民办学校退出与学生受教育权的保护——基于国家义务视角

张利国 于海波

(大连民族大学 经济管理学院，辽宁 大连 116600)

近年来，民办学校倒闭导致学生学业中断或无学可上的事件时常被媒体曝出，有的甚至引发严重的群体性事件，不仅对民办教育造成很大的负面影响，也对社会稳定产生消极影响。当前学界关于民办学校退出过程中学生受教育权保护的研究整体较为薄弱，主要聚焦于两个方面：一是针对《民办教育促进法》以及相关立法，对学生安置相关法律条款和规范的研究(1)郑毅：《民办学校终止后学生安置的法律问题及规范完善——以义务教育阶段为例》，《中国法律评论》2016年第3期，第238-246页。②王鹏、龚纬：《论民办高校破产后受教育权的法律保护》，《山东审判》2011年第5期，第75-78页。；二是针对私立学校或民办学校本身，对退出时如何保障学生利益的研究(2)郑丽君：《美国私立高校退出问题研究》，《黄河科技大学学报》2008年第2期，第12-16页。④应倩：《民办学校破产能力及相关问题研究》，上海交通大学 2009年硕士学位论文，第30-31页。。但从国家义务配置的视角看，对民办学校退出时受教育权保护问题的相关研究付诸阙如。民办学校退出时学生的安置问题，主要体现在《民办教育促进法》第五十七条“民办学校终止时，应当妥善安置在校学生。实施义务教育的民办教育终止时，审批机关应当协助学校安排学生继续就学。”按照规定，民办学校是承担学生安置义务的主体，而代表国家意志的审批机关仅对义务教育阶段的学生承担“协助”义务。民办学校与学生是紧密相关的利益共同体，保护受教育权是民办学校退出机制的核心问题，毋庸置疑，民办学校应发挥受教育权保护的主体作用。但是，我国民办学校具有典型的政府主导下的强制性制度变迁的特点(3)张利国、袁飞：《民办高校分类管理中政府职能的重塑》，《黑龙江高教研究》2014年第10期，第89-93页。，其发展与政府政策密切相关，甚至可用唇亡齿寒来形容(4)高桂娟、许志娥：《我国民办高等教育发展的政策分析》，《教育与教学研究》2009年第9期，第39-41页。。因此，从国家义务视角审视当前民办学校退出时学生的受教育权保护，具有重要的理论和实践价值。

一、受教育权国家义务配置的法理分析

(一)受教育权是人权的一项重要内容

由于教育在提升国民素质、培养人才、传播文明及提高国家整体竞争力等方面具有独特而重要的作用，教育权与受教育权历来受到国际社会的高度重视。作为公民的一项基本人权，受教育权不仅在《世界人权宣言》《经济、社会、文化权利国际公约》《取缔教育歧视公约》等规范性国际文件中予以规定，而且作为一项基本权利在绝大多数国家的宪法中加以明确。1954年我国颁布的《宪法》第九十四条首次对受教育权作出规定，使其成为公民的一项基本权利。此后，历次宪法修订都对受教育权作出明确规定，2018年颁布的《宪法》第四十六条不仅规定了公民的受教育权，亦从人才培养目标角度对国家义务作出规定。国家义务作为与公民基本权利相对应的宪法基本范畴，是基本权利的根本保障(5)龚向和、刘耀辉：《基本权利国家义务是宪政的产物》，《法治研究》2010年第6期，第33-38页。。按照德国宪法学有关理论，受教育权所对应的国家义务主要呈现三种样态：对应受教育权防御权功能的国家消极义务(不予以侵犯的义务)；对应受教育权受益权功能的国家给付义务(请求国家积极作为的给付义务)；对应受教育权客观价值秩序功能所衍生的国家保护义务(竭尽全力促进基本权利实现的义务)(6)张翔：《基本权利的规范建构(增订本)》，法律出版社2017年版，第67-71页。。在具体运用方面，国家义务突出表现为通过立法机关、行政机关和司法机关等国家职能的设定与履行等方式来实现，如在立法领域，目前我国已初步形成以宪法为基础、以教育法和其他教育法为核心、以教育法规和各类教育规章为主体的多层次的教育法律体系，以保障公民的受教育权。

受教育权的人权意义不仅体现在其被越来越广泛地运用于国际条约和各国宪法之中，也体现在学界对受教育权本质认识的不断深化和持续争论。按照民法“利益说”观点，权利的本质是法律所承认和保护的利益(7)黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第45页。。受教育权究竟为何种权利，受教育者据此可获得什么利益，对其自身有何意义？我国学者从人权角度，结合受教育权本质学说的演变进程，将受教育权本质的争论观点划分为四种学说，即公民权说、生存权说、学习权说和发展权说，其中“公民权说”强调公民的政治权利，“生存权说”强调公民的经济权利，“学习权说”侧重公民自身的发展完善，“发展权说”强调受教育权的最终意义是使受教育者获得身心全面和谐的发展(8)转引自龚向和：《受教育权论》，中国人民公安大学出版社2004年版，第18-26页。。尽管这四种学说对受教育权本质的认识都有失偏颇，但呈现两个鲜明的特点。一是受教育权内容具有丰富性。受教育权不仅包括政治权利、经济权利，还包括对受教育者主体发展和人格完善等权利。它在本质上是一项复合权利，是受教育者的“公民权或政治权”“经济、社会或文化权利”“发展权”及“学习权”(9)杨成铭：《受教育权的促进和保护——国际标准与中国的实践》，中国法制出版社2004年版，第45-55页。。二是国家义务主体具有主导性。国家不仅应承担为受教育者主动提供有助于其受教育权实现的学习条件与机会、消除妨碍其受教育权实现的不利环境与条件等积极义务，也要承担不得损及受教育者正当学习权与学习效果的消极义务。这也表明，受教育权不仅是主权国家必须履行的法定义务，也是联合国各成员国和国际人权公约缔约国义不容辞的国际责任(10)方妍、黄明东：《从我国法律和国际公约视角解读大学生受教育权》，《河北法学》2011年第9期，第150-155页。。

(二)对国家义务的认识不能脱离受教育权具体的法律关系

法律关系是以权利、义务为主要内容的社会关系。在任何法律关系中，一方主体权利的实现，意味着对方主体必然要承担相应的法律义务，反之亦然。民办学校受教育权涉及多重法律关系，主要有政府(教育或工商行政部门等)与民办学校之间形成的管理关系以及学校与学生之间形成的特殊教育行政关系。

1.政府与学校之间的法律关系。我国民办教育的形成、发展与政府相关法律法规和政策息息相关(11)民办教育发展过程中“政策风险”不容忽视，甚至影响民办学校的兴衰成败。比如，2002年出台的《关于举办高等医学教育的若干意见》和2004年下发的《关于取消高等教育学历文凭考试的通知》，使全国大部分医学类民办专修学院和学历文凭考试试点的学校大都走向倒闭或破产。现在的分类管理政策一定程度上不仅会影响民办教育整体的结构与布局，而且可能导致一批劣质学校退出。，因此，该法律关系尽管不直接涉及学生，但对学生利益影响重大。在探讨民办学校退出对受教育权影响以及保护等问题时，不能脱离对国家义务配置的思考，这种义务可能体现在政府对民办学校的辅导、指导与救济等多重义务中。

2.民办学校与学生之间的法律关系。这主要有一般行政法律关系说、特别权力关系说及其改良说、教育契约关系说、监护代理关系说、民事与行政关系兼有说等(12)陈绍峰：《受教育权纠纷及其法律救济》，教育科学出版社2010年版，第48-61页。。在受教育权纠纷处理实务中，大多采用一般行政法律关系说和教育契约关系说。我国民办学校具有典型的投资办学特征，其提供的教育产品兼具公共产品和私人产品属性，具备公益性和营利性双重特征，简单用一种学说来解释民办学校与学生之间的法律关系都难圆其说。因此，很多学者反对用单一的民事或行政法律关系来处理受教育权纠纷，也不主张从整体上确定民办学校与学生之间的基础法律关系，而是强调按照办学性质、教育阶段和具体行为等不同情形来确定受教育权法律关系，即“学校在活动时，根据条件和性质的不同，可以具有两种主体资格。当其参加行政法律关系，取得行政上的权利和承担行政上的义务时，它就是行政法律关系的主体；当其参与民事法律关系，取得民事权利和承担民事义务时，它就是民事法律关系的主体。”(13)劳凯声：《中国教育法制评论(第5辑)》，教育科学出版社2007年版，第19页。学者也普遍认为，义务教育阶段不论公办教育抑或民办教育，受教育权体现的是一种行政法律关系；非义务教育阶段则视具体行为而定。招生录取、资格审查、学籍管理、退学以及开除学籍等纪律处分、颁发毕业证和学位证等，都可被视为一种授权性行政行为，此时学校与学生之间构成一种行政法律关系。民办学校为学生提供的后勤、餐饮、邮寄、保管等业务以及营利性民办学校(主要是各种民办非学历教育性质的培训机构)开展的培训、补习等教育活动，可被视为一种教育服务合同关系，通常按照民事法律关系来处理。

民办学校一旦倒闭或退出，很可能导致学生无法继续或终止学业，民办高校可能还面临学生无法获得毕业证和学位证等风险，这对受教育者影响重大。按照行政法的信赖保护原则(14)亦称保护合法信赖原则或者尊重合法信赖原则，指行政主体应当确保管理活动的明确性、稳定性和连贯性，以树立和保护行政相对人对行政主体及其管理活动真诚信赖的原则。，作为国家法律法规明确的授权性行政行为，获得学业、学位权不仅体现在《教育法》《高等教育法》《学位条例》及《学位条例暂行实施办法》等法律法规中，而且在处理有关学业、学位权的司法案例时也坚持授权性行政行为的做法。如果因民办学校退出导致学生无法获得学业、学位权，明显违反了行政法的信赖保护原则。此外，教育具有投入高、周期长、时间连续和相对稳定等特点，学业一旦中断或终止，学生或家长都需要花费大量的时间、精力去调整和适应，其间所花费的成本难以估量。因此，无论民办学校抑或政府相关部门，都应积极担负起保障学生受教育权的义务。

二、民办学校退出时学生受教育权保护的制度省思

大多数民办学校从“出生”到“死亡”是一个渐进的过程，这一结果的出现既与民办学校自身有关，也与法律法规制度滞后、政府辅导与救助不力等国家义务配置的缺失有关。

(一)相关规定整体操作性不强

目前，民办学校退出的相关法律法规主要体现在《民办教育促进法》第八章“变更与终止”、国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》第十条“健全学校退出机制”、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十六条至第十八条、第五章“罚则”部分、《民办学校分类登记实施细则》第十三条以及《营利性民办学校监管实施细则》第七章“变更与终止”等具体规定中，实践中也参照适用《企业破产法》《公司法》《事业单位登记管理暂行条例》《民事诉讼法》等法律法规。与原有立法相比，民办教育新法新政在退出方面的规定存在以下不足。

1.学生安置问题没有明显的突破。新修订的《民办教育促进法》(以下简称“新《民促法》”)仅在原法第五十九条基础上增加了一款有关“非营利性民办学校和营利性民办学校清偿财务后剩余财产处置”的规定。从各省(市、区)出台的相关政策来看，针对学生安置问题有一些亮点，比如浙江、天津、陕西、内蒙古、宁夏、江西、云南、四川等明确提出要制定详细的“师生安置方案”。陕西规定，民办学校退出时，应事先公告，经批准后有序退出，依法保护受教育者和教职工的合法权益；湖北提出，要完善申请退出和责令强制退出机制，依法保护学生的合法权益；宁夏强调，应当在优先保障师生权益的前提下，依法依规进行财务清算；浙江明确，民办学校应在学生和教职工权益优先、全面保障的基础上开展各类清算工作，民办学校清算时应编制教职工和学生安置方案，清算组负有拟订教职工和学生安置方案，必要时向审批机关提出将学生安置到其他学校的申请的职责。但整体上各地对受教育权保护问题没有作出实质性的修改，更多还是对新《民促法》相关法条的简单复制，整体立法品质不高。

2.学生安置相关规定较为粗糙、难以操作。按照新《民促法》第五十七条的规定，代表国家的审批机关仅对义务教育阶段终止的民办学校负有学生安置义务，其他非义务教育阶段的学生安置一律由民办学校负责。2018年司法部公布的《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》第六十二条和第六十三条分别就民办学校举办者及其实际控制人、民办学校侵犯受教育者合法权益的法律责任作了规定，也证明民办学校对学生安置问题负有法定义务，而相关国家机关的义务则被排除在外。尽管新《民促法》规定了义务教育阶段审批机构具有协助安置学生的义务，但对于在多大程度上协助、不协助或怠于协助有无法律责任等事项语焉不详，这使缺乏法律责任约束的“协助”义务在现有审批机关人力、财力资源相对紧张的情况下，可能沦为仅凭其道德良心和角色自觉维系的道德义务，难以保障民办学校退出时学生的受教育权。

(二)政府辅导与救助功能缺位

国家是受教育权重要的保障主体和义务主体。对于陷入困境的民办学校，除自身开展积极的自力救济外，政府辅导与救助也非常必要，因为如果通过辅导救助使其不退出、少退出或有序退出，都能对学生的受教育权起到极大的保护作用。比如，日本政府设定了经营判断指标对私立学校进行预警，对陷入困境的私立大学持续开展跟踪辅导，不仅给予资金方面的帮助，而且通过建立私立学校重整再生制度，创造合并机会，帮助其应对危机和转型发展(15)岩崎保道:《私立大学再編の現状と私立大学再建のための政策検討—自主再建を目的とした経営改善策の提言》，《大学評価·学位研究》第8号，2008年12月，(研究ノート·資料 )，第101-112 页。。

目前，我国民办教育相关法律法规和制度性文件对民办学校辅导与救助的功能是缺失的，表现在：一是缺乏退出风险预警机制，对民办学校的经营状况难以作出有效的甄别和判断，也无法开展有针对性的辅导和救助；二是尽管强调公办学校与民办学校在法律地位上的平等，但更多的是形式上的平等，实践中难以落实或落实不到位。由于针对陷入困境的民办学校的专门辅导与救助几乎空白，民办学校退出时处于失序状态，有些宁愿选择方式更为简单、交易成本更低的“自灭式”退出。

(三)权利救济途径相对有限

按照“有权利必有救济”的法学理念，受教育权的充分实现也离不开健全的司法救济保障。在实践中，受教育权司法救济的路径较为有限，对受教育权的保障也存在不当之处。

1.短期内难以直接通过违宪审查和宪法诉讼保障受教育权。目前，学界和实务界对审判实践是否援引宪法仍存在很大争议，导致地方法院实际援引宪法的案例稀少、态度谨慎。同时，由于我国缺乏宪法解释机制，受教育权本身的内涵又难以界定，其核心价值难以涵射到具体的法律规范中(16)聂帅钧：《我国学前儿童受教育权法律保障机制的完善——基于国家义务的视角》，《河北法学》2018年第8期，第145-160页。。

2.受教育权申诉渠道不通畅。新《民促法》第四十三条规定：“民办学校侵犯受教育者的合法权益，受教育者及其亲属有权向教育行政部门和其他有关部门申诉，有关部门应当及时予以处理。”不过，按照2016年新修订的《普通高等学校学生管理规定》 第五十九条“学校通过成立学生申诉处理委员会，受理学生对处理或者处分决定不服提起的申诉”，上述条款可能会导致实践中的运行困难。

新《民促法》只笼统地规定了教育行政部门和其他有关部门处理申诉的相应内容，并没有明确具体的申诉处理机构。此外，对申诉人员构成、申诉时效和处理期限及不履行或怠于履行申诉职责所应担负的法律责任，均未作出明确规定。在当前政府行政部门大多处于人手紧张、任务繁重的情况下，针对民办学校退出受教育权纠纷等专业性、复杂性较高的问题，恐怕很难通过申诉的途径获得救济和保障。实践中，因民办学校退出而提出受教育权保护的诉讼凤毛麟角，以教育及相关行政部门为被告提起诉讼的案件更是罕见。

三、完善受教育权保护的思维进路

受教育权保护贯穿于民办学校整个发展阶段，涵盖教育、法律和社会保障等一系列制度，因此，从国家义务配置角度看待民办学校退出受教育权保护问题，不仅应聚焦受教育权保护的法律法规等，也应主动置于退出机制整体框架下，从宏观角度对该问题进行设计。

(一)坚持微观与宏观结合，完善法律法规

1.完善现有法律条款。一是建议将新《民促法》第五十七条第一款“实施义务教育的民办学校”改为“从事学历教育的民办学校”，明确其终止时，审批机关应当积极指导和协助学校安排学生继续就学。这样就将审批机关的协助义务对象由义务教育阶段民办学校扩至所有从事学历教育的民办学校。因为一些民办本专科院校一旦退出，涉及原有学业的承续和学生最终学历、学位证书获取等问题，而这些学校不同于义务教育阶段的学校，往往受地域、专业和课程等因素限制，在所在区域很难找到与原学校类似的转学学校，完全寄希望于已陷入终止困境的民办学校来解决显然不切实际，需要借助教育及相关行政部门进行跨区域、跨行业的“积极协助”义务来完成。同时，可借鉴《独立学院设置与管理办法》有关学校终止后学生安置的规定(17)《独立学院设置与管理办法》第五十二条规定，独立学院终止时仍未毕业的在校学生由参与举办的普通高等学校托管。对学习期满且成绩合格的学生，发给独立学院的毕业证书；符合学位授予条件的，授予独立学院的学士学位证书。，采用类推适用原则，对具有挂靠单位的民办学校，一旦终止可由所挂靠单位承担学生安置责任(18)郑毅：《民办学校终止后学生安置的法律问题及规范完善——以义务教育阶段为例》，《中国法律评论》2016年第3期，第238-246页。。二是为防止审批机关消极不作为，可以在新《民促法》第六十三条或正在修订的《民办教育促进法实施条例》中增加“审批机关不履行或怠于履行法定职责，造成严重后果的”相应法律责任，以督促审批机关认真对待学生分流安置问题。

2.允许有条件地适用重整制度。重整是指对可能或已经破产但又有挽救希望与挽救价值的法人型企业，通过对各方利害关系人的利益协调，强制性进行营业重组与债务清理，以使企业避免破产、获得更生的法律制度(19)王欣新：《破产法》，中国人民大学出版社2001年版，第247页。。对于民办学校可否适用企业法上的破产重整制度，学界有“赞成说”和“否定说”。在境外，重整或再生已成为美国、日本和我国台湾地区私立教育法一项重要的法律制度，并在实践中发挥了积极作用。从长远看，重整制度为经营困难的民办学校提供了一个摆脱困境、重获新生的机会，为防止直接进入破产清算阶段而引发各类社会风险起到了减震器和缓冲带的作用，其价值和意义值得提倡。民办学校可有条件地适用重整制度，但重整的对象应该是那些办学规模大、社会影响广且具有一定重整再生能力的民办学校。

3.制定专门的民办学校变更退出实施细则。以营利性和非营利性民办学校为基本框架，制定两类学校变更退出的实施细则。细则内容主要涵盖两类学校的退出标准、退出程序、退出条件、清算问题及相关法律责任等。其中，师生权益保护问题既可单列一章，也可分散到清算制度、辅导救助和罚则等相关章节。对于非营利性民办学校，要坚持以民办学校为主体、政府积极履行辅导救助义务的受教育权保护思路，建立起事前预警(将招生数量变化作为重要考察指标)、明确政府辅导救助义务、引入重整再生制度及完善退出程序(如学生权益保护优先、学生安置方案合理性合法性审查前置)等在内的受教育权保护机制。除保障学生的学费返还请求权以及必要的损害赔偿请求权外，受教育权更要侧重对学生学业继续权的维护。对于营利性民办学校，则应坚持以市场退出为主导、加强政府监管的总体思路。民办学校退出时，应事先公告，经批准后有序退出。完善信息披露制度，对办学状况持续恶化有退出之虞的民办学校，可引入责令强制退出机制。要加强对“自灭式”退出行为的监管和处罚力度，避免营利性民办学校因随意退出对学生权益造成侵害。

此外，鉴于民办学校一般采取先缴费后上学的收费方式，为有效避免学校中途退出对学生学费返还权的侵害，建议设立风险保证金、学费补偿储备金或建立学费责任保险制度，当出现因学校退出导致学费难以返还时，学生可以获得相应的补偿或保险理赔。

(二)建立退出预警机制，明确政府辅导救助义务

1.建立民办学校退出预警机制。在这方面，日本和我国台湾地区的相关做法可供借鉴。日本通过设定经营判断指标，对私立学校进行先期预警。我国台湾地区在2009年和2013年先后制定《私立高级中等以上学校转型及退场机制方案》《“教育部”辅导私立大专校院改善及停办实施原则》，构建了相对完善的私立学校预警机制，前者主要从财务、招生及教育质量等方面确立了12项营运风险评判指标，后者主要从入学学生数、校务评鉴结果、积欠教职工薪资情况以及学校是否存在掏空校产、买卖董事会席位等违法行为4项指标来判断，以此作为衡量学校经营状况、决定是否列入观察名单、执行行政督导或决定是否停办的标准(20)②张利国、石猛：《新政背景下民办学校退出机制的反思与重构》，《中国教育学刊》2018年第8期，第13-17页。。

借鉴上述做法，政府可采取以定量为主、定性与定量相结合的评估办法，增加常态现金结余率、设备更新指数、减薪指数和在校生保留率等定量指标，结合民办学校在财务管理、法人治理和办学质量等方面的主要风险类型，设计民办学校预警指标体系，定期开展风险评价和预警等级评定，并根据风险等级情况决定对困难学校的介入时机和所采取的措施。政府也可在现有年审制的基础上，针对民办学校在财务、招生和培养质量等方面的风险易发点，建立弹性预警机制。运用现代信息技术手段，搭建包括信息收集管理、预警分析评估与决策输出管理等模块在内的综合风险预警系统。结合风险预警指标，定期收集和整理民办学校主要办学信息，开展预评估，对超出预警阈值的，由预警分析评估系统作出评估，并给予“红”“黄”牌警告。同时，将该评估结果输送给专业人士或权威机构进行综合研判，以决定是否采取补救措施和采取何种措施，对情况恶劣或连续三年红牌警告的民办学校，可以责令其停招或退出。

2.明确政府辅导救助义务。一是对受到预警的学校(困难学校)，政府可以积极介入，组织专家辅导小组深入学校进行咨询辅导，协助并监督学校执行《经营改善计划书》，通过减免税费、提供业务指导及创造合并机会等形式，帮助民办学校改善经营状况。对经辅导无改善迹象的，启动退出机制。二是建议由政府相关行政部门牵头，整合民办学校、相关企事业单位资源，建立跨区域、跨行业的民办学校振兴事业团体。该团体主要负责为陷入困境的民办学校提供合并信息和重整机会，提供企业支援和业务合作的机会，协助学生安置的跨区域协调等事务。同时，对经营改善计划进展顺利、重整希望较大的民办学校，提供融资及申请补助金等方面的辅导。上述资金可由各地方政府民办教育专项基金以分摊的方式予以支持。三是发挥民办教育协会、民办教育联盟等第三方机构的作用，及时帮助退出学校收集相关学校转学信息，提供调解帮助。对义务教育阶段的民办学校，政府应按照就近原则和不低于原学校基本教学质量的原则，义务为学生提供转学学校。必要时，教育行政部门可向其他学校分派学生，其中产生的必要费用由原学校承担②。

(三)建立健全受教育权相关救济机制

1.明确受教育权的权益内容。因民办学校退出而导致的受教育权保护问题，主要涉及学业继续权、毕业证和学位证获得权以及学费返还请求权等。因学校退出产生的学业继续权，既包括退出学校积极履行学生安置义务、保证转学学校基本办学质量不得低于原来学校的义务，也包括审批机关对义务教育阶段学校履行积极协助的义务。其中，民办学校对学生的安置义务本质上属于基于合同的民事法律关系，可以提起违约诉讼。但从我国《侵权责任法》的相关规定来看，受教育权不属于该法中民事权益的范围，因而不能提起侵权之诉。对于审批机关没有履行或怠于履行民办学校(主要为民办学历教育机构)受教育权积极协助义务并造成严重后果的，可增设为新《民促法》第六十三条规定的法律责任的一种情形，并依据该项规定承担相应的民事、行政和刑事责任。对于因学校退出学生无法获得毕业证、学位证的情形，按照学界通说和司法实践，颁发毕业证、学位证是一项授权性行政行为，学生及其亲属可以提起行政诉讼。因学校退出产生的学费返还请求权，本质上是基于教育服务合同而形成的民事法律关系，学生及其亲属可据此提起民事诉讼。

2.完善受教育权申诉制度。进一步明确教育及相关行政部门受理受教育权申诉的具体机构，规范申诉基本程序、明确相关部门的义务责任和申诉方的权利义务，畅通申诉救济渠道。同时，优化申诉人员构成和组织程序。对争议较少或对受教育权影响较小的一般申诉，可简化申诉机构人员构成，提高工作效率；对争议较多或对受教育权影响较大的特别申诉，要严格规范人员构成、申诉时效、回避制度和后续救济等制度程序，保障结果的公正与科学(21)张利国、李力：《中国内地高校学生申诉制度之完善——以台湾地区学生申诉制度为视角》，《大连民族学院学报》2013年第4期，第469-472页。。

3.扩大受教育权宪法规范的解释力。当前，宪法还无法适用于受教育权具体的司法实践，但在“基本权利—国家义务”的框架下，要自觉运用受教育权合宪性的立法精神和原则来解释具体适用的法律规范，从而在更高的位阶上对所涉及的民事或行政法律关系产生影响，以更好地保护受教育权。鉴于民办学校退出时学生受教育权保护具有典型的群体性和广泛的社会性等特点，建议将其适时纳入公益诉讼范畴，以扩大受教育权救济途径。当然，受教育权作为宪法规定的一项基本人权，其最直接和有效的保护还是依赖于宪法诉讼的救济，因此，有必要逐步建立宪法诉讼制度并适用于受教育权司法实践，使受教育权获得更有力的保障。