新制度主义视角下营利性民办高校发展的困局与突破

牛三平 陈 浩

(山西工商学院，山西 太原 030006)

2016年修订的《民办教育促进法》(以下简称“新《民促法》”)明确民办学校举办者可以自主选择设立营利性或非营利性民办学校，这标志着民办教育进入分类管理时代，意味着营利性民办高校正式获得法律认可，也意味着现有民办高校面临营利性或非营利性的登记选择。但自新《民促法》实施以来，营利性民办高校的发展未取得实质性进展，大多数民办高校依旧处于彷徨状态。如何理解并突破这一困局，成为推进民办高等教育分类管理改革的关键。作为一种超越单一学科、遍及整个社会科学的分析范式，新制度主义自20世纪90年代诞生以来，“极大地激发了教育研究和政策分析领域中学者们的想象力”(1)海因兹-迪特·迈尔、布莱恩·罗万著，郑砚秋译：《教育中的新制度主义》，《北京大学教育评论》2007年第1期，第15-24页。。民办高等教育不仅属于教育研究范畴，更涉及政治学、经济学、文化学、社会学和管理学等多个社会学科，因此，运用新制度主义理论和分析范式研究民办高等教育制度具有较强的适切性。

一、促进营利性民办高校发展的必要性

(一)满足制度需求，符合民办高等教育制度变迁的逻辑

制度变迁的实质是一种更高效率的制度替代原有制度。一切制度变迁都源于制度的非均衡性，即行为人的利益要求在原有制度下得不到满足而产生的对新制度的需要。由于行为人的有限理性和资源的稀缺性，制度供给往往是有限的。长期以来，我国坚持教育“不得以营利为目的”，虽符合政府保障教育公益性的利益初衷，但现实中民办高校普遍存在的营利事实使制度很难落实。对新制度的需要，成为政府部门和民办高校共同的利益诉求。为调和民办高校制度需求与国家制度供给之间的矛盾，2002年《民办教育促进法》出台，提出民办学校可以依法取得“合理回报”。

但是“合理”概念的模糊表述不仅没有解决实际问题，反而引起了公众对民办高校能否取得回报的新一轮争论。

争论之时，学界开始了分类管理的理论探索，提出“应该分清营利性民办学校和非营利性民办学校的属性，在此基础上进行分别管理”(2)李传奇：《分清属性、势在必行──民办学校应分为营利性和非营利性分别管理》，《教育与职业》2000年第2期，第30-32页。。随着外界环境的变化和人自身理性的提高，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》正式开始探索民办教育分类管理制度，“营利性民办学校”的概念首次出现在国家政策文本中。新《民促法》的出台，使“营利性民办学校”的法律性地位终于获得确认。遵循这一轨迹，民办教育的制度变迁可被视为围绕“营利”问题的制度需求与制度供给之间的平衡过程。因此，促进营利性民办高校的发展符合民办高等教育制度变迁的逻辑。

(二)符合绩效逻辑，适应民办高校营利性驱动的发展模式

组织的性质不同，其追求的特定目标便不同，但任何组织都必须参与实质性的生产或技术活动，以获得直接的绩效。这种绩效逻辑是推动组织发展的直接动力。民办高校作为高等教育的一种组织形式，在市场经济条件下产生和壮大。由于这种特殊的历史背景，民办高校追求的绩效目标呈现明显的特殊性，即始终带着市场经济的烙印，具体表现为：民办高校中捐资办学的很少，绝大多数是投资办学的。这种特殊性决定了民办高校需从投资高等教育中获取利润，从而达到“营利”的目的。因此，“营利”的绩效目标始终支撑和推动着民办高校的发展。

制度环境对组织有着巨大的影响力，要求组织对其绝对遵循。民办高校处于“不得以营利为目的”的制度环境中，必须构造出非营利性的“仪式性”规则。但是，遵循制度环境并不意味着组织就丧失了自身的能动作用，为解决制度环境与组织绩效目标之间的冲突，“组织可以通过应用两种彼此相关的设置，即脱耦(Decoupling)和信心逻辑来解决仪式性规则和绩效逻辑之间的冲突”(3)沃尔特·W.鲍威尔：《组织分析的新制度主义》，上海人民出版社2008年版，第61-62页。。这就意味着民办高校往往以脱耦的形式实现组织的绩效目标，即以多种方式取得投资回报，以实际上的营利性行为取得生存和发展资料。因此，在制度环境和绩效逻辑的共同作用下，促进营利性民办高校的发展就是适应民办高校营利性驱动的现实发展模式。

(三)符合政府利益，缓解高等教育财政支出的压力

作为民办高等教育改革的核心利益相关者，政府会依据“成本—收益”提出自身的利益诉求。从民办高校的兴起和发展历程看，分担高等教育成本是政府鼓励发展民办高校的核心利益诉求。改革开放初期，国家教育资源十分有限，急需人才但无法更多地增加教育经费，同时许多学子渴望求知但得不到深造机会，这是当时突出的矛盾(4)周大平：《民办大学兴起之后》，《瞭望周刊》1986年第46期，第32-33页。。在这种情况下，采取多种渠道筹措教育经费、借助民间资本发展高等教育以弥补国家教育经费的不足，便成了重要的解决方案(5)王显明、黄尧：《对我国教育经费问题的分析与思考》，《高等教育学报》1988年第Z1期，第77-81页。。可以说，民办高校的兴起正是政府基于自身利益作出的制度创新。

随着高等教育规模的持续扩大，教育财政投入急剧增长。从2012年开始，国家财政性教育经费占GDP的比重连续超过4%，但从2013年开始，对高等教育总投入的增长速度明显下降，从逐渐增强变为逐渐减弱(6)方芳、刘泽云：《2005—2015年我国高等教育经费投入的变化与启示》，《中国高教研究》2018年第4期，第78-85页。。在这样的形势下，完善社会资本投入高等教育机制、缓解国家财政支出压力依然有其必要。作为社会资本进入高等教育领域的最显著的形式，营利性民办高校自主办学、自负盈亏，不需要政府投入过多资源，不仅可为国家减少财政负担，而且其承担的相应税费在一定程度上可提高国家的财政收入。因此，从“成本—收益”的视角看，营利性民办高校的发展完全符合政府的利益需求。

(四)突破组织趋同，促进高等教育组织形式多样化发展

组织多样性一直是新制度主义者强调的重点。针对现代组织在形式和实践上表现出的同质化现象，新制度主义者提出了“组织趋同” (Isomorphism)的概念。我国公办高校长期占据高等教育的主导地位，表现出明显的组织趋同特征，即遵循早已制度化的价值和规范，而不是追求更高的技术效率。可见，公办高校的发展是一个不断“同质化”的过程，这种发展模式往往过度依赖制度环境，不可避免地忽视高等教育的差异化和多样性。

市场取向的私立高等教育组织形式的出现，改变了高等教育领域的制度现实，逐渐引起了新制度主义者的关注，并对主流的制度理论提出了挑战。鲍威尔等(1991)甚至认为，过去那种“把制度当作是非营利的，而把技术当作是营利的”的认定已经过时了(7)转引自沃尔特·W.鲍威尔：《组织分析的新制度主义》，上海人民出版社2008年版，第61-62页。。迈尔等(2007)认为，私人提供者已经进入政府垄断的学校教育系统中，学校教育这种主流制度形式也不再是无与伦比的优越模式(8)海因兹-迪特·迈尔、布莱恩·罗万著，郑砚秋译：《教育中的新制度主义》，《北京大学教育评论》2007年第1期，第15-24页。。如今，私立高等教育的重要性日益突显，多样化的高等教育形式正在全球发展，为营利性民办高校在我国的发展提供了广阔的空间。营利性民办高校对多样化的教育需求具有更强的敏锐性，会优先选择在公共教育资源不足的地方予以建设，这样既可为社会增加高等教育资源总量，也可为不同的社会群体提供更多的教育选择。因此，促进营利性民办高校的发展，就是促进我国高等教育组织形式的多样化发展。

二、营利性民办高校发展困局的根源

民办教育分类管理实施至今，营利性民办高校并未取得实质性进展。究其原因，有人认为是现行政策不利，有人认为是社会抵触情绪严重。其实，无论何种解释揭示的都只是表象，需挖掘其背后的深层次因素。Hall等(1996)将新制度主义划分为三大流派，即“历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义”(9)Hall P A, Taylor R R，Political Science and the Three New Institutionalism，Political Studies，1996，No.4，pp.936-957.。若从新制度主义视角看，营利性民办高校难以有效推进的根本原因在于民办高等教育实践拥有自己的逻辑，而非完全按照制度设计来运行。具体而言，困境根源至少包括以下三个方面。

(一)制度环境不利导致合法性机制缺失

社会学制度主义起源于迈耶对美国各州教育体制的研究，他认为关注组织行为必须关注组织所处的制度环境，即“一个组织所处的法律环境、文化背景、社会规范、观念制度等为人们广为接受的社会事实”(10)转引自周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第72-73页。。显然，社会学制度主义倾向于在广泛的意义上界定制度，将文化本身也界定为制度。因此，制度不仅包括正式规则、程序规范和法律政策等正式制度，而且包括社会文化、认知模式和道德模板等非正式制度。自马克斯·韦伯将“合法性”概念引入社会学领域以来，合法性便成了新制度主义最重要的机制，新的组织形式只有契合相应的正式制度环境，并符合人们广为接受的社会文化背景，才能真正获得合法性机制。

新《民促法》公布后，国务院及有关部门相继制定了一系列配套政策文件，从顶层制度上扫除了营利性民办高校发展道路上的障碍。但是，正式制度的认可并不意味着合法性机制的完全确立。从已出台的政策文件看，当前制度环境对营利性民办高校的发展很不利。一方面，配套政策措施的不完善导致正式制度的支持力度不强。国家层面对营利性民办高校的促进措施十分有限，更多地关注对营利性民办高校的监督管理，而地方的实施细则多基于现实需要仓促出台，仍存在立法层次不够高、内容设计不完善和政策执行监督不给力等问题(11)朱凯琳、李祥：《营利性民办高校地方立法的实践与反思》，《重庆高教研究》2018年第3期，第97-106页。。另一方面，营利性民办高校尚未获得非正式制度的普遍认同。公众受传统观念的影响，在理念上普遍将公益性等同于非营利性，认为学校理所应当是非营利性的，不能举办营利性学校，但现实中又将民办高校等同于民营企业。这就导致公众对营利性民办高校的抵触，不仅表现在心理上的不认同，也表现在行动上的不支持(12)宋广伟：《论我国营利性民办高校“社会抵触现象”的突围策略》，《黑龙江高教研究》2017年第4期，第48-53页。。总之，目前营利性民办高校既未获得正式制度的支持，也未获得为人们广为接受的非正式制度的认可。这正是导致营利性民办高校合法性机制缺失的重要根源。

(二)利益相关者博弈造成制度实施动力不强

理性选择制度主义将行为人视作理性的个体，个体行为以收益最大化为基础。诺斯(1991)认为，只有在预期收益大于预期成本的情况下，行为人才会行动从而实现制度变迁(13)②道格拉斯·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1991年版，第7-8页。。这意味着制度变迁的基础在于各利益相关者对利益再分配的计算，而利益分配的过程本质上是各方利益相关者的博弈过程。博弈各方占有的资源不同，在权力结构中所处的地位不同，将直接影响博弈结果。营利性民办高校的提出，本身就是政府、举办者、管理者、教师、家长、学生及公众等利益相关者之间博弈的结果，其中政府和举办者无疑是核心利益相关者。

政府与举办者都蕴含着多元的利益诉求，但两者博弈的分歧点多在于对经济利益的处理和分配。从新《民促法》看，政府明确表示出对非营利性民办高校的鼓励与支持，而对促进营利性民办高校发展着墨甚少，规定营利性民办高校今后不会享用划拨用地，需要支付必要的土地转让金，并按照《公司法》的规定缴纳相应的税款。目前，营利性民办高校发展的困局正在于此：政府希望通过分类管理，实现非营利性民办高校的完全公益化和营利性民办高校的完全商业化，而举办者则希望享有非营利性民办高校的优惠政策和营利性民办高校的资产收益权。举办者同时存在营利诉求和优惠愿望，又对其收益和风险的不确定性充满焦虑，并且制度实施需要付出经济、时间和心理等各种成本。因此，目前双方的博弈还没有打破原有的均衡，缺少推进营利性民办高校发展的动力。

(三)原有制度形成“路径依赖”带来惯性阻力

依据诺斯的制度变迁理论，制度变迁存在着“路径依赖”，即前一阶段的制度往往会决定和影响着后一阶段的制度，使制度变迁一旦走上了某一路径，它的既定方向会在以后的发展过程中得到自我强化②。路径依赖对制度变迁具有极强的制约作用，既可使制度变迁进入良性循环，也可使制度顺着原来的错误路径走下去，甚至使制度被锁定在无效率的状态下。因此，新制度的实施与原有制度紧密相关，原有民办高等教育制度对营利性民办高校的发展有着不容忽视的作用。

长期以来，我国没有“营利性民办学校”的概念。即使分类管理提出之后，民办高校的运行依旧受到原有“合理回报”政策及相关制度的影响。营利性民办高校之所以发展困难，一方面是由于新制度与现有的税务、工商、财政、人社、编制等部门的制度缺乏融洽的对接，另一方面是受到原有制度强大的惯性阻力。制度变迁是利益相关者相互博弈的结果，无论是政府还是举办者都已广泛接受民办高校可以取得“合理回报”的原有政策，分类管理意味着非营利性民办高校不得获取任何回报，而营利性民办高校可获取相应回报却又无法获取政府的优惠政策，导致现有民办高校不断增强对原有模式的依赖。强大的“路径依赖”机制使现有民办高校陷入制度锁定状态，从而无法真正促进营利性民办高校的实质性发展。

三、促进营利性民办高校发展的应对策略

根据以上分析，促进营利性民办高校的发展需要突破现有制度环境和原有制度惯性阻力，以获取合法性机制，并调动利益相关者推进制度实施的积极性。在关注制度环境的同时，民办高校还需关注技术环境，提高自身的组织效率。

(一)优化制度环境，破解营利性民办高校的合法性危机

Suchman(1995)认为，合法性的获取即得到由规则、价值、信念等组成的社会体系的认可(14)Suchman M C，Managing Legitimacy: Strategic and Institutional Approaches，The Academy of Management Review，1995，No.3，pp.571-610.。营利性民办高校获取合法性的关键在于获得制度环境的认可，包括具有强制执行力的正式制度和为人们广为接受的非正式制度。

1.建立共识，完善相关制度设计。鉴于发展营利性民办高校的必要性，应进一步优化营利性民办高校发展的正式制度环境。针对目前国家顶层制度操作性不强、地方配套政策留白较多的问题，有必要加强国家层面的宏观指导，完善相关制度设计。一方面，国家教育行政部门与土地、编制、税务、工商等部门要建立共识，利用部际联席会议制度，加大沟通力度，联合出台具有强制约束力的配套政策，为地方政府制定细化政策提供依据。另一方面，中央与地方要建立共识。在国家顶层制度的指导下，地方政府应制定操作性强的配套政策，比如对营利性民办高校变更登记过程中的产权、税费、补偿和奖励等实施办法作出细化规定。

2.加强宣传，营造社会认同氛围。营利性民办高校合法性机制的确立必须获得非正式制度的认可，让人们广为接受。因此，在取得正式制度对营利性民办高校支持的同时，需要正确引导公众对营利性民办高校的认识，逐渐消除他们的抵触情绪。一是适度纠正对营利性民办高校的不公平政策，一视同仁地对待两类民办高校。二是加强对新法新政的宣传和分类管理问题的解读，打消举办者的困惑和顾虑，增强他们选择营利性民办高校的道路自信。三是利用媒体的舆论力量，引导公众树立起对营利性民办高校的理性认识，为营利性民办高校的发展营造良好的舆论氛围和社会文化环境。

(二)整合制度变迁模式，调动利益相关者的实施动力

依据新制度主义的观点，制度变迁包括诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种模式，前者受利益驱使，后者由国家强制推行(15)罗纳德·H.科斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派论文集》，上海三联书店、上海人民出版社1991年版，第384页。。从制度变革的成本看，整合两种制度变迁模式是最有效的方式。

1.采用强制性制度变迁模式加强监管。强制性制度变迁模式的优势在于政府提供法律框架并监督实施，以规范民办高校的发展。但是这种模式是一种突变性变迁，利益的骤变使各利益相关者无法在短时间内适应新的制度。营利性民办高校本质上是一个商业机构，遵循市场逻辑，但高等教育自身的公益性也不容忽视。这就需要政府制定完善的管理办法，加强制度的普遍约束力。此外，还应制定相应的监督机制：一方面，完善营利性民办高校内部监督机制，健全董事会、监事会、教职工代表大会等机构设置和运行程序；另一方面，设立专门的监管机构和第三方认证机构，对营利性民办高校的办学许可、专业设置、招生工作、教学评估、财务管理和文凭发放等环节进行有效的外部监督，保证营利性民办高校的公益性。

2.采用诱致性制度变迁模式激励和补偿。强制性制度变迁模式因其过于激烈的变革方式，容易引起利益相关者的心理抵制，因此需要结合渐进式的诱致性制度变迁模式进行效益激励和成本补偿。地方在制定配套政策时，可在法律允许的范围内创新相关政策，给予营利性民办高校举办者一些激励和补偿，并促进具体措施的落实。比如，在分类登记上尊重举办者的意愿，给予其分类登记的自主选择权，并尊重其财产权益和社会贡献；在优惠政策上可结合地方实际，对营利性民办高校的用地、税收等给予一定优惠。此外，政府也可对办学优秀的营利性民办高校及其举办者给予一定的奖励。必要的激励和补偿，可有效清除民间资本投入高等教育领域的障碍，调动举办者的积极性，推进营利性民办高校的顺利发展。

(三)关注技术环境，切实提高民办高校的组织效率

营利性民办高校面对的不仅包括制度环境，而且包括技术环境。制度环境要求组织服从合法性机制，不管其内部运作是否有效率，而技术环境则要求组织有较高的生产效率。现实中制度环境与技术环境经常发生矛盾，因为“追求对技术环境的适应常常导致对制度环境的忽视；而对制度环境的适应又常常与组织内部生产过程争夺资源”(16)周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第72-73页。。对民办高校而言，过度依赖制度环境往往会造成对学校内部资源的消耗，无益于效率的提高。长期以来，民办高校为求得生存的合法性，过度关注制度环境，组织趋同性强，办学特色不明显，降低了民办高校应有的机制优势和组织效率。

汉森(2005)认为，要实现教育组织的变革就需要减少制度环境的影响，使技术环境成为学校的主流形式(17)E·马克·汉森：《教育管理与组织行为》，上海教育出版社2005年版，第383-385页。。营利性民办高校获得制度环境合法化机制的支持前提是必须发挥基本功能、提高内部效率，这就需要其从关注组织外部转向关注组织内部，从过度关注制度环境转向偏向技术环境，提高教育能力、科研能力、服务能力等内部生产技术和组织效率，提高学科水平和教育教学质量，并围绕此目标开展从课程、专业、人才培养模式到学科建设的改革，在资源有限的状况下最大限度地利用和集中资源办出特色。从制度环境到技术环境，并不表示可以忽略制度环境的影响，而是要避免非理性地盲目追求“合法性”。