重在基层一线和困难艰苦地区培养锻炼,让干部在实践中砥砺品质、增长才干。这是新时代对广大干部的新要求,也是对广大干部的政治激励。因此,完善驻村干部制度,尤其要强化驻村干部的政治担当,提高他们在基层实践中的组织力、动员力和战斗力,激励广大驻村干部在新时代的新担当、新作为,凝聚乡村振兴的强大合力,确保乡村振兴战略顺利实施。