环境管制变迁视角下的海洋环境公益诉讼功能定位与机制优化

崔金星

（1.生态环境部政研中心，北京 100029；2.西南科技大学 法学院，四川 绵阳 621010）

本轮国务院机构改革着力于解决党和国家机构设置和职能配置与统筹推进“五位一体”总体布局、实现国家治理体系和治理能力现代化的要求之间不相适应的问题，在生态环境保护与自然资源管理领域统一了污染物排放监管与生态环境保护执法职责、城乡生态保护与修复职责，其主管机构和职能的整合与重组力度均超过了以往。这一方面奠定了今后较长期我国生态环境保护的管理格局与体制安排，另一方面也通过主管部门职责调整、功能变迁、制度整合、能力提升等环节，揭开了我国新一轮生态环境治理变迁的序幕，预示了环境管制在生态文明建设的新时代理念的重塑、结构的优化、功能的强化。而构成环境管制重要组成部分的环境公益诉讼，也面临环境管制变迁背景下角色的转换、功能的调整。

当前，国务院涉海机构改革稳步推进，海洋生态环境保护有关职责定位、职能配置、机构设置不断优化完善，有关法律的修订也在紧锣密鼓地进行。海洋环境公益保护与维护在当前环境管制变迁与治理结构调整过程中，面临新的发展机遇。管制变迁视角下的海洋环境公益诉讼，必然在历经多年的踌躇前行后，迎来蓬勃发展的新阶段。

一、管制变迁背景下海洋生态环境治理结构的变化

海洋生态环境治理结构，一定程度上是涉海行政管理主体、市场主体和社会主体三种力量角色定位、结构构成、权义配置及其功能协作和配合所形成的动态结构。本轮机构改革的最大变化是涉海领域行业主管机构与沿海地方人民政府海洋生态环境保护职责的强化，以及生态环境行政主管部门职责调整和角色的变化。海洋生态环境治理结构三种力量呈现“四重协同”效应，即海洋生态环境保护主管部门、涉海行业行政主管部门、“一岗双责”责任机制下的沿海地方人民政府、涉海行为约束机制下企业和社会公众主体在“多方共治、生态用海、陆海统筹、质量改善”四大原则指导下协作与配合。

在此背景下，海洋生态环境治理结构和环境管制面临多向度路径变迁，也深刻影响了海洋环境公益诉讼的治理功能。从改革目标和当前机构改革进展看，海洋生态环境保护管制正经历着如下变革。

（一）海洋生态环境监督管理主体由条块分割下的“五龙共治”，到保护与监管整合下的“多龙协作”

改革前后，涉海行政机构的范围和数量并没有变化，但涉海生态环境保护职能权限发生了重大调整。由之前的行业职能管理下的“条”“快”并列，到“一龙为主、多龙协作”保护管理格局。管理职能中的“负责”“指导协调和监督”范围也发生了变化，伴随着各涉海行政机构海洋生态环境保护职责的落地与推进，其内涵也在不断扩大。海洋生态环境治理主体和行使海洋生态环境保护监督管理职责主体结构的变化，势必对海洋环境公益诉讼诉权行使主体、诉权构造带来深刻的影响。

（二）海洋生态环境保护的大舞台由区域转向流域

本次职能调整和优化的另一目标是将海洋生态环境保护职责落实重心由区域转向流域，打造“流域统筹、区域履责”的海洋生态环境保护治理模式。基于长期的海洋生态环境保护实践经验，遵循生态系统整体性、系统性及海洋生态环境治理的内在规律，将履责落实和监管重点放到流域，以推动形成流域内不同行政区域海洋生态环境保护责任共担、协调联动、效益共享的新机制。管制空间的变化必然带来管制机构的调整、管制职责的变化。海洋环境公益诉讼客观上具有启动多元主体参与，“填补”管制空间变迁所导致的“管制真空”的功能。

（三）履责主体由封闭转向开放

新时代海洋已经发展成为生态文明建设和经济高质量发展的战略空间、新发展动力和新经济体系孕育的策源地、新国际合作模式的大舞台。海洋在国民经济发展和改革开发中承载的功能与使命决定了更多主体的汇入，在海洋生态文明建设背景下，海洋生态环境保护履责主体将会呈现不断扩大的趋势，海洋生态环境“大保护”格局将由更多主体构成与承担。在当前履责主体职责落实高度依赖“科层制”究责机制情况下，筑实织密履责之网，海洋环境公益诉讼的“发现履责主体”功能将得以凸显。

（四）精细化监管撬动“大保护”

管制变迁视角下，海洋生态环境治理由倚重行政管理手段转向重视与经济手段、信息手段的协同效应，并在信息型工具创新过程中衍生出参与型监管、信用型监管、权力共享型监管、包容性监管等形式。以“两随机、一公开”为基本手段，信用型监管为基础，多种监管协同推进格局正在形成。精细化监管以行政职权优化配置为前提，以职权配置传导履职压力，按生态环境系统完整性，区分、界定出行业管理部门自然资源开发利用保护修复中监督管理职责、生态环境部门监督监测评估督察中的监管职责、流域统筹下地方政府海洋生态环境保护职责，并为多方协作、公众参与机制下市场主体社会责任创新承担方式。客观上要求海洋环境公益诉讼“创新履责机制”，衔接包容性监管、柔性监管的履责手段，打通海洋环境公益诉讼实现公益维护的“最后一共里”。

二、管制变迁背景下海洋环境公益诉讼面临的挑战

管制变迁背景下，海洋资源管理与生态环境保护并没有实现管理权的统合，海洋资源所有权行使职能与海洋环境公益保护职能尚未统一到一个主体。海洋环境公益保护与维护还有赖于海洋资源管理与海洋生态监管之间的协作与相互制约。客观上，一方面资源管理要有限制开发利用的功能，保留一定区域海洋资源基本数量和形态，维持海洋生态系统基本功能；另一方面生态环境监管要致力于维持一定环境质量，为海洋资源自然更新和海洋生态系统功能维持提供必要条件。新形势下，海洋环境公益诉讼面临如下挑战：

（一）海洋资源管理与生态治理分立的挑战

海洋环境公益的维护和主张，遵循的是所有者和监管者分工协作的原则，有赖于资源管理与生态环境保护职能高效的协同。客观上要求海洋资源管理在空间规划、用途管制、整治修复、监测评估等方面实现规划统一、监测口径统一、整治修复标准共通、评估指标依据一致、执法信息和基础数据共享，对海洋资源管理部门能力建设和跨部门协作与制衡提出了更高要求。在当前的实践基础上，在职能配置、职权分工、制度完善等方面无疑还有艰巨的工作要做。这既是海洋环境公益诉讼发展的土壤，也是海洋环境公益诉讼规范发展的瓶颈。

（二）履责主体“泛化”与究责机制政治化的挑战

海洋生态环境治理变革，在履责主体和追责方式上，并非完全遵循法治化的路径。一方面依靠“一岗双责”下的履责机制，加大追责的威慑效力，将法律尚未明确的履责主体涵盖进入；另一方面，借助“党政同责”的约束效应，加大涉海行政机构和地方政府海洋治理责任。在带来海洋生态环境治理绩效提升的同时，也带来履责主体泛化的风险。海洋环境公益诉讼正是在海洋法治建设较为滞后，履责主体尚不明确、究责机制尚不健全的情况下破冰发展。

（三）海洋生态环境保护责任承担主体和承担方式重构带来的挑战

广义上，海洋生态环境保护责任包括政府责任、市场主体责任、社会主体责任，其中政府责任是核心，担负着管制需求“创造”、启动市场主体和社会主体担责“管制阀门”的职能，但在现实中，政府海洋生态环境保护责任存在较严重的缺位、错位问题。具体而言，涉海行政机构在履职中考虑海洋生态环境因素、影响和风险的职责，以及违反职责后的追责与责任承担方面法律依据严重不足。海洋生态环境保护职责因责任主体不明、追责机制不完整而落空，涉海行政部门在维护海洋环境公益方面并没有太大的履职压力，在海洋生态环境监管体制和监管制度尚处于建设完善期的当前，生态环境部门监管“监管者”缺少必需的履职压力传导途径。在政府责任存在短板前提下，海洋环境公益维护必须借助行政机制之外的机制加以强化。

三、管制变迁背景下海洋环境公益诉讼功能定位与机制优化

从海洋环境公益维护的需要出发，公益诉讼机制起着补强政府责任、弥合海洋资源管理与生态环境保护跨部门协作中出现的“管制缝隙”、建立市场主体和社会主体涉海行为自律和约束机制、推动涉海行政机构跨部门协作的功能。因此，管制变迁背景下海洋环境公益诉讼具有区别于其他类型诉讼的功能，在制度构建上应体现海洋环境公益诉讼的特有功能和定位，有的放矢进行制度设计和功能优化，以服务于海洋环境公益维护的需要。

（一）海洋环境公益诉讼的功能定位

1.“参与”监管的功能。如前所述，海洋环境公益诉讼的制度前提是在海洋环境公益维护中公权力运行的责任机制不畅和责任传导机制缺失。更进一步讲，是行政机构涉海管理公务行为中海洋生态环境保护与公益维护职责的缺失。海洋环境公益诉讼具有发现监管真空、动员各方力量参与监管，共筑海洋生态环境保护监管之网的功能。

2.辅助海洋生态环境行政功能。管制变革背景下，海洋生态环境保护与海洋生态环境公益维护职能实现了形式上的统一，但却因海洋资源开发利用中保护职能不到位，海洋生态环境监管缺乏必要工具和手段，存在海洋资源开发管理过程中海洋生态环境保护职责剥离的风险。生态环境部门聚焦于海洋生态环境保护，对海洋生态环境保护实施统一监管，依赖于资源管理部门的管理手段和管理信息。资源管理部门专注于海洋资源权属管理和开发职能，需要在资源管理各环节嵌入保护职责，同样需要借助生态环境部门的监管体系和监管手段，对部门协作机制和平台的要求更高。因此，无论是海洋生态环境监管还是海洋资源管理，都面临管理能力提升和监管手段创新的命题。在此视角下，海洋环境公益诉讼还担负着识别监管对象和客体、发现监管需求、研判监管薄弱环节和重点领域的功能，客观上对海洋生态环境行政起到辅助的功能。

3.监督海洋生态环境行政功能。海洋生态环境行政具有启动的被动性、管理信息依赖性、职能有限性、职责开放性等特点，公益诉讼本质是对处于弱势地位的利益关系进行司法强化保护，具有平衡性、补充性、社会性等特征。海洋环境公益诉讼能有效平衡海洋生态环境行政职责开放与信息依赖之间的矛盾，督促海洋生态环境部门主动积极行政，及时启动海洋生态环境监管行为。

4.信息共享功能。海洋资源开发管理的专业性和与陆域的空间隔离，客观上容易造成海洋生态环境保护信息难收集、难汇总、易丧失，且对监测信息分析利用的专业化水平要求高，属于生态环境部门亟待建设和补强的领域。海洋环境公益诉讼能够通过专门的司法救济机制，通过诉讼权利的定向授予，强化海洋生态环境保护过程中信息的传输与共享，弥补海洋生态环境行政信息能力不足的短板，对主动行政、积极行政、有为行政创造条件。

（二）海洋环境公益诉讼的机制优化

海洋环境公益诉讼的制度目的不在于海洋生态环境损害赔偿责任的追究，而在于补充和辅助海洋生态环境行政，弥合监管缝隙、填补监管空白，共筑海洋生态环境监管网络，促进涉海行政机构监管合力的形成。

1.明确海洋环境公益诉讼诉权行使主体。当前《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定，行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出赔偿要求，如果通过诉讼的途径，诉权来源并非公益诉权，而是法律明确规定的国家利益代表者职责衍生的管理利益，与我们通常理解的环境公益诉讼有明显的不同。并且，该条款规定内容亦没有排除、限制或削弱海洋环境公益维护适用《民事诉讼法》第55 条和《环境保护法》第58 条的途径和范围。

考虑到当前我国环境公益诉讼发展态势以及海洋环境保护的高度专业性，综合考察其他主体优劣和诉讼能力，《海洋环境保护法》修订中或者其他单行法中应明确检察机关提起海洋环境公益诉讼的主体资格，确立检察机关海洋环境公益代表的主体地位。一方面以法律的形式确认机构改革检察机关职责调整工作重心的转移，另一方面吸收改革经验，巩固试点成果，加强对《民事诉讼法》《行政诉讼法》《人民检察院组织法》《环境保护法》有关公益诉讼条款内容在海洋生态环境保护与海洋环境公益领域的转化、体现与固化。

2.设计海洋检察公益诉讼的诉权运行流程。海洋检察公益诉讼的功能应定位为搭建海洋环境资源管理部门和海洋生态环境部门沟通协作的桥梁，同时兼容公众曝光、法律监督、检举与举报制度，共同发挥公益诉讼在信息共享、发现监管需求、识别海洋生态环境保护重点领域和监管空白、提高海洋生态环境行政部门监管能力方面的作用。因此检察机关诉讼权利内容应围绕海洋生态环境损害风险识别与调查、诉前通报（法律意见书或检察建议）与诉前磋商程序完善、诉讼过程中与海洋生态环境行政部门的协作与分工、诉后督促与跟踪进行流程设计。

3.优化海洋检察公益诉讼的诉讼权利内容和结构。海洋检察公益诉讼诉权运行应着眼于司法权与行政权的衔接与协作，着重在海洋资源管理部门和海洋生态环境保护部门“对内”和“对外”职责的识别与界分方面，建立“开发中的保护职责”“管理中的保护职责”与“监管中的保护职责”之间的识别区分规则，通过检察公益诉讼的法律监督功能，厘清海洋资源开发利用管理部门与海洋生态环境保护部门职责的边界，发现监管漏洞和空白，以有效遏制海洋生态环境保护履职中的懈怠和“规范执行偏离”效应，起到及时督促履职和准确追责的作用。在检察机关诉权结构方面，在解决好海洋生态环境保护行政管理与海洋环境公益诉讼边界的前提下，在职责上确定海洋检察公益诉讼过程中调查取证权限、诉前检察建议法律地位和效力、支持起诉的范围、提起海洋环境公益诉讼的情形范围、诉前保全与预防措施的采用依据等。