世界行政复议制度改革的趋势及经验

_杨 柳

行政复议制度是世界大部分国家和地区普遍实行的行政救济制度。虽然不同的国家和地区对于行政复议的称谓不尽相同，但都普遍将行政复议视为除行政诉讼之外最重要的一种行政纠纷解决机制。行政复议制度在大部分国家和地区都经历了随着人们对行政复议性质认识加深和社会需求变化而不断改革的过程。近20年来，行政复议制度的改革更是形成了一个世界性的浪潮。本文将主要着眼于对世界上最具代表性的英国、美国、法国、德国以及东亚3个国家和地区的行政复议制度改革的共同经验进行简要总结，并分析它们在某些改革问题上存在的不同思路和方案，以期对我国行政复议制度改革有所启发。

一、提高行政复议的公正性是核心问题

英国的行政复议制度从一开始就以存在专门的行政纠纷解决机构—行政裁判所，其百余年改革的一个核心主题就是试图在保持行政裁判所独特性的同时不断增加其独立性和公正性。但尽管如此，2001年英国政府发布的里盖特报告仍然指出，行政裁判所并没有独立于设立它们的政府部门，它们之间还存在使得公众很容易对裁判所的独立性产生怀疑的关系。2007年7月，英国根据里盖特报告的建议通过了《裁判所、法院和执行法》，该法开始明确确认“裁判所裁判官的独立性”，并让行政裁判所无论在后勤保障、程序规则制定以及人员任命上都独立于行政机关。

行政裁决机构的中立性和公正性问题也一直是美国20世纪三四十年代行政法改革的核心问题之一。1946年制定的《联邦行政程序法》首先要求行政机关内部实行行政与司法职能相分离的原则，从而使听证审查官的事实发现的职能与行政机构其他官员调查和起诉的职能区别开来。其次，《联邦行政程序法》也通过各种方式保护裁判者相对于行政机关的独立性，从而使其在行政机关内部获得一种独特的身份和地位。此外，即便最后的裁决由行政机关的行政长官或者委员会作出，法律也要求其必须根据行政法法官的听证记录作出，这就在很大程度上保证了行政法法官裁决的权威性。最后，法律还通过赋予当事人一系列程序性听证权利确保行政裁决的公正性。

在对行政复议公正性的制度保障方面，法德的行政复议模式与英美的行政复议模式形成了鲜明的对比。由于行政复议公正性缺乏有效保障，法德两国的行政复议制度在发挥分流行政诉讼案件的功能方面受到很大的限制。不过，随着法德两国行政诉讼案件越来越不堪重负，行政复议的行政诉讼案件分流功能开始受到重视，以提高行政复议制度公正性为内容的改革也开始受到法德两国的关注。如，法国2001年推行的改革让当事人可以选择向具有一定中立性的由在职或退休公务员担任的“建议第三人”提出行政救济，建议第三人理论上说可以独立对行政争议作出判决，并向行政机关提出建议。虽然这个建议对行政机关并没有法律效力，但只要其对行政复议机关最后的复议决定在事实上发挥一定的影响力，那么对于提高行政复议决定的公正性还是会有一定帮助。德国虽然在联邦法层面缺乏对行政复议制度的改革，但某些州的行政复议制度改革在提高行政复议公正性方面还是迈开了较大的步伐。

2014年日本行政不服审查制度的改革通过引入由审理员审理的程序和向行政不服审查委员会的咨询程序两个机构和程序以提升复议机构的公正性。虽然负责处理行政复议的审理员并未获得美国行政法法官那样的独立性，但此次改革确立了追诉和审理的职能分立原则，并通过增加不服审查机关复议决定过程的透明度以提高审理员复议意见书的分量，从而提高了公正性。

韩国和我国台湾地区主要通过改变行政复议组织的人员构成提高复议机关的中立性和公正性。如韩国1985年正式实施的《行政审判法》要求每个复议机关内部负责行政复议的行政审判委员会吸收民间人士参与，并且要求行政审判委员会审理案件的会议，民间人士始终能够占多数，以确保行政审判委员会的中立性和公正性。我国台湾地区1998年修订后的《诉愿法》也要求诉愿审议委员会委员中社会公正人士、学者、专家人数不得少于1／2，尽管其并没有要求参与诉愿案件审议的诉愿审议委员会成员中来自行政机关以外的社会人士占多数，但与原来的制度相比，中立程度仍然有较大的提高。

二、关注公正与效率之间的平衡

行政复议是一种有别于行政诉讼的法律救济制度，与以公正为核心追求的行政诉讼不同，传统上行政复议制度将效率作为其核心的价值追求。但随着提高行政复议的公正性成为行政复议制度改革的普遍趋势，如何平衡行政复议公正与效率的关系就成为各国和各地区在行政复议制度改革中都非常关注的问题。

自从1957年发布弗兰克斯报告以来，英国一直将推行行政裁判所司法化、提高行政裁判的公正性作为其改革方向。但这种以司法化为取向的改革并没有让行政裁判所成为完全与法院一样的司法机关，英国行政裁判所的改革试图让裁判所在获得类似法院那样独立地位的同时仍然保持裁判所传统上一直具有的经济、便捷、简单、快速以及具专门知识等优点。为此，它主张裁判所在任命人员时除了必须具备的法律专业人员外，还会根据裁判所的具体类型和具体需求任命很多具有特定专业知识的非法律专业人员。为了保证裁判所能够保持其简单、便利、费用低廉等优点，里盖特报告特别强调将裁判所锻造成一个“对用户友好的系统”，要求行政机关和裁判所应该确保用户在裁判所程序的各个阶段都能获得所需的建议和支持，如免费的法律咨询与法律援助。

美国《联邦行政程序法》确立的行政裁决制度改革方案也典型体现了对行政裁决公正与效率的平衡。该法通过确立行政机关内部的追诉与裁决职能分立原则，保障听证审查官的独立性以及赋予当事人一系列听证的程序性权利，确保行政裁决的公正性。但在行政程序方面，除了以审判型的正式听证以及必须根据机关的听证记录作出裁决的正式裁决之外，美国行政法也仍保留了不要求行政机关根据听证记录作决定的非正式听证。美国将正式听证主要限于涉及公民和企业重大利益的一些事项以及通过非正式裁决无法解决的事项，而将其他事项适用非正式程序裁决。这种依据事项不同适用不同类型裁决程序的做法以及非正式程序裁决大量存在的做法无疑既注重公平也兼顾了效率。

韩国《行政审判法》为了确保行政复议的公正性采用了准司法程序，但其仍然保留了一些有利于保留行政复议快速、简易特征的程序，如行政审判虽然以口头审理为原则，但其仍保留采用书面审理方式，行政审判原则上采取非公开主义。我国台湾地区在保留书面审理方面与韩国有些类似，但其相对更注重书面审理以及由此带来的更高效率。此外，日本2014年的行政复议制度改革也非常注重效率问题，其通过取消异议申诉与审查请求的区分、实行复议种类的一元化，简化了复议程序；允许行政不服审查机关基于当事人的意见等理由不向行政不服审查委员会征求意见；虽然在当事人口头陈述时加强了复议程序的对抗性，但法律仍然将是否实行这种对抗性程序交由审理员自由裁量。

当然，公正与效率在很多情况下往往难以兼顾。法院司法程序公正性最强，但其效率性相比行政复议来说通常比较低，而法国、德国的传统行政复议制度虽有效率，但其公正性却严重不足。以提高公正性为核心的行政复议制度改革不可避免会给效率带来一定的影响。最关键的是要根据本国和本地区的情况做到公平与效率的平衡。

三、确保行政复议与行政诉讼之间的有机衔接

行政复议与行政诉讼各有自己的优势和缺点，彼此在提供权利救济方面既存在一定的互补关系，也存在一定的竞争关系。如何处理两者的关系，以便既能为当事人提供公正而有效的救济，又能最大限度地节省当事人以及国家的资源成本，是摆在不同国家和地区政府面前的一个重要问题。在两种救济手段之间的关系问题上，是否实行复议前置是其中最为核心的问题之一，此外，是否让行政复议充当事实审的功能也较受关注。

（一）行政复议是否前置问题

只要同时存在行政复议与行政诉讼，就会存在是否有必要将行政复议作为提起行政诉讼前置程序的问题。实行行政复议前置原则的好处是既可以保持行政机关在解决行政纠纷方面的专业化优势，也可以节约解决纠纷的成本。

众所周知，如果行政复议的公正性和公信力较差，强制实行复议前置的制度不仅不会节省当事人的维权成本，反而会给当事人造成“二次伤害”，因为在这种情况下，无论是否经过行政复议，当事人提起行政诉讼的可能性都很大。这样不仅会增加当事人的维权成本，而且连司法资源也同样不可能得到节省。正是基于这种考虑，很多国家从原来实行行政复议前置强制原则改为当事人自由选择主义。但英美两国与大部分大陆法系国家一个比较大的区别就是它们更早地关注行政复议制度的公平性问题，并且在制度上一直致力于确保这种公平性的实现。这就使得英美两国的行政复议制度与行政诉讼制度不仅可以实现有机结合，而且还相得益彰。

德国1960年《行政法院法》实行行政复议前置原则，但1997年修改后《行政法院法》在一定程度上放松了行政复议前置原则。德国如此修改既与在德国寻求行政复议救济不像寻求行政诉讼救济那样是宪法性权利有关，也与行政复议制度本身不够公正有较大关系。2014年日本行政复议改革后，从减轻当事人负担的角度大幅缩减了复议前置的行政纠纷类型，不过对于行政复议程序的公正性已经得到比较充分保证的领域（如国税不服审判）仍然保留了行政复议前置的制度。

从理论上说，随着行政复议公正性和公信力的提高，实行行政复议程序前置的领域应该不断扩大，乃至成为一项原则，因为这样既可以较大程度地缩减制度的成本，同时也不会对当事人获得公正的行政救济造成太大的负面影响。反过来说，如果一个国家的行政复议制度的公正性并没有得到有效提高，那么增加行政复议前置的适用范围可能并不是太适宜。从这个意义上说，我国台湾地区在1998年《诉愿法》修改前实行诉愿前置主义原则总体并不是太合理，而在通过《诉愿法》的修改使行政复议的公正性得到较大提高的情况下，1998年台湾《行政诉讼法》坚持将撤销诉讼以及请求应为行政处分之诉讼实行诉愿前置主义就非常合情合理。同样，法国一直以来在行政复议在公正性和公信力严重不足的情况下仍然较大范围地实行行政复议前置制度显得不太合理；在行政复议制度缺乏实质性改革的前提下，目前却试图通过进一步扩大行政复议前置程序的适用范围分流行政诉讼案件，这种做法更是不太妥当，因为这么做很可能会对这些领域的当事人造成“二次伤害”。而韩国在1984年《行政审判法》使行政审判制度的独立性和公正性得到很大程度改善的情况下，《行政诉讼法》却放弃行政审判前置主义，这种做法从减少制度成本的角度来说并不太合理，也正因如此，韩国国内对这种做法的必要性和弊端也提出了一定的质疑。

（二）行政复议是否充当行政诉讼事实审问题

要让行政复议制度确实可以起到事实审的作用，关键还在于要让行政复议程序能够公平公正，确保保障当事人的权利。如果做不到这一点就贸然让行政复议充当事实审的作用，那么就可能会侵犯个人的“公平审判权”。从世界范围法律实践看，让行政复议真正充当事实审作用的主要还是实行行政复议前置的英美法系国家，此外，某些大陆法系国家（如日本）在学习英美行政复议制度的个别法律领域也是如此。

英国1958年《裁判所和调查法》确认了当事人有权就法律问题对许多特定裁判所的裁决向高等法院提出上诉的权利。除了个别例外情况，法院一般只审查法律问题。因此行政裁判所事实上起到了一级审判机关的作用。这与英国行政裁判所在中立性和公正性方面能基本确保当事人公平审判权的实现有很大关系。英国裁判所制度的改革使裁判所制度既基本保留了其原来所具有的专业、经济和便利的优点，而且也比较好地实现了与普通法院体系的有机衔接。

美国虽然未设立专门行政裁判所，但美国《联邦行政程序法》确保当事人听证的权利，并且行政裁决的公正性也基本能够得到保证。美国很多重要的行政裁决经过正式的听证程序，具备完整的行政档案，司法审查也都根据档案记录进行，这就使行政机关的正式听证程序事实上代替了地区法院的审理工作，没有必要再由地区法院审理，因此对于不服联邦政府行政裁判的案件，主要上诉到上诉法院，而不是通常行使初审功能的地区法院。但是对于没有经过听证的案件，上诉法院在审查的过程中，如果认为事实不清需要听证时，也仍然有权把案件发回，要求行政机关举行听证。这种做法可以说完全将行政裁决的听证当成事实审。

日本在某些领域实行的“行政审判”制度基本模仿美国的行政裁决制度，在行政委员会内部实行行使追诉职责的审查官与主持审判程序的审判官职能相分离的制度，以确保行政审判程序的相对独立性。由于行政审判制度的专业性和公正性能够得到基本保证，日本将不服行政裁决的行政诉讼案件的第一审诉讼审判权赋予特定或者级别较高的法院，同时基于行政审判的专业性和程序的公平性，行政审判认定的事实一般都得到法院的尊重。