新时代民办教育的价值、地位及未来展望

熊丙奇

(21世纪教育研究院，北京 100080)

编者按：民办幼儿园的虐童案件，民办中小学的掐尖招生，超级中学的不断膨胀，民办高校的突发事件，均表明民办教育领域存在一些乱象。民办教育究竟怎么了，未来应该怎么办？2019年9月26日，在中国民办教育协会民办教育研究分会成立大会暨首次学术沙龙上，21世纪教育研究院副院长熊丙奇很好地回应了上述质疑，作了精彩的报告。他认为，可控范围内乱象的存在是正常的，民办教育没怎么了，只是治理过程出现了一系列问题。当下，民办教育的价值不在于作为公办教育的补充，它是教育的一种存在形式，为教育提供了多元的办学模式。从教育现代化的发展目标看，民办教育不仅不会退场，而且会有广阔的发展空间。新时代民办教育的发展应遵循两个政策导向，即从投资走向捐赠、从产业走向事业。报告慷慨激昂、提振人心，对未来民办教育的发展富有见地。现将报告全文刊载如下，以飨读者。

2018年我国高等教育毛入学率达48.1%，2019年达50%，进入高等教育普及化阶段，这被视为我国教育发展的成就。但是，同样是发展成就，对民办教育的评价就不一样。根据教育部公布的数据，我国学前教育阶段民办教育占49.1%，小学阶段民办教育占16.4%，民办普通专科、本科教育占高等教育的12.1%。可见，学前教育和义务教育阶段的民办教育占比较大。在谈及整体教育发展时，规模发展是一个显著的成就，而谈到民办教育发展时，规模反而成为问题。当前，民办教育进入“多事之秋”，这也给民办教育的研究带来了机会。

一、民办教育究竟怎么了

有观点认为，民办教育已进入“寒冬”。民办教育确实存在一些乱象，但这些乱象被社会舆论夸大了或者说被过度演绎了。

客观而言，从学前教育到高等教育，我国民办教育都存在相应的问题。一是在学前教育阶段，2017年有两起事件，红黄蓝幼儿园、上海携程亲子园的虐童案件，引起了公众对上市幼儿园的质疑。二是在小学教育阶段，民办小学本处于招生优势地位，拥有跨区域招生、提前招生等权利，但少数民办小学的极端做法引起了公众的不满。比如上海有民办小学在招生时，不但考学生，还考家长，甚至查祖辈的学历。有人说，民办小学这样做无可厚非，因为要挑选生源，既要选学生，也要选家长，但是这一做法背离了我国一直以来“有教无类”的共识，使公众对掐尖招生的做法存有质疑。三是在高中教育阶段，各地出现了超级中学。按教育部的相关规定，高中合理的规模是一个年级12个班，每个班按50个学生计算，三个年级共计1 800人。但是有些地方的高中规模不断扩大，教育部允许每个年级扩至1 000人，三个年级共计3 000人。河北省的情况更加特殊，扩大为一个年级2 000人，三个年级共计6 000人。不过，这一规模还是被部分超级中学突破了，每个年级达4 000人，最大的高中三个年级共计1.7万人。这些超级中学往往以公办、民办不分的方式运行，形成“假民办”现象，被质疑破坏了地方教育生态。有些民办高中为快速提高地位、打造良好的升学战绩，抢生源、买生源，比如深圳的富源中学去外地买生源，挤占了本地的生源指标，形成新型的以学校为主导的高考移民，被质疑功利办学。

民办基础教育阶段的问题较多，而民办高等教育的问题并不复杂，独立学院的独立问题是这一阶段相对较大的问题。独立学院是整个高等教育的“异类”，现阶段全国有265所独立学院没有实现“独立”，如何对其进行有效转设，是民办高等教育研究的重点之一。

从学前教育，到小学、初中、高中阶段的教育，再到高等教育，民办教育都存在一定程度的乱象。从某种程度上说，可控范围内乱象的存在是正常的，从全世界范围看亦是如此。但我国民办教育的这种乱象会衍生其他问题，因为我国对教育实行行政治理，具体又表现为舆情治理，即针对舆论进行治理，为平息舆论会在治理过程中出现一些过度反应，要么“一刀切”治理，要么推责式治理。一些地方政府对民办学校的治理有演变为“打压”的趋势，尤其是针对基础教育阶段的民办学校，因此公众认为民办学校的发展不容乐观。民办学校到底怎么了？笔者要回答的是，民办教育没怎么了，其实是治理过程出现了一系列问题，更需关心的是如何对民办教育的问题进行理性的治理。

二、什么是民办教育

(一)新时代民办教育提供多元办学模式

公众对民办教育有两个观念，这两个观念影响着民办教育的进一步发展：第一，民办教育是公办教育的补充，或者说举办民办教育是利用社会资源为财政分担压力，减轻财政对教育的投入，增加教育资源供给；第二，民办教育产业化，按产业方式发展民办教育。

首先，如果民办教育是补充，现在这个补充还要不要？以前由于财政支出较少，教育需要依靠社会力量来办学，社会需要民办学校，但现在政府财政实力较充足，有能力办好公办教育，还有没有必要办民办教育？况且民办教育又有不少问题，不如割舍掉。这种观点不仅在一些政府部门存在，社会舆论也有，不少人表示，基础教育阶段根本不需要民办学校，高等教育阶段可以有民办学校。有些人甚至认为，不仅是体制内的民办学校要退场，培训机构也应退场，包括早教培训、义务教育培训，因为它们都存在一些乱象。

其次，对教育来讲，它确实有可产业化的部分，但随着产业化观念的不断渗透，产生了一系列问题。比如，在学前教育、义务教育和高中教育阶段，有的地方政府推卸教育责任，导致公办学校比重小，而民办学校、民办幼儿园的学费又十分高昂。从经营角度看，整体学历教育以产业化的方式发展似乎没有问题，就是靠社会资源办学，但是对老百姓来说这是大问题。北京大学教育财政研究所的研究显示，2016年我国财政性教育经费投入占GDP的4.22%，而家庭教育支出占GDP的2.48%，这意味着家庭教育的负担极其沉重。由此，公众认为，民办学校办得好只是为一些人服务，或者说让老百姓的教育负担更沉重。

这两个观念叠加在一起，形成了民办教育发展的困境。笔者认为，这两个观念都有失偏颇。民办教育不是公办教育的补充，它是教育的一种存在形式，为教育提供多元化的办学模式，这才是民办教育的价值所在。国外的私立教育，高等教育阶段就不用说了，往往具有较大规模，但基础教育阶段奉行“公立不择校、择校在私立”的原则。公立为什么不择校？因为公立学校主要满足居民的公共教育需求。为什么择校在私立？因为私立学校提供差异化的教育需求。那么，我国的问题在哪里？一方面是整体的公办教育资源没有跟上，导致公办与民办相差较大。另一方面是未对一个关系进行深入分析，即民办教育之所以这么强势，主要与教育评价体系有关。目前的教育评价体系唯分数论，形成了竞技化的教育。竞技化教育体系普遍认为，只要获得优质生源，加上强化培训，肯定能出好成绩，由此导致民办学校在招生上的掐尖做法。

(二)新时代民办教育应增强三大功能

当前，民办教育应该有新的发展定位，就是为受教育者提供多元化的教育选择。民办教育有四个功能：一是提供更丰富的教育资源；二是与公办教育进行竞争；三是为学生提供差异化的选择；四是探索多元化的教育模式。随着教育资源的不断丰富，后三个功能将进一步增强。

首先，与公办教育进行竞争。今天，我国的教育没有特别大的竞争，所有学校的办学模式都是差不多的。以前义务教育阶段的民办学校有竞争优势，是因为政府给予优惠政策，比如有提前招生、跨区域招生和选择生源等权力。现在社会舆论有意见，认为公办学校与民办学校应平等竞争，民办学校不应享受差异化政策。还有人表示民办学校办学自主权更大，但其实就是在招生方面的“自主权”相对大一些，其他方面的自主权，公办学校没有，民办学校也没有。民办学校的课程设置、教材选择和教学模式等，与公办学校相差并不大。因此，民办学校所谓的自主权只是在招生方面优于公办学校，而学校整体的自主权是缺失的。应扩大所有学校的自主权，在此前提下让公办与民办学校共同竞争，探索不同的办学模式，看谁在相同的政策环境下更具竞争优势，并以此促进教育的发展。

其次，提供差异化的选择。美国基础教育系统比我国更加多元，有公办学校、教会学校和私立学校等类型，即便如此，其基础教育阶段仍有200多万在家上学的孩子。在美国，在家上学是合法的，可被视作微型学校，由父母担任教师，这样的教育更加多元、更加个性。21世纪教育研究院曾在2013年做过调查，当时我国在家上学的学生已有1.8万人。原因主要在于，学生对体制内的教育不感兴趣，要求享受个性化的教育，但国家政策不允许。这反映出社会存在多元的教育需求，国家要致力于满足这些需求。

近期，国家对义务教育阶段民办学校的招生进行治理，主要有三个规定：一是按规定区域招生；二是“公”“民”同招；三是电脑摇号入学。江苏已宣布实行这三个规定，浙江宁波也已宣布从2020年起实行“公”“民”同招，接下来，全国所有城市都会陆续执行。但是以上政策能治理幼升小、小升初的培训热吗？笔者认为很难。因为这三个规定实行以后，除了知名的民办学校外，其他民办学校很可能会面临生存危机。但老百姓差异化的教育需求还是存在的，既然不能通过择校实现，就会设法购买公办学校的学区房，因而学区房的价格可能会进一步抬升。如果老百姓居住地周边的公办学校教育质量不高，又进不了理想的民办学校，他们就会选择上培训机构。即便培训机构针对幼升小、小升初的择校培训少了，但是日常培训的体量会进一步扩大。应理性地认识到，民办教育实际上提供了差异化选择，不能忽视受教育者的差异化需求。

最后，实现多元教育。加快推进教育现代化，建设教育强国，办好人民满意的教育，是我国新时期教育发展的目标。什么是人民满意的教育？在率先实现教育现代化的发达地区，老百姓的教育满意度并不高，这不表示这些地区的教育不好，而是老百姓的教育需求更高、更多元。满意度是一个相对指标，应该意识到现在老百姓对教育的需求日趋多元，尤其是大城市，用单一的办学模式去满足多元的教育需求，是永远满足不了的。2019年7月，中共中央、国务院印发的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》提到“推进现代学校制度建设，落实学校办学自主权，保障学校自主设立内设机构，依法依规实施教育教学活动”，要求强化课堂主阵地作用，切实提高课堂教学质量和完善作业考试辅导，统筹调控不同年级、不同学科的作业数量和作业时间，促进学生完成基础性作业，强化实践性作业，探索弹性作业和跨学科作业，不断提高作业设计质量。该文件的出台就是为解决学校的自主办学和个性办学问题。

因此，在今天的大环境下，有必要重新定位民办教育，它不是社会出钱，而是国家出钱让社会力量、社会机构来办，即国有民办，提供多元化教育选择。两者只是办学模式的不同，不是办学属性的不同，这是新时代民办教育的价值和地位所在。

三、民办教育未来该怎么办

有舆论说民办教育应退场，这是完全没有道理的，也是做不到的。学前教育阶段有50%的幼儿园是民办幼儿园，0～3岁的托幼教育基本都由市场提供。我国《学前教育法》迟迟不能出台，部分原因在于对解决0～3岁托幼教育问题中政府究竟应承担什么责任没有达成共识。上海确定了托幼机构的标准，但是未提承担托底责任。可见，政府还没有这么多的财力解决所有阶段的教育问题，即使提民办教育补充论，也要相当长时间才会过时。如果民办教育退场，全部学前教育由公办学校来办，政府要投入多少经费？当前，国家财政对学前教育的投入仅3%多一点，如果民办幼儿园全部退场，财政投入要提高到7%～9%。而学前教育的投入一旦增加，就会挤占其他教育阶段的财政投入，因此让民办教育全部退场是不可能的。

从实现教育现代化目标而言，离开民办教育也是做不到的。要推进实现各级各类教育的高质量、高水平发展，必须实行多元化办学。因此，民办教育要承担推进教育高质量、高水平发展的责任，它在未来发展中具有巨大优势。小学到高中阶段的民办学校之所以较公办学校具有优势，引起公众更大的关注，是因为它的水平更高。公办学校应向民办学校靠拢，这才是关键。要实现教育现代化的发展目标，民办教育非但不可能退场，而且会发展得更好，因此必须对民办教育充满信心，它将会有广阔的未来。

回到第一个问题——民办教育怎么了？如果现在没有回答好的话，会产生治理的巨大问题，随后政府部门的政策会进一步反弹。比如，学前教育阶段现在整体要求是实行营利性和非营利性民办幼儿园的分类管理，营利性民办幼儿园不允许上市。如果政府在推进普惠性幼儿园政策时，要求大部分民办幼儿园建为普惠性幼儿园，可财政拨款又不足，就会造成学前教育质量的下降，接着社会舆论就会质疑政策是有问题的。这样一来，政策可能又会进一步放开，缺乏延续性。鉴于政府部门采用的舆情治理方式缺乏系统性和协调性，笔者认为当前出台的政策很可能会反弹，包括针对民办中小学的三项政策。“公”“民”同招政策会导致学区房价格的抬升和培训机构的兴盛，令公众质疑是政策所致。其实这些都不是民办学校的问题，政府要分析背后的深层次原因，即择校热的背后是义务教育发展的不均衡，包括公办学校间的不均衡以及公办学校与民办学校间的不均衡。上海推进幼升小“公”“民”同招是可以的，因为当地公办学校教育质量整体比较均衡，与民办学校差距也不大，老百姓可以接受，但是如果在初中阶段进行“公”“民”同招，就有可能存在现实阻力。

有调查显示，90%以上的民办教育投资者都有获得投资回报的诉求，基于民办学校之前产业化的现实，有必要将其分为营利性和非营利性两类进行管理，选择营利性的，更多地按照商业模式办学，选择非营利性的，享受政府的财政补贴、土地使用优惠和税费减免等政策。其实，实施分类管理还有一个意图，就是引导更多民办学校走向非营利性。当然这是一个良好的初衷，能否做到这一点，取决于民办学校未来的转型发展。

(一)从产业走向事业的导向

某种程度上说，民办学校办学困难，是因为做生意、做产业越来越难，而民办学校做事业会做得越来越好，国家欢迎举办者以做事业的心态而不是以做产业的心态来办民办教育。从国外的情况看，很多人举办私立教育的初衷就是办好教育，并不把教育当产业，这是他们的一个传统。而我国一部分人用产业化的思路来办民办教育，导致其价值和地位的低下。国家通过分类管理，规定义务教育阶段不能设立营利性民办学校，且对非义务教育阶段的营利性民办学校作较多的政策限制，而对非营利性民办学校采取宽松政策，以此让民办学校更多地选择非营利性办学。

(二)从投资走向捐赠的导向

民办教育面临着从现有的产业化、产业生态走向以事业为主、以非营利为导向的调整。当然，调整是很难的，因为举办者的诉求不一样，这需要用好的政策引导举办者作出调整。比如，对非营利的解释，有人说选择非营利意味着民办教育的退场，认为非营利就是低收费、免费，这是一种误读，造成部分举办者、办学者的“恐慌”。举办非营利性民办学校并不意味着低收费，学校可以按成本高收费，也不意味着办学者领低薪，照样可以按贡献拿高薪，比如美国很多私立高校校长的年薪高达数百万美元，但这些私立高校是非营利性的。非营利性是指学校办学的结余不能分红、学校不能上市。

从长远看，举办学历教育的民办学校都应该是非营利性的，因为学历教育带有更强的公共属性，而举办非学历教育的民办学校可以选择营利性。按照这一思路，现在非义务阶段教育的营利性民办学校将来也可能被取消。另外，如果今后国家把学前教育、高中教育纳入义务教育，意味着这些教育阶段的民办学校都不能选择营利性，这都是值得民办教育举办者、投资者思考的问题。

总之，中国的教育现代化离不开民办教育。民办教育的未来是充满希望的，但是国家和社会要改变对民办教育的定位，民办教育从业者也要转变心态和认识。