“三治融合”视域下舟山市渔农村社区居家养老服务体系的构建

曾梓杰 陈莉莉

（浙江海洋大学 经济与管理学院，浙江 舟山 316022）

《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，并明确了“坚持以人为本，服务居民”的原则，提出“要不断提升城乡社区治理水平，提高社区服务供给能力”。[1]党的十九大报告中也提及到：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[2]“社区治理是以多元主体参与为基础，以维护和改善人民群众利益为核心，通过民主协商、道德约束、法治保障等多种手段，处理社区事务，协调利益关系，解决社区问题，化解社区矛盾，推动乡村和谐有序发展的过程。”[3]近年来，我国人口老龄化、高龄化趋势越发明显，舟山海岛也不例外。根据舟山市《2017年老年人口和老龄事业统计公报》显示，舟山市老龄化系数已达26.44%，位居浙江省榜首，全市60周岁及以上老年人口已有25.69万人，两项数据较上年同期均有上涨。[4]其中，边远海岛老龄化、空巢化现象更为严重,部分岛屿老龄化系数甚至达到100%,成了名副其实的“老人岛”。因受到思想观念、产业转移、人口外流、少子化、传统孝文化衰退等因素的影响,再加海岛交通不便、公共服务资源共享性差、基础设施水平较大陆地区落后等客观因素的限制，渔农村社区居家养老服务成为了舟山城乡社区基层治理重点和难点。如何更好地满足渔农村老人居家养老需求，也成为了舟山城乡社区基层治理的重要内容。因此，本文尝试从自治、法治、德治的“三治融合”视域探索舟山市渔农村社区居家养老服务体系的构建。

一、“三治融合”成为构建社区居家养老服务体系的重要理论依据

（一）“三治融合”的内涵

“三治”一般指“自治、法治、德治”。“三治”的说法在党的十九大报告中就有所提及，但实际上，这个概念最早来自于浙江省桐乡市。2013年，浙江省桐乡市率先推出“法治为要、德治为基、自治为本”的“三治”建设，通过构建法治、德治和自治三类建设体系，共同促成社会治理新格局，促进了当地经济社会的快速发展。[5]随后，全国各地也陆续对“三治”进行实践的探索和理论的研究。学者欧阳静认为，自治的核心是参与而非选举，而德治与法治的融合是内在的自我修养与外在的强制规范相结合。[6]学者郁建兴认为，“三治融合”要求自治载体中体现法治德治，法治载体中体现自治德治，德治载体中体现自治法治，即形成你中有我、我中有你的实施载体。[7]学者侯宏伟、马培衢等人认为，“三治”是内容，“融合”是方法，“三治融合”的关键逻辑是树立自治的核心地位，将农民作为乡村治理的主体，同时以法治和德治为辅，在自治过程中帮助自治主体提高法治意识和个人道德文化素质。[8]由此，本文认为，“三治融合”是在社会治理过程中，通过盘活传统的治理资源和权威，注入现代的治理理念和治理资源，利用自治、法治、德治三者相辅相成、相互支撑，将其进行深度融合，共同发挥作用，最终实现善治的治理思维。

（二）“三治融合”与渔农村社区居家养老服务体系构建的内在理论联系

所谓社区居家养老服务是指以家庭为基础，以政府为主导，以社区为依托，以社会保障制度为支撑，由政府提供基本公共服务，企业、社会组织提供专业化服务，基层群众性自治组织和志愿者提供公益互助服务，满足居住在家老年人社会化服务需求的养老服务模式。[9]如何有效开展渔农村社区居家养老服务实际上也是乡村治理的重要内容。开展社区居家养老服务需要多元主体参与，而“三治融合”的理念也需要自治、法治、德治的主体、载体多元化，这些理念能为社区居家养老服务体系的构建提供有效思路。

当然，“三治”在社区居家养老服务发展过程中的内涵需要进一步明确。本文认为，社区居家养老服务中的“自治”即以社区居民为核心，由居民自发性地借助内部、外部资源来推进居家养老服务；社区居家养老服务中的“法治”主要指法的精神，不仅仅依托成文法来对居家养老服务进行指导，还需要借助包括社区公约、村规民约在内的一系列规则体系；社区居家养老服务中的“德治”为适应现代社会的新道德规范来引导人们的行为从而促进居家养老服务有效开展的观念和方式。

二、舟山市“三治融合”视域下渔农村社区居家养老服务的实践及反思

“三治融合”理论是构建共建共治共享的基层治理体系的重要指导。自治主张主体的自觉参与，法治从规则上注重行动的约束，德治则更注重文化上的感召。[10]渔农村社区居家养老服务属于基层治理体系中的组成部分。因而，“三治融合”理论也为舟山市渔农村社区居家养老服务开展提供了一定的实践参考和理论依据。

（一）“三治融合”舟山渔农村社区居家养老服务的实践

1.自治主导型：志愿服务成为渔农村社区居家养老重要补充力量

嵊泗县枸杞乡的奇观社区的老年人口有797人，将近占社区户籍人口数量的三分之一。由于该社区位于孤悬海外的枸杞岛，外来的养老服务团队进入困难。而社区内中青年居民大多离岛谋求生计，现有的养老资源较薄弱，社区内日常生活居民的年龄大都在四五十岁以上。为了应对严峻的养老形势，奇观社区发挥自治的内生性作用，结合德治和法治的思想，除了在村规民约等规章制度上予以体现社区的敬老态度、积极配合有关部门发起的“守护夕阳”偏远小岛养老服务项目之外，社区党总支还组织居民成立了名为“蓝海牧岛”的志愿者服务团队，为老年人提供日常生活中所必需的家政服务。为了满足留守老人的文娱需求，奇观社区又利用集体收入建设老年活动室，并定期组织文艺活动。部分社会组织也会不定期地介入社区，开展各类专业化的社区居家养老服务。

2.法治主导型：村规民约为渔农村社区居家养老服务提供法治保障

定海区白泉镇的河东社区也是一个人口老龄化程度较高的渔农村社区。作为定海区的全民守法示范点，河东社区在开展居家养老服务时，也不忘法治的作用。该社区将善待老人写进村规民约中，并设立全省首个村规民约专项奖励资金，确保每年5万元用于表彰遵守村规民约、积极行善的模范村民，这一做法也极大激发了社区居民参与社区居家养老服务等法治主导活动的热情。从2017年2月起，在社区党总支的领导下，该社区在自治、法治、德治“三治融合”理念的影响下，以法治文化公园为载体，建成更具规模化的民主法治“定海样板”村，也于2018年2月被市司法局授予“市级民主法治村（社区）”荣誉称号，成为“法治定海”建设的一张名片。经过社区成员们的一番努力，该社区的居家养老服务工作也开展得有声有色。

3.德治主导型：传统文化营造渔农村社区居家养老良好氛围

普陀区五星社区地处六横岛西南部，现有居民1342人，其中60岁以上老年人402人，占总人口比例将近30%，老龄化程度较高。该社区居民大多信奉佛教文化及妈祖文化，自小受到孝顺、行善等思想熏陶，形成了尊老爱老的传统，制定了相关的规章制度，体现了法治的精神。同时，也正是因为在文化引导的德治作用下，该社区兼顾自治的作用，设置了用于宣传优良美德的文化长廊，建成了社区居家养老服务照料中心和文化礼堂，并由党员带头，自发组织助餐人员和护理人员来满足该社区老人的用餐需求、护理需求和精神需求。社区还会在各重大节日时，邀请老年人参与庆祝活动，赠送由部分爱心企业提供的围巾、海鲜等生活用品和食品。除了社区内的各项资源，社会组织也贡献了很大力量，它们或通过承接政府购买项目，或应社区所托，或自发组织，前往社区为老人提供生活类的居家养老服务。

（二）舟山渔农村社区居家养老服务实践的反思

1.需要树立全局思维

无论是“自治主导型”“法治主导型”，还是“德治主导型”，利用“三治融合”的思路在舟山开展渔农村社区居家养老服务都需要有全局思维，要注重将德治、法治、自治三者有效、灵活地融合。德治在开展社区居家养老服务过程中属于柔性约束，它借助传统的伦理文化及社会主义道德，在无形中约束各参与主体的越界行为。法治属于刚性约束，运用有形文本的具体规则对参与主体的行为进行适当规范和引导。自治则是属于内生性约束，依靠潜在受众对象的实际需要来进行活动。仅利用德治思维“太软”，运用法治思维又“过硬”，全盘借助自治思维又“太自发”，因而需要树立全局思维。

2.需要依靠多元主体

推进渔农村社区居家养老服务不仅需要智慧的思维，还要依靠各参与主体，需要有一定的组织与社会基础。从舟山渔农村社区居家养老服务的实践中，我们可以了解到政府、社区、社会组织、普通居民、企业等主体为社区居家养老服务的开展提供必要的帮助。“三治融合”的思路需要多元主体共同践行，社区居家养老服务的开展也需要发挥各主体的作用，尤其是对于偏远的海岛渔农村社区，往往更能取得奇效。当然，各主体在这个过程中所提供的具体作用也是不同的，这个要根据主体的性质和能力具体分析。

3.需要结合现有资源

渔农村社区居家养老服务体系的构建不是简单的资源堆砌，更不是随性的“天马行空”。各个社区如何具体开展需要结合现有资源，并将其利用最大化。如案例中的五星社区因为文化氛围浓厚选择了利用德治主导，而河东社区和奇观社区则分别利用法治和自治作为主导思路，均获得一定成效。每个渔农村社区可以先发掘本社区的已有资源，再将其有机结合、利用，以实现社区居家养老服务开展效果的最佳化。

4.服务能力有待提升

从舟山渔农村社区的实际情况来看，服务能力亟待提升主要体现在：一是服务平台利用不充分，部分渔农村社区居家养老服务设施使用率不高；二是参与主体有限，服务内容单一，一部分社区缺乏专业的服务人员，服务内容也是以日常照料服务为主，部分偏远海岛渔农村社区的外来服务团队较少，且进入社区服务的间隔较长，服务效果不明显。

5.法治观念有待夯实

无论是法律法规层面，还是社区公约、村规民约层面，法治观念的夯实都需要有具体的载体。包括北京、宁波等在内的省内外城市已经出台了居家养老服务的地方条例，而人口老龄化程度位居全省前列的舟山至今尚未出台面向本市的居家养老服务条例。另外，社区居民对于现有法律法规的学习不到位，对于村规民约等规则的理解不深刻，未能充分发挥这些规则的引导作用，因而无法很好地通过实际行动来夯实法治观念。

6.敬老理念有待践行

目前来看，居家养老服务的敬老理念主要以社区层面宣传为主，社区乡贤的代表性做法影响力有限，实际践行理念的程度不高，一些居民依旧存在“利己主义”思维，对于居家养老服务的实际参与不多。部分注重敬老意识培育的家庭也只是以口头教育为主要方式，缺乏具体的支撑形式，未能够身体力行。

三、“三治融合”视域下舟山市进一步完善渔农村社区居家养老服务体系的对策

“三治融合”的主要内容是多元主体、多元规范，各地也在实践中总结出治理主体的合作化、治理工具的结构化、治理逻辑的现代化等经验，因而在针对现有不足，构建渔农村社区居家养老服务体系时也需要把握这几项主要内容，厘清“三治”之间的辩证关系，进一步推动国家治理现代化，促进乡村发展。[11]

（一）以自治为核心，提升服务能力

自治是构建渔农村社区居家养老服务体系的核心。作为乡村治理体系的一部分，渔农村社区居家养老服务体系构建需要朝着治理对象扩大化、治理主体多元化、治理方式合作化等方向发展，充分发挥自治主体的智慧，切实提升服务能力。

一是充分利用现有平台。在舟山，社区居家养老服务照料中心已覆盖全部渔农村社区。作为渔农村社区覆盖面最广的居家养老服务平台，每个照料中心需要参考当地社区的经济状况、老人需求等因素，为广大社区老人提供对应的居家养老服务。各个渔农村社区可以进一步挖掘，充分利用社区内行政楼房、学校等场所作为服务点，并注重相关设施设备的添置与维护，同时还需关注照料中心内有关从业人员的培育，提高服务水平。

二是注重多元主体的协同参与。多个主体协同参与可以有效解决单个主体参与居家养老服务时可能存在的各类问题。社区在自治时，除了借助政府提供的“守护夕阳”等养老工程，引进包括养老企业、社会组织等更多的养老服务团队参与工程，帮助海岛渔农村社区进行治理。还应当与承接政府购买项目的企业、社会组织建立良好的合作关系，主动帮助服务团队介入社区，更好地为本社区的老年人提供更加专业化的养老服务。社区内老年协会、志愿者团队等自治组织不仅需要配合外来服务团队的工作，还可以在日常生活中通过“小老助老老”、“时间银行储蓄”等方式，为有需要的老年人提供日常照料和家政服务。

三是创新服务形式。一方面，可以尝试在部分医疗服务需求较大的渔农村社区实行“医养结合”的服务形式，由政府牵头筹资，通过项目招标的手段，招募专业团队入驻社区，接受社区的监督，并由社区负责日常事项的处理。另一方面，可以借助“互联网+”的智慧养老系统，通过发放移动终端，方便对渔农村社区空巢老人的监护，拓宽老年人定制服务的途径。

（二）以法治为保障，夯实法治观念

法治是程序合法和结果合法的结合体。若想实现构建完善的渔农村社区居家养老服务体系的结果，必须以法治为保障。这其中的法治更倾向于法的精神，需要同时借助成文的法律法规与民间的村规民约等规则体系，进一步夯实法治观念。

一是法律法规的指导。舟山市已出台了《舟山市城乡社区居家养老服务照料中心等级评定办法（试行）》《舟山市示范型居家养老服务中心评定标准（试行）》等制度，对社区居家养老服务照料中心的设施管理建设与养老服务内容等方面做出明确规范。此外，舟山市可以参照北京、宁波、合肥等地已经出台的居家养老服务条例，对供给主体、设施标准、人员培训等方面进行具体规定，将制定居家养老服务的地方性法规提上日程，正式颁布之后将成为指导舟山市居家养老服务的根本性文件。可以说，这些成文法律法规对渔农村社区居家养老服务的开展提供了必要的指导，并对其中可能存在的不当行为进行制约和束缚。此外，还需要借助多种宣传形式来加强大众对相关法律法规的理解和掌握，帮助服务人员和社区老年人树立正确的养老观念。

二是民间规则体系的引导。以村规民约、社区公约为代表的民间规则体系是当地居民意志的体现。不少渔农村社区将“尊老敬老”的理念和具体的为老服务方式写入了村规民约。普通社区居民作为社区公约、村规民约等规则制度的缔造和践行主体，对于其中提及的社区居家养老服务需要积极参与。另外，这些民间规则体系也会引导介入社区的养老服务团队采用适宜的服务方式，并让社区老年人更容易接受外来服务团队的帮助。

（三）以德治为支撑，构筑敬老氛围

德治在舟山渔农村社区居家养老服务体系构建中主要起到支撑作用，将道德指引与实践行动相结合，进而实现感化、培育的效果，构筑良好的敬老氛围。

一是坚持弘扬中华传统美德和社会主义道德。尊敬老人、善待老人、帮助老人一直是中华传统美德，并且符合社会主义道德的要求。提供适宜的居家养老服务，营造良好的居家养老氛围首先是家庭成员的责任，可以通过“树新家风，立新家规”的方式，将较为晦涩的法律规定融入家风家规之中，潜移默化地影响家庭成员，充分发挥家庭成员在居家养老中的积极性，为老人提供必要的日常照料。其次，部分居民要改变过往的“利己主义”思维，要正视人人都会生理性或病理性衰老的自然规律，形成“善待老人就是善待自己”的良好风尚，及时为身边老人提供所需的帮助。

二是发挥社区乡贤的作用。从传统意义上来说，社区乡贤的称呼实际上就是德治的体现。社区乡贤们可以利用自己在居民中的人脉和威望，践行社区公约、村规民约，将社区居家养老服务在法治层面落到实处。此外，社区乡贤也可以带领居民以捐赠物资、参与养老志愿服务等形式参与到社区居家养老服务中去，融入到社区网格化治理中去，实现社区居家养老的自治。

自治、法治、德治三者相互联系、相互作用，自治以法治作为边界和保障，法治与德治作为一种共识，又需要以自治为基础。[12]构建舟山市渔农村社区居家养老服务体系，需要厘清自治、法治、德治三者的作用，将“三治”进行融合。自治是核心，也是构建渔农村社区居家养老服务体系的目标，实现自治需要法治与德治的思维和手段加以辅助，在开展居家养老服务时既需要法律法规、民间规则的指导、引导，又需要道德的感化、制约。法治则为自治提供法的规范，通过法的思维来规范居家养老服务，并利用自身的强制性为德治限制边界，充分发挥道德的引领作用。德治可以为自治提供价值指引，进而提升居家养老服务的自治水平；德治依靠提升社区居民的道德修养，来降低法治的难度和成本。总而言之，需要将“三治”视为一个系统，激发主体自觉行动的活力，培育适宜的规则体系，发挥道德文化的引导和感化作用，搭建合适的框架，实现“三治融合”，从而在舟山构建更加完善的渔农村社区居家养老服务体系。