“最多跑一次”改革背景下环境基本公共服务的均等化与法治化——基于杭州创新实践与专业评估的分析

陈真亮

(浙江农林大学 文法学院，浙江 杭州 311300)

十九大报告要求“坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起”。近年来，浙江省从行政审批标准化改革到“四张清单一张网”建设，再到“最多跑一次”改革以及《浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府职能转变和“放管服”改革行动计划(2018—2022年)》的发布实施，形成了独具浙江特色的“简政放权”模式(1)有学者称这是浙江的“三部曲”改革，参见骆梅英：《“简政放权”的浙江道路》，《浙江人大》2017年第6期，第21-22页。和撬动效应，并不断“深化简政放权、放管结合、优化服务各项工作，加快政府职能转变”(2)浙江省人民政府：《关于印发加快推进“最多跑一次”改革实施方案的通知》，2017-02-21，http://www.zj.gov.cn/art/2017/2/22/art_12460_290539.html。。2018年，浙江省“最多跑一次”改革得到国家认可并被写入国务院政府工作报告，在今后一个较长时期内将引领“互联网+政务服务”和“放管服”乃至政府治理转型的发展方向(3)张孟洋：《“最多跑一次”改革的现实困境及其优化路径》，《浙江树人大学学报》2019年第2期，第31-36页。。

法治国家、法治政府和法治社会“三位一体”建设的内在要求是加强服务型政府、高效型政府建设，加强民生领域的行政给付，兼顾城乡公平与效率，促进基本公共服务和公共产品“下乡”和均等化。通过近三年的“最多跑一次”改革，杭州在不动产登记、商事登记、投资项目审批和公民个人办事等领域的改革领跑全省，形成了具有地方特色的实践样板经验，是“放管服”改革在地方层面的重要创新实践。那么，在长三角区域一体化国家战略中，这些改革举措对杭州的生态文明建设、环境公共基本服务均等化有哪些促进作用，杭州环境保护基本公共服务最新实践发展、实施状况以及公众满意度、获得感情况如何，又存在哪些问题和有待改进的空间？为更好地回应上述问题，本研究在杭州“最多跑一次”改革概况考察以及第三方专业评估的基础上，系统梳理杭州近年来环境保护基本公共服务的相关创新实践，分析深层次的结构性原因，并提出若干完善对策。

一、杭州“最多跑一次”改革概况与实效评估

(一)杭州“最多跑一次”改革的历年情况

1.加强相关规定的“立改废”与定期清理工作。在制度建设方面，杭州定期开展“最多跑一次”改革涉及的规范性文件清理工作，对不符合“最多跑一次”改革精神的文件及时修改或废止。比如，杭州专门发布《关于进一步深化“简政放权、放管结合、优化服务”推进办事“最多跑一次”改革实施方案》《中共杭州市委杭州市人民政府关于深化“最多跑一次”改革建设国际一流营商环境的实施意见》《杭州市人民政府办公厅关于印发2018年深化“最多跑一次”改革打造移动办事之城工作要点的通知》等规定，系统规划“最多跑一次”改革布局。相应的，杭州开展了法规规章和规范性文件的梳理工作。截至目前，杭州先后对现行有效的92个法规、103个政府规章以及近2 000个市政府规范性文件进行了系统梳理和清理，修改了2个地方法规、3个市政府规章，废止8个市政府规章和93个规范性文件，向省以上有关部门提出有关修改建议80余条。

2.杭州“最多跑一次”改革的初步成效。据杭州审管办发布的《杭州市2017年“最多跑一次”改革工作情况》(4)《杭州市2017年“最多跑一次”改革工作情况》，2018-03-05，http://www.hangzhou.gov.cn/art/2018/3/5/art_1256285_15706748.html。显示，杭州分两批取消了公民个人办事所需证明材料52种，涉及123项事项；“最多跑一次”事项共计9 593项，市本级771项，实现比例达97.10%。2017年杭州新成立企业1万多家，其中85%都是通过证照联办实现的，不动产登记只需60分钟就可完成办理，公民个人事务中有200多项业务实现凭身份证就可办理。

此外，杭州市政府积极履行向人大汇报的法定义务，2017—2018年连续两年向市人大提交《关于我市“最多跑一次”改革工作情况的报告》。该报告显示，一是在公民个人办事领域，累计精简办事材料670余件，取消证明材料180余种，实现仅凭“身份证”“一证通办”事项348项；二是在企业法人办事与商事登记领域，在推出“1+N”+X多证合一、证照联办改革和商事登记“一网通”网上审批系统的基础上，不断迭代更新系统，扩大改革覆盖面，上线商事登记“一网通”2.0版，目前多证合一、证照联办事项共计134项，实现市及市以下涉企证照全覆盖；三是在改革试点领域，省人大全力支持杭州在改革中先行先试、主动创新，于2017年7月通过《关于推进和保障桐庐县深化“最多跑一次”改革的决定》，选取桐庐县作为深化改革的先行区域，全力支持桐庐县深化“最多跑一次”改革。

(二)杭州“最多跑一次”改革的第三方专业评估情况

近三年来，杭州连续对36个市直单位和13个区、县(市)开展法治政府和依法行政建设的第三方专业评估，并依托市社科院成立专门的法治评估课题组(以下简称“课题组”)。鉴于“最多跑一次”改革的重要性，课题组设立若干指标：一是“最多跑一次”改革事项公开情况；二是“最多跑一次”改革落实情况；三是“最多跑一次”改革评价情况；四是“最多跑一次”改革涉及的地方性法规、规章、规范性文件清理工作；五是法治政府建设组织部署情况；六是定期清理不符合产权保护精神的规定依据情况；七是“最多跑一次”与“互联网+政务服务”实施情况等。上述指标的测评，主要采取实测法，即通过浙江政务服务网对“个人办事”“法人办事”“行政审批”等三项政务的公众评价、实地观察和访谈等进行综合考察与测评。

调查和综合测评结果显示，杭州连续三年完成“最多跑一次”改革涉及的地方性法规、规章、规范性文件清理等工作，未出现扣分情况。各个部门的权力清单都进行动态调整，进行了法规依据的清理与公布。特别是“个人办事”“法人办事”“行政审批”三项政务的公布与实施以及相关清单的梳理情况相对较好，“放管服”改革的效果逐渐体现，形成改革倒逼效果。

在“最多跑一次”改革与落实方面的专业评估得分方面，36个市直单位在浙江政务服务网上的公众满意度平均保持在90%以上，个别单位出现若干次公众“很不满意、不满意”评价。此外，区县市在落实“最多跑一次”方面的公众满意度测评平均为95%以上。根据《人民日报》“浙江‘最多跑一次’改革调查”(5)《深化改革的“关键一跃”——浙江“最多跑一次”改革调查》，2018-01-02，http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0102/c64387-29740195.html。以及第三方特定对象电话回访调查显示，企业和群众对“最多跑一次”改革成效满意率达95.7%。有学者对杭州“最多跑一次”改革绩效及其影响因素研究后发现，该市改革绩效水平优异，实实在在地提升了群众的获得感。其中，改革内部优化绩效优于社会适应绩效。对于内部优化绩效而言，法治政务、透明政务、高效政务的改革绩效，明显优于回应政务和责任政务的改革绩效；对于社会适应绩效而言，政府公信力、营商环境和居民生活质量三方面的绩效评价相当(6)陈亦宝：《“最多跑一次”改革绩效实际测评、影响因素及优化路径研究——基于杭州市的实证调查》，浙江大学2019年硕士学位论文，第1页。。

此外，根据浙江省“最多跑一次”改革办公室和浙江发布联合举办的全省“最多跑一次”改革中期满意度调查评估(7)此次调查评估是由浙江省委改革办、省编办牵头，省统计局、省社科院作为第三方机构承担，抽样调查的样本是最近办过事的特定服务对象，调查样本超过23 000个。显示，截至2017年12月31日，在设区市中，杭州的满意度指数为92.52，排名第二；杭州的“点赞数”排名第三(8 612票)；在不动产登记、商事登记、投资项目审批和公民个人办事等领域，杭州的改革领跑全省。

根据《杭州市关于“最多跑一次”改革相关情况的报告》显示，杭州专门设立“最多跑一次”改革专题组，负责牵头协调各地、各部门加快推进“最多跑一次”改革各项工作，以群众的获得感和满意度为标准来评判改革；对政府相关行政事项进行有效的梳理和“瘦身”；通过报纸、电视和网站等渠道广泛征集群众和企业的意见，开展机关党员陪跑、“两代表一委员”提建议等活动，组织各级领导干部开展“一把手办事体验”“领导坐班”活动，面对面与办事群众和企业交流，及时了解问题并予以改进，累计梳理有效意见与建议1 314条，征集具体案例1 340个，已全部完成整改、反馈和公示。这充分表明，杭州“最多跑一次”改革的效果显著，公众满意度有较大提升，尤其是在企业办事、公民办事、公共服务和技术支撑保障等领域，杭州不断加强涉及“一件事”全流程的“最多跑一次”改革事项，推动向“简政放权”政府转型。

二、“最多跑一次”改革背景下杭州环境基本公共服务均等化实践考察

(一)环境基本公共服务均等化的基本内涵

一般而言，基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，而“着力解决当前我国基本公共服务供给不足和不均等问题，弥补制约经济社会协调发展的短板，是最终实现我国高质量发展、增进人民福祉的必由之路”(8)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，2017-10-27，http://www.xinhuanet.com//2017-10/27/c_1121867529.htm。。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等和底线均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化(9)国务院：《关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》,2017-01-23,http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbqt/201703/t20170301_840204.html。。基本公共服务均等化也可被称为城乡公共服务一体化，正如李克强所言：基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务(10)李克强:《以环境保护优化经济增长 促进转型发展提升生活质量》，2011-12-21，http://politics.people.com.cn/GB/1024/16666009.html？bsh_bid=55444916。。

社会公平正义是社会主义制度的核心价值和本质，应推进城乡基本公共服务的均等化与相关资源的合理配置。生态环境作为基本公共服务的重要内容，在享用上具有不可分割性、非竞争性以及受益的非排他性，具有典型的公共性、公益性与公共产品属性。在一个安全、健康的良好环境中生存与发展，是人类最基本的环境权利，因此，我国《宪法》规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《环境保护法》规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”也就是说，地方政府是环境基本公共服务的主要提供者或责任主体，这就要求政府加强能力建设，提升生态环境公共服务水平；依法为民众提供公平、均等、高效和优质的公共服务，切实履行环境基本公共服务均等化的义务和责任。总之，在全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”总体布局背景下，环境基本公共服务均等化旨在建立能有效提供和合理分配的“环境公共服务体系”，对环境利益和环境风险进行合理分配(11)王树义、郭少青：《我国环境公共服务合理分配问题研究》，《中国软科学》2014年第7期，第14-25页。。从广义上讲，其内容可以包括环境公共服务投入、环境公共服务资源、环境公共服务保障、环境公共服务结构(12)叶懿安、陈婷、张磊等：《环境公共服务水平测度与差异化分析——以泰州市为例》，《环境保护科学》2019年第3期，第40-44页。等全过程的服务，可以进一步类型化为环境监管服务、环境治理服务、环境与健康服务、环境信息服务和环境应急服务等。其核心目标是通过建设公共服务型政府和多中心协同共同治理，构建更加健全、优质、共享的环境基本公共服务体系。

(二)环境基本公共服务与“最多跑一次”改革的内在关联

环境基本公共服务的均等化，旨在保障公众享有良好的环境与健康权，但是，当前我国生态环境问题突显，以城市为中心的污染已经蔓延到农村，城市的生活垃圾、工业废物开始向乡村、山区甚至上游地区转移。因此，公众环境与健康权的本质要求或现实，要求确保公众能够平等地享有清洁、健康、安全和良好的环境，具有免遭环境污染和生态破坏的权利。政府作为环境公共利益的重要代表，需要履行好“共同但有区别”的环境行政给付义务，扎实推进环境基本公共服务的体系建设和城乡均等化。总之，以环境与健康权加以审视和考核，“最多跑一次”改革需要以促进环境基本公共服务的均等化为重要目标，需要有助于促进城乡环境正义和民生福祉的利益增进。因此，需要合理分配立法机关、司法机关和行政机关的环境给付义务，积极履行有利于普惠民生和惠益分享的环境给付义务。

在“互联网+”、大数据或人工智能和区块链技术发展的背景下，各级地方政府在向民众提供政务信息服务、行政事务服务和政务参与服务等线下线上各种服务时，需要不断提高获取、配置、整合和运用各种资源的能力，比如回应能力、标准化能力、流程优化能力以及网上服务能力。从权限配置来看，各级地方政府承担的职能、责任与赋予的财权、事权、行政权等之间更应均衡适当，形成与信息化时代和“放管服”改革实践相匹配的政府管理体制、权力运行方式、数字技术平台和政务服务体系(13)翁列恩：《深化“最多跑一次”改革 构建整体性政府服务模式》，《中国行政管理》2019年第6期，第154-155页。，并不断提高行政效率、规范权力运行和降低制度运行成本，从而更合理地促进城乡共享发展与均衡发展。

就此而言，杭州市乃至浙江省近年来的“最多跑一次”改革，实际上是公共治理、治理逻辑的变革和完善过程，在职能上正在从传统型环境监管到提供环境基本公共服务的历史转型，已逐渐改变传统意义上的“政府中心主义”逻辑下的治理模式，逐渐迈向整体治理观指导下的“以民生福祉为重心”的公共治理模式和环境治理体系与能力的现代化。马克思、恩格斯认为，公共产品的本质在于满足公共利益需求，以维护人民群众的生态权益为价值取向(14)方世南：《马克思恩格斯的生态文明思想》，人民出版社2017年版，第121页。。

(三)杭州市环境基本公共服务均等化的基本措施和经验

杭州发布《杭州市生态文明建设促进条例》《杭州市环境保护“十三五”规划》和《杭州市社会发展(基本公共服务均等化)“十三五”规划》等文件，全面推进了民生优先、生态文明建设战略，提高了城乡人居环境质量。此外，杭州还提出“十三五”期间“人居环境更加舒适宜人，生态环境质量明显改善，生态产品供给持续增加，环境综合治理能力不断提升”的任务(15)杭州市人民政府办公厅:《杭州市社会发展(基本公共服务均等化)“十三五”规划》,2017-05-15,http://www.hangzhou.gov.cn/art/2017/5/15/art_1299811_4046.html。。 “十二五”以来，杭州重点围绕大气复合污染防治、水污染综合防治等工作，通过实行主要污染物减排、“无燃煤区”创建以及六大重点重污染高耗能行业整治提升等措施，加快淘汰一批落后产能，促进区域经济结构转型和优化升级。通过开展环境污染综合整治和“五水共治”“清水治污”等行动，对饮用水水源地安全隐患、钱塘江和太湖流域水环境、城市河道水环境进行整治和改善。在区域污染联防联控方面，杭嘉湖绍四地共同构建区域大气环境保护体系，不断推进杭州都市经济圈环境质量改善。

2018年，杭州市成立生态环境局，统一行使全市生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，履行监管责任，负责落实大气、水、土壤、固废污染防治行动计划；构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的生态环境治理体系，实行最严格的生态环境保护制度，严守生态保护红线和环境质量底线，坚决打好污染防治攻坚战；此外，杭州在辖区内的13个县区(市)设立生态环境分局，组织指导城乡生态环境综合整治工作，监督指导农业面源污染治理工作，组织协调区域大气污染联防联控工作等。

根据《2018年杭州市环境状况公报》显示，随着“五水共治”“五气共治”等重大战略的深入推进，环境质量不断向好发展。杭州人居环境不断改善，成功创建第一批国家生态文明先行示范区。此外，随着2019年浙江省生态环境厅《关于进一步深化生态环境领域“最多跑一次”改革助推经济高质量发展的若干意见》以及《中共杭州市委杭州市人民政府关于深化“最多跑一次”改革建设国际一流营商环境的实施意见》的发布，杭州继续“深化生态环境领域‘最多跑一次’改革，推进‘区域环评+环境标准’改革，加强事中事后监管；全面推进生态环境领域大数据应用，推动政府数字化转型”(16)《杭州市生态环境局主要职责》，2019-10-01,http://www.hangzhou.gov.cn/col/col810006/index.html。；将进一步建设最美人居环境，以更高标准持续推进环境保护和生态建设，持续实施“五水共治”“五气共治”“五废共治”攻坚行动；统筹推进美丽城市、美丽城镇、美丽乡村和美丽廊道建设，塑造山水园林交融、东方特色凸显的杭州风貌，努力实现“产城人”融合、“居业游”共进(17)中共杭州市委、杭州市人民政府:《关于深化“最多跑一次”改革建设国际一流营商环境的实施意见》,2018-11-06,http://www.hangzhou.gov.cn/art/2018/12/4/art_1345197_26335289.html。。

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均化”，并把教育、卫生、社会保障、生态环境等八个方面列入公共服务的范畴。与国家有关要求相比，杭州市和浙江省的基本公共服务体系的范围增加了基本环境保护、基本公共安全以及部分基本生活服务领域，突出了城乡均等化要求，并且较国家标准有所提高，形成了基本公共服务领域的浙江标准和浙江模式。

三、新时代环境基本公共服务均等化面临的挑战及法治保障对策

(一)环境基本公共服务均等化面临的困境与挑战

1.“最多跑一次”改革事项有待进一步覆盖到环境保护领域。目前，杭州环境资源数据共享应用情况不甚理想，在数据调用中逐渐暴露出部分原始数据缺失、证明材料表现形式各异难以关联办事事项等问题，影响后续有效数据的调用与共享；公民个人办事改革区、县(市)联动性不强，部分地区并未按照市里统一部署精简申报材料，仅凭身份证即可办理改革举措推进滞后，影响群众对于整体改革的获得感。其次，杭州“最多跑一次”事项共计9 593项，其中市本级771项，实现比例达97.10%。可见，“最多跑一次”事项梳理尚未实现真正全覆盖，有待拓展至环境保护领域，有必要推进城乡统筹、山海协作和海陆统筹下的区域环境治理一体化，促进环境基本公共服务的标准化、均等化和精细化。

2.“十四五”时期地方环保面临全新的发展形势和任务要求。从地方层面来看，杭州面临诸多全新的发展形势和任务要求：一是高水平全面建成小康社会，为社会发展和基本公共服务均等化明确新方向；二是经济发展进入新常态，对社会发展和基本公共服务均等化带来新影响；三是全面深化改革，为社会发展和基本公共服务均等化释放新活力；四是公共服务需求升级，对社会发展和基本公共服务均等化提出新要求；五是承办“两会”(18)“两会”是指2016年G20峰会和2022年亚运会。、建设“两区”(19)“两区”是指中国(杭州)跨境电子商务综合试验区和国家自主创新示范区。，为社会发展和基本公共服务均等化拓展新空间。新方向、新影响、新活力、新要求和新空间，如果不予以科学合理的应对，可能对社会发展和基本公共服务体系建设带来多方面影响，甚至造成新的区域、城乡之间供给不均衡等矛盾。此外，由于城乡二元体制、府际关系不顺以及财权事权配置不合理、运动式或政策性治理等原因，城乡之间长期存在环境给付或制度供给不足、“享受不均”(20)徐越倩：《基本公共服务均等化的政策选择：基于浙江的研究》，《浙江学刊》2011年第2期，第216-220页。等方面的制度化差异和非均衡性，导致城乡环境基本公共服务内容不同，甚至具有本质的差异。因此，需破除制度、机制层面的不均等和不合理安排。

随着人民生活水平的持续提高和消费结构的升级，以多元化、个性化和优质化的服务需求为特点，城乡居民对公共服务的标准和要求将相应提高，对教育、健康、社会保障、文化体育和生态环境等方面的公共服务需求将显著增加(21)杭州市人民政府办公厅：《关于印发杭州市社会发展(基本公共服务均等化)“十三五”规划的通知》,2017-05-15,http://www.hangzhou.gov.cn/art/2017/5/15/art_1299811_4046.html。。近年来，社会各界对PM2.5、雾霾污染、环境基础设施建设和河道污染等生态环境问题高度关注，群众对良好生态环境的期盼与诉求逐渐高涨。让人民群众喝上干净的水、呼吸上新鲜的空气，在优美宜居的环境中生产生活，既是各地环境保护工作的出发点和落脚点，也是今后城乡环保工作的重中之重。

3.国家层面的环境基本公共服务能力和体系有待完善。在具体的立法或制度供给方面，我国于2014年修订了《环境保护法》等大部分环境资源法律法规，还先后通过了《城乡规划法》《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》等规定。可以说，“十二五”以来，我国已初步构建起覆盖全民的国家基本公共服务制度体系，各级各类基本公共服务设施不断改善，国家基本公共服务项目和标准得到全面落实，保障能力和群众满意度进一步提升。

但总的来看，目前我国基本公共服务还存在规模不足、质量不高以及发展不平衡等短板，突出表现在以下四个方面：一是城乡区域间资源配置不均衡，硬件软件不协调，服务水平差异较大；二是基层设施不足和利用不够并存，人才短缺严重；三是一些服务项目存在覆盖盲区，尚未有效惠及全部流动人口和困难群体；四是体制机制创新滞后，社会力量参与不足(22)国务院：《关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》,2017-01-23,http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbqt/201703/t20170301_840204.html。。当前，我国经济社会结构已经发生显著变化，并且这种结构性转型仍在向纵深方向发展，那些长期存在的结构性矛盾(如经济增长与环境约束的矛盾、基本公共服务共享的诉求与基本公共服务在地区间、城乡间以及不同社会群体间非均等供给的矛盾等)日趋显性化并呈现不断加剧趋势。尤其是在欠发达地区，由于缺乏相对完善的政府主导、覆盖城乡、可持续的环境基本公共服务能力和体系，各地目前仍然存在普遍环境公共服务总量供给不足、区域间环境公共服务差异显著、区域之间污染转移、城市污染“下乡”、环境保护者和上游地区得不到正当充分的生态补偿和群际间环境公共服务差异显著等问题。当然，在新型城镇化发展阶段和美丽中国、乡村振兴过程中，这些问题可谓挑战与机遇并存，需要国家层面加快健全适应环境基本公共服务均等化要求的财税机制，创新环境基本公共服务均等化的供给模式。

(二)新时代环境基本公共服务均等化的若干法治对策

1.坚持以人民为中心和利益协调的发展思想。“最多跑一次”改革是以人民为中心思想在浙江的生动实践(23)童素娟、王义、杨晓刚：《“最多跑一次”改革的供给与需求评估：杭州实证》，《浙江树人大学学报》2019年第2期，第37-44页。。新时代的生态文明建设与环境基本公共服务，需要以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，紧紧围绕“建设世界名城”的奋斗目标，坚持以人民为中心的思想，以增进人民福祉为出发点和落脚点，以推进供给侧结构性改革为主线，以全面提升城市国际化水平为契机，深化改革创新，共建共治共享，着力推动基本公共服务均等化，持续推进社会事业全面发展，率先高水平全面建成小康社会，让经济社会发展成果更多更公平地惠及全体人民，切实增强广大群众的幸福感和获得感(24)杭州市人民政府办公厅：《关于印发杭州市社会发展(基本公共服务均等化)“十三五”规划的通知》,2017-05-15,http://www.hangzhou.gov.cn/art/2017/5/15/art_1299811_4046.html。。

2.坚持“公众健康优位”的环境基本公共服务理念。在生态文明视野下，建设“健康中国”“美丽中国”和“法治中国”应整体推进、相互融合。因此，环境问题的多元规制应凸显“健康优位”理念，防止国家在环境给付义务和责任履行中的越位与缺位，甚至“不在场”。新《环境保护法》对环境污染危害健康问题予以回应，确立了保障公众健康的立法目的和环境健康保护制度及预警机制。新法确立的公众健康目的，符合紧迫利益优先原则与建设“健康中国”的国家战略安排，其背后隐含着“公众健康优位”思想和环境健康权益保障问题，亟待环境法治的回应，并进行环境与健康风险规制的制度构建和回应型、创新型环境立法的完善。

因此，环境基本公共服务应以体系化、系统化的制度建立和完善为前提，充分保障民众的基本健康权益。具体而言，各地政府需要贯彻绿色民生观，将生态文明建设理念贯彻和融入社会发展的各个领域，节约并集约利用土地、水、能源等资源，加强环境保护和生态修复，增加生态产品的供给，扩大公共服务资源覆盖面，促进优质公共服务资源向农村、新城和弱势群体倾斜，加快建立城乡一体的公共服务体系，努力实现机会均等，进一步缩小城乡间、区域间、群体间公共服务的差距。

3.切实履行“共同但有区别的”环境给付义务和责任。从立法来看，国家和政府应履行 “立良法”“公正法”的环境立法义务，需要通过具体化的立法，进一步“优化城乡空间结构，通过优化城镇功能、完善城乡布局、创新管理体制机制，提高城镇综合承载能力和空间资源利用效率”，“引导人口分布、经济布局与水、土地、大气等资源环境承载力相适应，构建科学合理的城乡发展格局、产业发展格局、生态安全格局”(25)《杭州市生态文明建设促进条例》，2016-04-21，http://www.hzrd.gov.cn/wxzl/flfg/hzsfg/yxfg/201604/t20160421_643335.html。。比如，在长三角区域一体化中，各地可以尝试通过立法先行先试，促进“政策驱动型”均等化向“法治驱动型”均等化转型，推动环境立法、司法、执法和守法等环节在区域一体化中的沟通与协同，充分发挥制度协同与制度最优效应，倒逼政府加强城乡环境综合治理，改善城乡生态系统，完善公共服务设施，提高城乡人居环境质量。从体制机制看，需要促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务和生态保护等深度融合和协同发展，构建乡村生态环境保护和美丽乡村建设的长效机制，促进政府、市场、社会的多元协同合作。

在环境监管和执法方面，需要进一步建立生态文明建设决策、协调、合作和激励机制。建议进一步围绕“放管服”和“最多跑一次”改革要求，全面推行“区域环评+环境标准”改革，大力推进环保“三同时”管理的创新实践；推进跨部门联合“双随机”抽查监管、环保领域部门联合、随机抽查、按标监管的“一次到位”机制，这些举措将进一步保障群众和企业的环境知情权、参与权和监督权。此外，还需要基于“互联网+”和大数据的全过程全民参与(26)郁建兴、黄飚：《超越政府中心主义治理逻辑如何可能——基于“最多跑一次”改革的经验》，《政治学研究》2019年第2期，第49-60页。，协调垂管系统数据共享；进一步完善生态文明要求的目标体系和考核评价机制，加强城乡生态文明建设综合协调、统筹推进、监督考核工作，规范监管和监测体系；推进综合执法，强化“平安杭州”建设，落实环境监管网格化管理职责；进一步完善社会与生态利益协调和诉求表达机制，明确和规范政府在生态补偿中的主体地位，塑造生态补偿区域制、项目制的法律品格(27)杜群、车东晟：《新时代生态补偿权利的生成及其实现——以环境资源开发利用限制为分析进路》，《法制与社会发展》2019年第2期，第43-58页。。

在环境司法方面，目前我国生态环境领域存在私益诉讼、公益诉讼和国益诉讼三大诉讼并行格局，随着省级层面公检法机关驻环保联络机构的全覆盖以及检察机关环境司法工作的体系化、法治化，将逐渐形成由“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”有机组成的环境司法模式。尤其是近年来的环保督政和督企并举，不断强化环境监管的问责逻辑(比如党政同责、一岗双责、终身追责等环境治理的政党法治)以及党内法规和国家法治的协同推进，基本消解了法院、检察院在环境司法中的怯场或“不在场”以及环境法难以司法化的问题，在很大程度上避免了环境司法的狭隘化、碎片化和功利化等问题(28)陈真亮：《论生态环境检察的专门化、体系化与法治化》，《浙江工业大学学报(社会科学版)》2019年第2期，第157-163页。。加强环境司法专门化可以促进多元化、一体化的城乡生态环境治理格局的形成，进一步改变环境法实施过程中的“大城市中心”(29)陈真亮、连燕华：《“健康权优位”的环境法律规制——基于食品安全问题的反思与检讨》，《江苏大学学报(社会科学版)》2015年第4期，第77-84页。抑或以污染防治为中心、以沿海为中心、以大企业为中心的环境治理路径依赖甚至弊病。

综上，“最多跑一次”改革的核心在于流程再造与“互联网+政务服务”，关键在于打破条块分割，实现部门间数据共享和制度化保障，从而系统优化政务环境和政府基本公共服务体系。因此，需要通过完善相关法律法规、决策程序、考核评估、公众参与和司法救济等法治化路径，完成环境基本公共服务的规范化建构。《浙江省农村公共服务体系建设规划》以及《杭州市社会发展(基本公共服务均等化)“十三五”规划》等文件的发布实施，应进一步促进环境基本公共服务均等化的约束性规范、引导性规范和保障性规范等方面的一体化、法治化，倒逼不同国家机关履行“共同但有区别的”环境给付义务，构建政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的城乡生态产品价值转化与实现机制，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村全覆盖，构建全民覆盖、普惠共享、城乡一体的环境基本公共服务体系，促进城乡融合发展与环境正义。