海洋环境执法与环境公益诉讼问题研究

王慧如 段孝翔

(1.上海市金山区生态环境局，上海 200540；2.交通运输部东海航海保障中心上海航标处，上海 201208)

近年来，我国各地海洋经济迅猛发展，但随之带来的海洋环境污染问题也日益突出。加强海洋环境保护，提升海洋生态环境承载力迫在眉睫。2018 年3 月13 日，国务院公布机构改革方案，组建生态环境部，将国家海洋局的海洋环境保护职责整合在生态环境部职责范围内。机构改革后，作为承接更多海洋环境保护职责的生态环境主管部门，其在后续的海洋环境执法中将面临许多新的挑战：执法专业性不足、执法权力边界不清、监管职责不明等，而且在执法实践中必然会遇到海洋环境污染事件损害公共利益，生态环境主管部门仅仅依靠行政处罚不能使得受侵害的公益得到保护，这些都不利于海洋环境的保护。然而遗憾的是，目前尚未有学者对新时期生态环境主管部门海洋环境执法问题以及其能否提起海洋环境公益诉讼的问题进行研究，笔者结合自身的工作，提出几点看法，以期抛砖引玉，为生态环境主管部门解决执法问题提供参考。

一、生态环境主管部门对海洋环境保护职责的历史发展

（一）生态环境主管部门关于海洋环境保护职责的最早确立

1982 年8 月23 日，第五届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过并发布实施《海洋环境保护法》，最早以法律的形式确立了生态环境主管部门对海洋环境保护的职责，该法第五条第一款明确了国务院环境保护部门主管全国海洋环境保护工作。但是该部法律中仅仅规定了国务院环境保护部门少量的职权，主要涉及到的是对确需进行的围海造地或其他围海工程，以及采挖砂石，需要提出工程的环境影响报告书；对开发海洋石油的企业或其主管单位，在编报计划任务书前，应当提出海洋环境影响报告书的事项并报国务院环境保护部门审批。

（二）生态环境主管部门关于海洋环境保护职责的进一步发展和完善阶段

1999 年12 月25 日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议修订并公布《海洋环境保护法》，进一步发展和完善了生态环境主管部门关于海洋环境保护的职责。该部法律中第五条规定国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作进行统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。进一步明确了国务院环境保护行政主管部门的法律地位和具体的工作职责。

国务院环境保护行政主管部门主要从事防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作，这也决定了地方各级环境保护主管部门对海洋环境保护的职责定位。该部法律还明确了生态环境主管部门的海洋环境监督管理职责，如对全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划的备案管理；在防治陆源污染物对海洋环境的污染损害中对入海排污口位置选择的审查批准、对陆源污染物处理设施的监督管理、海上危险废物的跨境转移；防治海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害中对海岸工程建设项目三同时制度的执行和实施情况的监管；在防治倾倒废弃物对海洋环境的污染损害中对临时性海洋倾倒区的备案管理等等。

在随后几年该部法律也经过了三次修正，但是针对生态环境主管部门对海洋环境保护的职责并无太多的改变。

（三）新时代生态环境主管部门关于海洋环境保护的新发展

1.习近平新时代生态文明思想的确立

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明的重大理论和实践问题，提出了一系列新理念新思想新战略，形成了系统完整的习近平生态文明思想，为新时代生态文明建设提供了有力的思想武器。习近平生态文明思想应用于生态环境上，主要表现之一就是生态环境部门对“山水林田湖”的统一管理。海洋作为“山水林田湖”的重要一环，保护海洋生态环境就是践行习近平生态文明思想的重要表现。

2.机构改革关于生态环境主管部门对海洋环境保护的新发展

与习近平生态文明思想相呼应，十九大以来，生态环境主管部门也进行了自上而下的改革。在中央层面，组建生态环境部，在原有环境保护部对海洋环境保护职责的基础上，又将国家海洋局的海洋环境保护职责划入到生态环境部，生态环境部有关海洋环境保护的职责得到空前加强。

在地方层面，各级生态环境主管部门参照中央改革思路，也将地方海洋环境保护职责整合到生态环境部门，并统筹推进了生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革以及生态环境保护综合行政执法改革，地方生态环境机构职责得到了重新梳理。

二、生态环境主管部门在海洋环境执法中遇到的问题

机构改革前，生态环境主管部门主要监管陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作，海洋生态环境执法相对比较单一。机构改革后，海洋环境保护的执法事项更多，由于各地在机构改革部门整合过程中存在只转职责不转人员或只划转少部分人员及设备的情况，生态环境主管部门不仅面临专业海洋环境执法人员缺少，执法设备短缺的问题，而且还面临海洋环境保护监管权力不明晰，中央和地方生态环境主管部门海洋环境保护执法权限和执法的行政边界无明确划分等一系列问题，对此，笔者主要从以下几点进行梳理。

（一）生态环境主管部门有关海洋环境的监管职责无明确法律依据

为全面贯彻党的十九大精神，深化党和国家机构改革，着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，2018 年3 月13 日，国务院公布机构改革方案，提出组建生态环境部，将国家海洋局的海洋环境保护职责整合进生态环境部职责范围内。地方各级政府也依照相关改革方案精神进行了相应调整和职能整合。但是机构改革方案终究只是党和国家的纲领性文件，生态环境主管部门有关海洋环境保护监管职责方面依然缺少明确的法律依据。如果要保障生态环境主管部门有关海洋环境保护执法的职责和权力，还需建立和完善相关法律法规。

（二）生态环境主管部门关于海洋环境保护执法监管范围不清晰

1.生态环境主管部门针对海洋环境执法权力边界不明确

机构改革中明确由生态环境部承接国家海洋局关于海洋环境保护的职责，但是在面临具体的海洋环境保护执法等工作中，生态环境部具体承接哪些职责并不明确。

2.国家生态环境主管部门和沿海地方生态环境主管部门在监管海域范围及责任范围上不明确

《海洋环境保护法》第五条第二款规定：“国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。”第五条第六款规定：“沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。”这说明国家海洋行政主管部门和沿海县级以上地方人民政府均属于行使海洋监督管理权的部门，但是在机构改革后，其在管辖海域以及各自的监管职责上并无相应的法律或者规范性文件予以明确规范。

《海洋环境保护法》第九条第一款规定：“跨区域的海洋环境保护工作，由有关沿海地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决。”由于沿海地方海域监管范围划分和陆地按照行政区划监管范围划分不同，沿海地方生态环境主管部门针对附近海域如何监管目前也不明晰。

（三）生态环境主管部门缺乏专门的海洋环境执法队伍

一直以来，生态环境部负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作，但未建立系统性、全国性的海洋执法队伍。机构改革后，生态环境部接收了国家海洋行政主管部门部分生态环境执法力量和装备，但接收力量毕竟有限，并不能完全满足新时期海洋生态环境执法需要。地方各级生态环境执法部门在履行海洋监管时，也同样面临监管力量薄弱、装备不足的问题。

（四）生态环境主管部门无提起海洋环境公益诉讼的法定依据

生态环境主管部门作为海洋环境保护的执法部门，其地位举足轻重，而且在具体的海洋环境执法中积累了一定的经验，具有天然的优势，更清楚海洋环境污染的情况。但在实践中，生态环境主管部门多数情况下只是实施行政处罚，对于公共利益的保护手段有限，虽然《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”但是，损害赔偿请求可能会与法定的机关和组织提起的海洋环境公益诉讼有重叠之处，造成实践中人力、物力等的浪费，而法律对于生态环境主管部门的公益诉讼权利并无明确的规定，生态环境主管部门自身优势未得到充分发挥。

三、生态环境主管部门海洋环境保护执法完善路径

（一）以法律的形式确定生态环境主管部门有关海洋环境保护的职责范围

无论是国务院的机构改革方案还是地方各级政府的改革方案，仅仅有纲领性文件是远远不够的。部门的执法活动还须有相应的法律或者行政法规为支撑，否则在执法中就会因无法律依据而陷入尴尬的境地，笔者建议尽快修订《海洋环境保护法》等相关的法律法规，将原有的属于国家海洋环境行政主管部门行使的海洋环境保护职责或者地方人民政府行使的海洋环境监督管理权修改为由生态环境主管部门行使，这样生态环境主管部门在海洋环境执法中便可遵循“法定职责必须为”的原则，保障党和国家的有关意志能有效顺利实施。

（二）明确生态环境主管部门关于海洋环境执法监管范围

1.明确生态环境主管部门关于海洋环境保护权责清单

针对生态环境部海洋环境保护的职责，建议生态环境部有关部门重新梳理有关权责清单，明确与有关涉海监管部门权利界限，加强信息公开，指导地方生态环境部门做好海洋生态环境监管工作。生态环境主管部门明确自身的职责就明确了与其他海上执法机构的界限，从而避免出现权责不明或者权力交叉的问题。

2.划分国家生态环境主管部门和沿海地方生态环境主管部门的海域监管范围和监管责任

关于生态环境部和沿海地方生态环境主管部门各自的监管范围以及职权范围，可由生态环境部出台相应的规范性文件进行明确。沿海地方生态环境主管部门在行政区相邻的海域监管方面，可以先和毗邻的沿海地方生态环境主管部门进行协商，协商不成的，报二者共同上级部门决定；也可以由生态环境部事先统一划定执法范围。

（三）建立全国性的海洋生态环境执法队伍

1.生态环境部下按海区设立分局，履行海洋环境保护职责

生态环境部可以结合原国家海洋局对海洋的监管方式，以海域对我国海洋环境进行监管，成立相应的派出机构，由派出机构直接负责相应海域范围内海洋环境的监管工作。

建议以原国家海洋局及其派出机构（国家海洋局北海分局、国家海洋局东海分局、国家海洋局南海分局）执法模式、力量以及范围为参照，整合现有生态环境部海洋环境执法力量，设置生态环境部派出机构：生态环境部北海分局、生态环境部东海分局、生态环境部南海分局；履行我国相关海域内海洋生态环境保护工作。对其办公设施、执法人员、执法装备（船艇、码头）按照专业化、标准化、规范化统一进行规划建设。

2.将生态环境部海洋环境保护的执法权下放至沿海各省区市生态环境主管部门

按照国家简政放权的政策要求，将不便于全国统一监管的部分生态环境部海洋环境保护的职责下放至沿海各省、区、市生态环境主管部门。沿海各省区市可结合各地实际，开展海洋环境保护的执法工作。如在具体的执法实践中遇到监管职责或范围有争议的问题，可参考上述的解决机制。

3.整合现有的海洋执法力量，实行共建、共享、联合执法模式

目前，我国海上执法力量主要涉及国家海警和海事管理机构。要解决目前生态环境主管部门海洋环境执法力量薄弱的问题，可以对一些执法所需公共设备如船艇、码头、办公设施、船员、执法人员等在国家海警、海事管理机构、生态环境主管部门这三个部门之间实行共建、共享、联合执法。

具体可以进行如下操作：共建是指根据实际，对有关办公设备、执法船艇码头、三部门进行统一规划、建设；共享是指执法船舶、执法人员由三部门联合统一建设、使用、调度管理。执法船舶船员随船管理，不定部门，由三者根据自身不同工作情况，调度船舶出海执行相关任务；执法人员共享是指执法人员既拥有海洋生态环境执法资格，又拥有国家海警和海事管理机构执法资格。共享执法人员随执法船舶出航可履行三部门的海洋执法权限，对发现的海洋违法行为，享有调查、取证、执法等权利，并根据涉案调查情况，将案件移交陆上归属部门进行处理；共享执法人员编制可由三部门各出一部分执法人员，商定统一管理。联合执法是指不改变现有各部门分管的模式，生态环境主管部门执法人员可根据工作需要跟随国家海警或海事执法力量联合进行执法活动。

4.明确生态环境主管部门海洋环境公益诉讼的主体资格

生态环境主管部门在进行海洋环境执法的过程中，经常会遇到有关违法行为人对海洋生态环境造成损害等情况，仅仅依靠行政处罚手段不能充分保护海洋环境。虽然《海洋环境保护法》赋予生态环境主管部门可以提出损害赔偿要求的权力，但是如针对某一污染事件提出损害赔偿请求，并不能涵盖其他的民事赔偿，再由检察机关或者其他组织提起环境民事公益诉讼，这样会造成人力、物力、财力资源的浪费。而且，生态环境主管部门往往能够清楚地掌握第一手资料，在证据收集和损害鉴定等方面更具有专业性，对损害的后果和侵权的情况认识更全面和完整。因此，建议考虑生态环境保护主管部门的上述优势，在立法方面明确其公益诉讼的主体资格，在执法中发现海洋环境污染侵权事件，可以作为公益诉讼原告提起诉讼。当然，考虑到行政权的谦抑性，生态环境主管部门在提起海洋环境公益诉讼时应以作出行政处罚为前提。