改革开放四十年中国港口发展研究

杨俊敏 杨成昊

(1.上海海事大学 法学院，上海 201306；2.同济大学 海洋与地球科学学院，上海 200092)

港口是国内外贸易的前沿阵地，自从1978年党的十一届三中全会确立以经济建设为中心的战略目标以来，中国港口栉风沐雨，攻坚克难，坚持改革、发展、创新之路并举，正如业界专家所言：“40年来中国港口发展的根本动力是改革和开放，根本原因是坚持了中国特色的港口发展道路”。[1]

一、中国港口管理发展历程

纵观中国港口发展历程，1949年新中国建立至今，中国港口经历了恢复与发展、转型与改革、创新与腾飞三个阶段。特别是改革开放以来，中国港口从管理体制上着手，历经了40年的建设和发展，为中国贸易的发展做出巨大的贡献，为世界港口管理体制建设贡献了中国经验。

（一）中国港口的恢复与发展阶段

1.建立政企合一的管理体制

由于国内港口设施遭受解放战争中国民党政府败退过程中的破坏，国际上对外贸易受到以美国为首的西方发达资本主义国家经济上的制裁，新中国港口生产水平比1949年初有很大下降。上海港作为当时的航运和贸易中心，进出口值从1946年的80.25%下降到1950年的19.47%。[2]百废待兴的新中国急需恢复和发展港口生产，中华人民共和国政务院先后在1950年7月颁布《政务院财政经济委员会关于统一航务港务管理的指示》（以下简称《航务港务管理的指示》），1954年颁布《中华人民共和国海港管理暂行条例》（以下简称《海港管理暂行条例》），初步构建了中央统管、政企合一的港口管理体制。

《航务港务管理的指示》明确规定：航务港务管理机构为交通部航务总局及各地港务局；天津、广州、上海、青岛、大连等重要港口设立区港务局，视重要程度在其它港口设立港务分局或办事处，天津、上海、广州、大连港委托当地政府代管；港务局财政独立；港务局局长副局长任免权在政务院。

《中华人民共和国海港管理暂行条例》①规定：交通部在沿海各港口设置港务局；港务局在行政、业务、技术、财务上受交通部海运管理总局管辖；港口局局长对海港生产、财务、设备、安全、秩序等负完全责任。

总之，建国后至七十年代，中国港口管理体制基本上为计划经济体制下的政企合一模式，国家是港口投资和运营的单一主体。

2.1973年开始积极开展港口建设

建国初，我国港口产能十分落后，全国仅有万吨级港口52个，而且布局不合理。1950年至1972年共23年间仅建成深水泊位40个，年均不到2个，增加货物吞吐量6000万吨，年均增加量不到260万吨。大连和上海港深水泊位集中，达到24个，占全国的60%。港口设施基础薄弱，港口建设发展速度缓慢导致整个港口行业成为制约国民经济发展的瓶颈所在。

中国港口揭开大规模建设的序幕是从周恩来总理1973年提出“三年改变港口面貌”的指导方针开始。中央明确港口建设在北方以天津、大连港为中心，华东地区以上海港为中心，华南以广州黄埔港为中心。新增建设万吨泊位港5个，分别为烟台、连云港、南通、南京、防城港。新建31个杂货和9个油品深水泊位。提高了港口泊位布局合理性，短期内缓解了我国原油、杂货运输的压力。特别是三年大建期间确立的“改造和扩建原有的沿海对外贸易港口为主，大中小结合、远近结合”以及“港口建设要包括配套的辅助设施，要同内陆运输相衔接，要同城市规划相结合”等原则，对现代的港口建设仍然具有指导意义。此后第五个“五年计划”至第八个“五年计划”中万吨级泊位建设年均在20个以上，港口基础设施建设得以长足发展。

（二）中国港口的转型与改革阶段

1.20世纪80年代港口管理体制的改革

（1）沿海港口管理体制改革

1980年，为了解决当时的港口集疏运问题，原交通部成立了港口局（后并入水运局）对港口各方面工作进行集中管理，并决定开放长江港口并扩大沿海开放港口。1984年，交通部将直属的沿海14个港口，26个长江干线重点港口全部下放到所在城市，实行“双重领导，地方为主”的管理体制和“以收抵支，以港养港”的财务管理体制。1984年到1988年，从天津港开始，按照“成熟一个下放一个”的方针，国务院分四批完成沿海港口体制改革。期间，国务院曾在1985年3月、1986年12月两次召开港口改革会议，推广天津经验，部署改革工作，到1988年2月沿海港口管理体制改革基本完成。

（2）内河港口管理体制改革

内河港口管理体制改革从长江港口开始。主要措施是政企分离，中央和地方政府实行双重管理。长江航运原来由单一的长江航运管理局统一管理，由于政企合一，出现了种种弊端。交通部于1984年1月撤销长江航运管理局，成立长江航务管理局，对长江航运进行宏观调控和行业管理。同时成立长江航务总公司，专门从事货物和旅客运输以及船舶修理业务。这样就将政企分开，增强了政府的航运管理能力，同时提高了航运企业的灵活性。[3]1987年，国务院将重庆、武汉等23个长江沿线港口移交地方政府管理，实行双重管理，地方为主的政策。此后珠江水系、黑龙江水系各港口也参照长江港口进行了改革。

（3）构建港口建设战略

1989年交通部提出“三主一支持”的战略构想，开始进行水运主通道和港口主枢纽的建设。“三主”涉及公路、水路和枢纽站三个方面，即公路主骨架、水运主通道、港站主枢纽；“一支持”是指建立“三主”的支持保障系统。其中，水运主通道统称“两纵三横”，沿海的“两纵”是指京杭运河淮河主通道以及南北主通道；“三横”包括长江水系、黑龙江松花江以及珠江水系的主通道。该港口枢纽战略涉及建设沿海港口20个，内河港口23个以及45个公路站场以及相应的现代化服务体系。是我国第一次将港口行政管理、人才保障、现代化通讯等服务体系综合进行战略构建，直至今天仍有重要的意义。

2.20世纪90年代港口管理体制的改革

1992年，在邓小平“南巡讲话”精神指引下，我国港口的改革开放进一步深入。1994年交通部从港监、船检、长江航运和港口体制四个方面提出新的水运体制改革方案。

（1）港口体制改革方面

为了加快港口体制改革，交通部以政策、法规和规划建设为抓手，开展一系列研究工作。1994年在海南省进行港口管理体制改革的试点，主要措施是将双重管理的港口改成单一管理，全部由海南省管理。1995年在重庆港进行改革试点工作，主要按照政企分开、促进发展的总体指导思想以及“三个有利于”（有利于政府宏观管理、有利于建立现代企业制度、有利于发挥各级政府管理港口积极性）原则进行。主要管理文件为《国务院办公厅转发交通部等部门关于深化中央直属和双重领导管理体制改革意见的通知》（国办发〔2001〕91号文件）以及2002年交通部《关于贯彻实施港口管理体制深化改革的工作意见和建议的函》（交函水〔2002〕1号）。

（2）长江港口改革方面

根据长江航运的特点，长江沿线各港口改革有两种办法。其一，可以按照自愿原则与长江航运企业重组资产，成立新的运输企业；其二，可以采用多种方式进行联合经营。

（3）改革成果

第一，理顺了港口管理体系，形成了政府部门对港口的分级管理。交通部对全国港口实行统一管理，主要负责全国港口的规划、港口法律法规的制定、港口行业管理、监督等；省级政府或港口所在城市按照“一港一政”对港口进行统一管理。

第二，港口企业成为市场独立的经营主体。

第三，港口建设投资主体由单一的国家投资变成了多元化投资，有利于加速港口基础设施的建设。

第四，明确了港口行政管理的主要职能。包括贯彻实施国家法律法规，制定港口规章；编制港口规划；港口公用设施建设、维护；港口建设监管；维护港口生产经营秩序；监管危险品作业；征收或代征国家行政费用；协调国家重点物资运输；港口信息统计管理；港口技术培训，证书发放等工作。

改革后的港口管理机构主要形成四种模式[4]74-86：建立政府序列的港（航）务管理局；将港务管理并入交通主管部门；将港务管理并入交通主管部门下的航管局（处）；交通主管部门下设港务管理局。有的城市成立了港口管理委员会作为决策和协调机构。

（三）中国港口的创新与腾飞阶段

1.中国港口存在的问题

经过20世纪80至90年代的改革，中国港口取得显著成就，国家对港口的巨大投资，改善了基础设施，使码头布局进一步协调，港口吞吐量得以飞速发展，港口管理、科技水平不断提高，综合竞争力进一步增强。

但是我国港口在发展过程中也存在种种不足，具体表现为：第一，港口立法远远滞后于港口的实际发展，导致港口改革过程中遇到问题时出现无法可依局面。第二，许多港口缺乏统一的规划，港口之间界线划分不明，港口建设资金来源过于单一。第三，深水港泊位严重不足，布局不合理。全国沿海港口15%的深水泊位承担了85%的货物吞吐量。港口运输效率不高，导致运输成本较高。第四，管理水平不高，港口口岸环境有待于进一步提升，港口竞争力不强。

2.国外发达港口管理经验的借鉴

由于世界各国政治、经济、文化的差异较大，境外发达港口发展模式各有特点。国外港口通常采用三种管理模式：政府/国企经营管理模式；私人企业经营管理模式；政府机构、国企与私企共同经营管理模式。港口管理体制比较有代表性的国家有日本、新加坡和德国。

日本港口管理体制：第一，中央负责宏观调控，制定《港湾法》，审核港口规划，分配财政拨款的港口建设资金以及审查港口经营人、资格、审定港口规费等。第二，地方港口局负责地方港口的具体开发、管理、经营。第三，全国港口进行分级管理，便于中央宏观调控和重点投资。根据港口规模、在经济中的地位和作用分成特别重要港口约20个、重要港口约130个和地方港口约960个[4]114以及避难港。第四，港口管理实行政企分开，港湾局属于政府序列，不负责港口具体经营。港口建设由中央和地方政府共同投资，鼓励多元化主体参与码头设施建设。实行港口税收优惠政策。

新加坡港口管理体制：第一，政企分开，港务局行政人员并入交通部海事局和海事委员会，成立新加坡海事港务局。②港务局生产经营部分成立新加坡港务有限公司。第二，新加坡港口主要由政府投资，港口建设水平超前。

德国汉堡港管理体制：德国港口管理法律主要是1970年出台《港口管理条例》，改革港口的主要措施是：第一，政企分开。如汉堡港口体制改革，把行政管理职能从HHLA公司分离，交给汉堡州政府经济交通部负责。主要管理港口规划、生产安全、监管港口经营人守法等。③第二，鼓励外资和民间资本投资港口。反垄断创造公平竞争，提高了港口的工作效率和经营水平。第三，德国港口管理的主体是地方政府，联邦政府只对跨州的交通设施投资和规划，不设立专门的港口管理机构。[5]

综上，发达国家港口管理模式中，以政府、国企、私企三方共同经营最为普遍。其中又分成集中管理和分散管理两种，集中管理的代表是新加坡。分散管理又分成权利下放地方以及建立独立的港口当局等方式，前者的代表是日本港口，后者的代表是英国港口。主要港口管理经验是政企分开，一方面加强政府的宏观调控能力，一方面增强港口企业经营的灵活性，不断提高港口效率；重视立法在港口改革中的巨大作用，立法先行、先导，以立法促进港口改革；建立适合本国国情的港口管理模式；经营管理权下放成为港口发展的一种措施。

3.中国港口管理体制的创新性发展

经过历次改革，中国港口从计划经济向社会主义市场经济转变，在研究本国国情的基础上，借鉴港口管理经验丰富国家的经验，形成了基本上符合社会主义市场经济的具有中国特色的港口管理体制。即以公有制为基础，各种体制共同发展的模式，改革开放以来，中国港口不仅符合了中国经济发展需要，其本身也取得了举世瞩目的成就。

（1）中国港口管理体制的创新

2003年6月28日《中华人民共和国港口法》公布实施，结束了我国港口行业长期以来仅有行政法规没有法律的困境，提高了港口立法层次。《港口法》在借鉴国外先进港口管理体制经验基础上，结合中国实际，形成了创新性的制度。

第一，港口管理主体方面，规定对港口实施管理的主管部门，在中央为交通主管部门，在为县级以上人民政府设立的港口管理机构。由于港口既是交通运输的一个子系统，又有鲜明特色，所以本法保持了对港口管理机构的灵活称谓，并没有统一归类为交通运输管理机构。

第二，把“一城一港”原则作为港口区划的重要原则。至于哪一层次的港口建立在什么区划，由国务院确定。[5]

第三，规定政企分开原则。认为政企分开符合社会主义市场经济发展的趋势，有利于国家增强宏观调控，有利于加强港口建设，保证港口经营人公平竞争，加强企业的自主灵活性。

第四，交通部相继发布《港口法》配套法规。（包括《港口管理规定》和《港口经营管理规定》、《港口建设管理规定》等）。

第五，《港口法》与1984年1月1日开始实施的《海上交通安全法》,1993年7月1日实施的《海商法》，2015年3月1日开始实施的《航道法》一起形成完整的港口法律体系。

在《港口法》为龙头的法律法规指引下，各港口先后进行政企分开、管理权下放地方为主要特点的港口体制改革和创新，各地方港口发展速度加快，港口投资规模不断加大和建设质量不断提高。

（2）中国港口规划的创新

2006年9月，经交通部和国家发展与改革委员会的精心设计和科学规划，国务院出台了《全国沿海布局规划》，在总结我国港口建设和发展经验以及借鉴国外先进管理经验基础上，基于港口的规模化、集约化和现代化发展趋势，对我国沿海港口进行布局规划。将我国港口从北到南，根据地理位置和经济发展情况划分成环渤海地区、长江三角洲地区、东南沿海地区、珠江三角洲地区及西南沿海地区五大港口群体。并规划了相应的服务区域以及港口发展重点。2007年《全国内河航道与港口布局规划》公布，明确“两横一纵两网十八线”和28个主要港口布局，内河水运得到快速发展。沿海港口和内河港口的规划布局，标志着中国港口建设和发展进入新阶段。

（3）中国港口在国家重大经济发展战略引领下取得重大发展机遇

中国步入十三五之后，面临的国际经济形势为经济一体化加强，全球化继续深入，全球经济增长态势继续保持。中国为代表的发展中国家成为世界经济增长的核心，国家（地区）之间的竞争更为激烈。国内经济增长方式正由高投资、高出口转向以消费拉动经济增长，消费比重将由2010年的历史最低点48%增长到2030年的64%。[6]中国正在为实现两个一百年目标奋斗。全球层面，港口东移要求中国港口全面提升港口服务功能和层级；国家层面，一带一路倡议、长江经济带建设等国家重大战略的实施要求中国港口全面提升海陆双向辐射能力；区域层面，主要港口城市向大都市转变要求港口加快转型升级，这些因素综合在一起成为中国港口发展的重大机遇。

（4）中国港口在港口布局和服务内涵方面的创新

进入21世纪以来，世界经济重心东移，航运基础要素向亚洲集聚，由于我国港航业发展层级与我国经济地位不相匹配，我国迫切需要将港口产业从货物装卸向现代服务业发展。

为顺应时代发展的要求，中国一方面加快航运要素集聚。如在长江三角洲港口群积极建设“一体两翼”的上海国际航运中心。为了增强港口航运的软实力，1996年11月，交通部和上海市共同组建的上海航运交易所正式运转。交易所发挥 “规范航运市场交易行为、调节航运市场价格、沟通航运市场信息”三项基本功能，在中国港口航运业中起到加快培育和建设统一开放、竞争有序的航运市场的作用。如今，中国航运交易所已经建设成为中国航运政策研究中心和国际航运信息发布中心。国际航运市场要素齐集上海，如BIMCO（波罗的海航运公会）上海办事处、ALCO(AndrewLiu&CO.LTD航运保险经纪)、伦敦海事服务协会、英国皇家特许船舶经纪协会、中国海事仲裁委员会等一批航运协会、航运人才培训机构、海事法律仲裁机构等功能性机构在上海集聚。上海还积极吸引班轮公司、国际船舶代理公司和国际货运公司来沪开设分支机构或办事机构。同时世界上包括马士基、东方海外、等世界前20大班轮公司都把上海港作为基本港之一，世界上最大的8个船级社都在上海开设了代表处。

另一方面中国积极改善口岸环境建设。上海率先启动提高口岸通关效率的“大通关”工程，从2001年至2002年底提前实现“大通关”目标。2003年在国家海关总署的支持下，正式启动外高桥保税物流园区“区港联动”试点。上海口岸已形成港口、航运、海关、国检、边防、外经贸、海事等部门密切合作的口岸运作格局。建设上海国际航运中心是一项系统性工程，需要各方面硬件配合的支持。[7]为此，在航交所内设立“上海国际航运服务中心”，集海关、检验检疫、海事、边检、货代船代企业等于一体，实施“一门式”服务；探索实行“无纸通关”“提前报检、前报关、实货放行”等通关模式；设立国内第一个保税港区——洋山保税港区，设立了国内第一个自由贸易试验区，是目前国内政策最优惠、功能最齐全的自贸试验区，提升了上海口岸城市的服务功能。

二、中国港口生产能力的飞跃之路

（一）港口吞吐量增长取得举世瞩目成就

改革开放40年，中国港口发生了历史性的巨变。全国港口货物吞吐量从1978年的2.8亿吨发展到2017年140.07亿吨。同期，集装箱吞吐量从零的开始发展到2.38亿TEU。中国港口行业经过40年的建设和发展已经具备世界一流的港口基础设施，港口码头呈现专业化、大型化、深水化趋势。中国港口生产能力已经跃居世界前茅。

1978年9月27号，上海远洋运输公司将多用途船“平乡城”轮船改装成集装箱船，开辟上海至澳大利亚集装箱运输航线，首航悉尼、墨尔港。打破了我国集装箱运输零的记录。1981年1月1日，我国大陆第一个专业集装箱码头在天津港投产。经过40年的改革和发展，目前全国共有40个亿吨大港，8个港口跻身全球10大港口之列。如今，中国港口货物吞吐量、集装箱吞吐量以及拥有的万吨级生产性码头泊位均为世界第一位。中国已经处于港口大国向港口强国迈进的道路。

在全球范围内，中国港口货物吞吐量、集装箱吞吐量以及拥有的万吨级生产性码头泊位均为世界第一。相比1978年，中国港口2017年完成货物吞吐量140亿t，增长了50倍；万吨级以上泊位达到2 366个，增长了约18倍；亿吨大港从无到有达到40个，在全球货物吞吐量和集装箱吞吐量排名前10名的港口中，均占7席。据统计，当前中国集装箱吞吐量占亚洲的1/2，在世界比重也超过1/4。我国海运量的比例占全球的1/3。④

（二）港口集群化发展，形成集约化生产

改革开放40年来，中国沿海港口的发展形成了五大集群、八大系列四大高等级航道网、18条河流高等级航道网和28个主要港口布局。⑤我国集装箱港口经历了从无到有、从有到优的发展历程，到2017年底，我国拥有万吨级集装箱码头328个，沿海及内河形成了补给干线港及区域干线港支线港相结合的多层次并举。

（三）码头专业化，居于世界先进水平

20世纪80年代，为了解决煤炭瓶颈运输，国家实施煤炭运输大通道计划，开始大规模建设煤炭专用网码头位泊位，着力提升北方码头装船能力和南方码头卸船能力。截至2017年年底，我国共有煤炭专业泊位246个，环渤海区域形成了世界上煤炭吞吐量最大，煤炭专业化码头技术最高的装船港口群。

为了适应石油进口增长，我国加快了石油专业化码头布局，专业化油品码头已经成为国家石油战略的重要组成部分。截至2017年，我国共有万吨级及以上专业化油品码头泊位77个，我国油品专业化码头技术已经达到世界先进水平。

为适应钢铁产业快速发展的需要，铁矿石专业码头建设步伐加快，截至2017年，我国港口专业化矿石泊位已达84个，40万吨矿砂船已常态化靠泊。此外，汽车滚装、散货、邮轮各类专业化码头建设加快，为适应经济社会发展作出了贡献。

三、中国港口投资经营多元化之路

中国港口面对新形势、新使命加快多元化经营脚步，港口是货物集聚地、具有无与伦比的运输优势，随着改革开放的深入，港口加大了与贸易金融服务的融合发展，从“以收抵支，以港养港”到吸引外资、民营资本再到资本市场海外融资再到混合所有制改革，港口建设资金体系逐渐多元化。

为了加快港口投资融资改革，1993年3月26日，珠海港在深交所挂牌上市，海股份有限公司成为国内第一家上市的港口企业，同年5月，深赤湾A在深交所上市。1995年11月，北部湾港在深交所上市，1996年6月，天津港在上交所上市，2000年7月19日，上港集团在上交所上市，2006年10月26日，上港集团实现了在国内A股市场整体上市，我国第一家整体上市的港口集团由此诞生。截至2017年底，国内共有19家港口企业登陆A股上市，总资产已经突破4800亿元。

为了促进区域港口资源优化配置，时刻配合港口供给侧改革，浙江、江苏等地逐渐实行了省级港口一体化改革，上海港通过长江战略，实现了长江港口整合和一体化发展，京津冀地区港口则通过资本纽带，实现跨区域港口业务协同。近些年，港口投资主体日益多元化，国内绝大多数港口企业和下属公司已同民营资本和国外资本成立合资公司，开展具体业务。新加坡港务集团、迪拜国际、和记黄埔等境外资本以及国内优质民营资本均已深度加入到码头经营等具体项目中。

2007年2月14日，西北部湾国际港务集团有限公司成立。公司由广西沿海钦州港、防城港和北海港重组整合而成；2009年7月8日，河北港口集团有限公司组建成立；2015年8月21日，浙江省海港投资运营集团有限公司（浙江海港集团）成立，宁波、舟山、嘉兴、台州和温州5大港口整合而成。2017年5月22日，江苏省港口集团有限公司正式挂牌成立，南京、连云港、苏州、南通、镇江等8个沿江沿海城市国有港口企业正式整合，并入江苏省港口集团。省级港口一体化改革大大推进了港口企业现代化的脚步，并在港口建设和港口经营各方面取得了长足进步。

四、中国港口实现转型发展之路

40年磨一剑，中国港口在实现快速发展的征程中，不断改革创新，转型升级。第一代中国港口仅仅从事货物转运、船舶靠泊、货物仓储业务。第二代港口增加了运输装卸和作为工商业服务场所的功能。第三代港口成为物流中心，第四代港口形成以集装箱运力为标志的港航联盟和港际联盟，现代港口作为全球综合运输网络的节点。改革开放40年以来，中国港口从第一代迅速转型到第四代，实现了跨越式的发展。1995年，党的十四大正式提出建设上海国际航运中心目标，之后国务院先后批复了大连东北亚国际航运中心、天津北方国际航运中心、厦门东南国际航运中心、武汉长江中游航运中心、重庆长江上游航运中心、广州国际航运中心。

40年来，围绕港口形成了六大产业生态圈：综合港口生态圈、智能交通生态圈、特色金融生态圈、智慧社会（园区）生态圈、供应链物流生态圈、航运和航运服务生态圈。

港口见证了许多城市的兴起与繁荣。40年中，城以港兴，这是许多城市发展的路径。随着城市的发展以及港口大型深水港区的建设，传统老港区也在进行功能转换，成为城市休闲产业和服务业的最佳聚集地。

五、中国港口法律发展完善之路

（一）《港口法》修订的必要性和紧迫性

改革开放40年以来，中国港口管理的立法从无到有，不断完善并形成以《港口法》为龙头，以《海商法》《航道法》《海上交通安全法》为支撑的港口法律体系。2003年《港口法》的制定，引领了我国交通行业中港口方面的立法工作，产生了积极的社会经济效应，对我国港口积极健康发展起到了重要作用。⑥

在习近平新时代中国特色社会主义道路思想指引下，港口的发展对港口法律体系提出了更高要求：为了实现“两个百年”奋斗目标，要求港口不断提高物流综合服务能力；港口体制改革的深化和创新港口投融资模式要求港口法规体制有创新理念；全面依法治国迫切要求完善港口法规制度体系、全面提升依法治港能力；构建严密协调的港口法规体系，规范港口规划、建设程序等安全发展理念迫切要求大力推动平安港口建设；新《安全生产法》对全面落实港口安全责任提出了新要求，坚持绿色发展理念迫切要求大力推动绿色港口建设（包括集约利用岸线资源、节能减排降碳、港口疏浚土循环利用、生态环境保护等）。

法律是上层建筑的一部分，相对于经济基础的发展，存在一定的滞后性。随着我国港口的飞跃式发展，2003年制定的《港口法》以及相应的规章制度文件在港口行业的规范和管理中已经存在着一定的不适应性。例如，港口经营市场监管、相应的行政强制规定等缺乏有效的法律制度内容等。修订《港口法》使其与我国港口发展相适应已经成为政府机构、港航专业人士和法律专家的共识。

（二）《港口法》修订面临的重大法律制度问题

第一，港口相关概念问题。主要涉及渔港、渡口、内陆港等是否应纳入《港口法》调整范围；

第二，港口行政管理体系问题。主要问题在于各地港口行政管理机构设置不统一，港口行政管理机构设置不统一，职能界定不明、职能交叉。省级行政管理机构职能弱化，区域港口资源整合过程中出现不同层级管理体制。港口辅助业管理体制有待于进一步完善。

第三，港口安全管理职责问题。主要存在港口应急管理不完备，安全保障机制不健全，港口安全监管能力不足等问题。需要根据新《安全生产法》等新要求，重点充实完善《港口法》中“港口安全”相关内容。

第四，港口投融资和公共基础设施建设问题。存在筹资总量不足、资金来源渠道单一且不稳定、港口建设维护资金保障不力、港口设施（岸线资源）作为物权管理的相关规定未得到体现等问题。港口法修改应该符合港口规费调整改革最新要求，确定港口设施建设以及港口维护费用等各项资金保障措施。应明确《港口法》中规定的“投入必要的资金”应该由谁投入。从港口发展的角度而言，既需要加大中央财政支持，也需要地方财政资金的不断投入。 同时应增加港口投资领域外资的准入和退出的相应规定，探索实施负面清单管理制度，以拓展资金来源渠道。

第五，港口经营管理制度问题。存在港口经营管理的事中事后监管中缺少法律依据，港口功能拓展的界定和专业化管理没有在法律层面得到明确。港口经营许可存在不适应问题。需要按照“简政放权、放管结合、强化服整、取消和下放行政审批，明确审批退出标准，简化流程，提高效率。

第六，港口工程管理制度问题。港口工程建设的规定过于原则性、港口建设审批环节过于繁冗、分期建设港口项目的验收与港口经营许可存在困难；港口设施维护管理制度不完善。

第七，港口规划和岸线资源保护制度问题。现有的《港口法》没有明确中央和地方政府、港口行政管理部门以及港口企业在港口设施建设和维护中的责任和义务。没有简化港口工程建设审批环节，不利于对港口实行分级分类管理。

港口规划实施的严格性与控制性尚需进一步强化。港口规划不适应区域港口资源整合需求；港区控制性详细规划缺乏法律地位；港口岸线的资源属性特征不突出、审批程序繁琐、审批前置问题以及缺少岸线资源退出机制；缺少岸线资源保护评估制度。

第八，港口相关法律责任制度问题。《港口法》关于法律责任制度的规定有一些已不符合适当性的评估标准，包括行政处罚幅度过低，不能有效遏制行政相对人的违法行为，行政强制规定尚属立法空白，港口法中对超越经营范围的处罚没有相应规定等。⑦

（三）目前《港口法》部分条款修订的成果

第一次修改是2015年4月，修改条款为第37条第2款。本次修改删去了海事管理部门对港口工程建设中挖掘、爆破等可能危及安全的审批权。

第二次修改是2017年11月，主要内容是在第17条删去港口行政管理部门的审批权限；将第46条中删去“未经依法批准在港口建设的危险货物作业场所、实施卫生除害处理的专用场所的”减少了港口行政管理部门的审批事项；删去第五十六条第一项中的“违法批准建设港口危险货物作业场所或者实施卫生除害处理的专用场所”。

第三次修改是2018年12月，将第56改为第57条，删去本条第2款中的“或者港口理货业务经营许可”、第3款中的“港口理货业务经营人”、第4款中的“港口理货”。

本次《港口法》修订是进一步深化改革、适应港口新业态出现、调整结构转换方式等新常态对完善港口法律的新要求。通过修改，使《港口法》进一步符合港口发展的要求。

六、中国港口的创新发展之路

40年以来，中国港口改革精神一脉相承，秉承平安、智慧、绿色、效率的发展新理念，⑧新时代的中国港口正掀起新一轮波澜壮阔的改革大潮。在四个交通的战略指引下，中国港口积极打造平安港口、智慧港口、绿色港口、效率港口。

平安港口是中国港口40年来常抓不懈的理念。港口是物流的聚集地，港口危险货物管理、车辆交通安全、港口工程建设、货物装卸和仓储等无不涉及安全管理。生命无价，安全有责。中国港口把安全生产置于最重要的地位，始终坚持安全第一的生产方针，同时以井然有序的生产促进了港口的飞速发展。经过多年努力，港口安全环保水平显著提高，在港口粉尘防爆技术、重大危险事故预防防控等方面取得了长足进步。

40年以来，中国港口实现了从人拉肩扛到信息化、智能化、自动化的嬗变。现代信息技术已经全面融入港口技术，精细化管理在对外服务的全过程实现，港口已经全面进入互联网+时代。自2016年以来，先后有厦门远海，青岛前湾、上海洋山四期三个全自动化集装箱码头建成投产。在建设者的不断努力下，中国全自动化集装箱码头建设及营运日臻成熟，成为中国港口行业的一张靓丽的新名片，同时也为世界港口提供了中国方案，贡献了中国智慧。[8]

随着世界范围内的环境污染不断加重，国际港口业界提出了绿色港口的概念，美国、荷兰、澳大利亚等发达国家绿色港口建设已经取得一定成就。中国港口早在80年代就提出了资源节约，环境友好的发展理念。绿色港口建设也和我国生态文明建设息息相关，中国港口正在采取有力措施保护港口水域、维护空气质量，严格管理危险物品。其中深圳盐田港在绿色港口实践方面取得了不少成功经验。

效率港口是港口发展的硬道理，服务彰显软实力。中国港口通过港口智能化等措施不断提高装卸效率，通过管理现代化不断提高服务能力。中国港口效率已经达到国际领先水平，正是由于提高了效率，我国港口的集装箱装卸水平和货物吞吐量才能长期居于世界一流水平。

七、中国港口对外合作之路

（一）中国港口成为“一带一路”倡议重要支点

“一带一路”倡议提出以来，中国秉承共商、共建、共享的原则与相关国家开展经济合作，取得了丰硕成果。2013—2017年，中国与“一带一路”国家进出口总额达69756.4亿美元。截至今年4月，中国已与86个国家和国际组织签署了101份共建“一带一路”合作协议，涵盖基础设施、产能、投资、经贸、金融、科技、社会等合作领域。中国已和韩国、巴基斯坦、东盟、秘鲁、智利等24个国家或地区签署16个自由贸易协定。[9]

中国港口借积极开展与沿线港口的合资合作，港口成为一带一路重要支点。从港产城一体化到港航货一体化，合作模式不断创新；从资本合作到人才合作，管理合作，中国经验正向世界传播。

（二）中国港口实施积极走出去的战略

海上丝绸之路上的国际港口是政策沟通、设施联通、贸易畅通、民心相通的重要载体，推动港口合作是建设“一带一路”的重要途径。中国港口和企业参见了大量国外重要港口的建设经营活动，促进了海陆大通道的紧密联系，促进了全球航运的进一步发展。

中国企业外出建设和经营的港口主要有：

招商局：巴西巴拉那瓜港口，立陶宛克莱佩达港，尼日利亚庭堪国际集装箱码头，斯里兰卡CICT。中远海运港口：阿联酋阿布扎比码头，比雷埃夫斯码头，比利时泽布吕赫码头，马德里铁路场站公司的场站，西班牙诺阿图姆码头，西班牙萨拉戈萨铁路场站公司，与新加坡合资成立新港码头等。

中国海外投资布局中，投资在21世纪海上丝绸之路港口的中国企业约占65%，而分布在欧洲、北美港口投资人主要是具有航运背景的码头运营商。前期投资主体主要为港口码头承建商和码头运营商。投资方向大多数是综合运营码头和集装箱码头，在重要能源通道上，中国港口积极投资能源码头。⑨正如专家所言：港口城市是连接陆地与海洋的重要支点，加强港口城市合作有助于建设通畅、安全、高效的海上大通道，有助于国际铁路、公路、水运联运的便利化。

21世纪海上丝绸之路国家战略为港口企业海外投资提供了广阔的市场。目前中国五大港口群除积极进行海外港口投资外，对接海上丝绸之路国家战略各有定位：环渤海湾港口群定位为“远东地区辐射‘一带一路’地区的海陆连运核心物流枢纽”；长三角港口群定位为“服务21世纪海上丝绸之路的核心枢纽及航运体制机制创新先行区”；东南沿海港口群定位为“联动两岸服务以侨商为特色的21世纪海上丝绸之路贸易的重要物流基地”；珠三角港口群定位为“联动粤港澳面向21世纪海上丝绸之路的以集装箱运输为中心的物流服务枢纽”；西南沿海港口群定位为“沿21世纪海上丝绸之路辐射东盟的小宗散货物流基地”。

党的十九大开创了一个新时代，新思想引领新时代，新使命开启新征程，从此中国港口有了奋进的新使命。新时代的中国港口将秉承创新、绿色、效率、共享四大新理念，继续服务国家战略，服务经济发展，参与一带一路国际合作。回顾改革开放40年，中国港口披荆斩刺奋勇前行取得辉煌成就。展望未来，中国港口将继续开拓进取，力争早日实现港口大国向港口强国的转变，谱写交通强国和港口行业高质量发展的新篇章。

注释：

①《中华人民共和国海港管理暂行条例》已于1988年6月18日失效。

②参见新加坡海事港务局简介，https://www.mpa.gov.sg/web/portal/home/port-of-singapore，访问日期2019-05-10。

③汉堡港的港口经营由HHLA公司负责。

④《2017年-2018年前4月中国港口行业发展回顾及行业发展趋势分析》，中国产业信息网，http://www.chyxx.com/industry/201808/665986.html，访问日期2019年5月1日。

⑤《2018年中国港口行业货物吞吐量及煤炭发货量分析》，中国报告网，http://free.chinabaogao.com/gonggongfuwu/201801/012531AN2018.html，访问日期2019-05-30。

⑥⑦徐萍：《〈港口法〉修订重大法律制度研究阶段成果介绍》，《港口视点与研究（35）》，http://www.port.org.cn/info/2017/195708.htm，访问日期2019-03-16。

⑧“四个交通”是交通运输部为更好地实现交通运输科学发展，服务好“两个百年目标”提出的全面深化改革，集中力量加快推进综合交通、智慧交通、绿色交通、平安交通的发展。简称“四个交通”。

⑨真虹：《21世纪海上丝绸之路与中国港口的互动发展》，《港口视点与研究（35）》，http://www.port.org.cn/info/2017/195708.htm，访问时间2019-03-16。