自然资源部视角下的海洋环境公益诉讼多元原告协作机制探索

张 婧

（华东理工大学 法学院，上海 200237）

随着我国海洋资源开发能力的不断提高，海洋生态环境正遭受着越来越严重的污染和破坏。海洋生态环境较之陆地生态环境更为脆弱，其修复和改善所需成本和代价更高，因此加强海洋生态环境多方位保护成为了迫切需要。海洋生态环境损害通常引起国家、社会以及环境公共利益的损害，因此涉及海洋环境公益的案件占比例逐年增长。提起海洋环境公益诉讼逐渐成为了惩处损害海洋生态环境的违法行为，保护海洋生态环境的必要途径和有力法律武器。现行实体法和程序法中相关制度以及司法解释，虽已涉及到了环境公益诉讼以及海洋环境公益诉讼的多个领域，规定了享有诉权的原告资格，但法律规定过于原则和模糊，可操作性不强。海洋环境公益诉讼的实践中，海洋环境行政机关、人民检察院、社会组织都有提起环境公益诉讼的成功案例。但哪些原告依什么次序可提起海洋环境公益诉讼，成为目前海洋环境公益诉讼领域中有待解决的问题。2018 年国务院机构改革，组建生态环境部和自然资源部，将原海洋局的职能重新进行整合。自然资源部负责原国家海洋局的部分管理职责。在此契机下，厘清海洋环境公益诉讼中各原告方诉权利，优化适格原告的诉讼次序，对完善海洋环境公益诉讼制度具有重要意义。本文试图以自然资源部在海洋环境公益诉讼中的角色定位为研究视角，探索海洋环境公益诉讼的多元原告协作模式。

一、海洋环境公益诉讼的类型及制度梳理

公益相对于私益，公益诉讼指为了维护社会公共利益而进行的诉讼。法律之所以明确规定海洋资源与生态污染损害赔偿公益诉讼，其根本依据是我国《宪法》第9 条关于自然资源国家所有权的规定。海洋生态环境资源作为自然资源之一，其所有权归国家所有。因此，对海洋生态资源造成的损害就是对国家、社会和生态环境公共利益的损害。

我国最早立法确立的海洋公益诉讼形式是海洋资源与生态污染损害赔偿的公益诉讼，《海洋环境保护法》明确了“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任”，同时明确了海洋环境监督管理部门可作为适格原告，代表国家对损害责任人提出赔偿的要求，将“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的”划定在海洋资源与生态污染损害赔偿公益诉讼的范围内。

（一）海洋环境公益诉讼案件类型

据中国法院网数据统计，近年来以保护公益为目的民事公益诉讼和行政公益诉讼数量逐步上升，同时出现了为救济因环境犯罪造成的生态损害而提起的刑事附带民事公益诉讼。根据中国海洋大学梅宏在《涉海环境司法的难题与应对》一文中的数据统计，我国法院在2017 年7 月1 日至2018 年12 月31 日期间，受理的涉海环境案件①共600 例。其中，环境民事私益诉讼367 例，环境民事公益诉讼4 例，环境行政公益诉讼2 例，环境刑事案件222 例，环境行政案件3 例。此外，在涉海环境司法中还出现了两例新的公益诉讼类型——刑事附带民事公益诉讼。[1]

虽然因海洋环境污染或生态破坏引起的人身或财产权益受损害案件，占我国海洋环境诉讼案件比重较大，但这类案件属于私益诉讼。只有针对海洋自然资源或生态环境损害提起的赔偿请求才被认为是公益诉讼，这类诉讼旨在维护公共利益。当前引起海洋环境公益诉讼的案由具有多样性，因船舶溢油、陆源污染、海洋倾废、非法捕捞等行为引起的海洋环境污染，侵害社会公共利益的案件，适格主体可以提起海洋环境民事公益诉讼；对于因海洋生态环境行政机关的行政违法或行政不作为行为，引起的海洋生态环境公共利益受损的案件，适格主体可以提起海洋环境行政公益诉讼；对于因行为人的犯罪行为引起的破坏海洋生态环境，国家、社会以及环境公共利益受损的案件，适格主体可以提起刑事附带民事公益诉讼。

（二）适格原告的相关制度梳理

现行涉及海洋环境公益诉讼的相关制度主要有：《宪法》、《民法总则》、《民事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》等。其中《海洋环境保护法》第89 条第2 款规定了海洋环境监管部门依法可对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，造成重大国家损失的责任人提出损害赔偿请求。这一规定排除了民事公益诉讼确立的“其他组织”或“个人”，提起海洋环境公益诉讼的原告资格。对于此条的理解应认为是关于损害赔偿请求权的特别规定，而非关于海洋环境公益诉讼的直接规定，其内容也未表明诉讼的性质类型，故不能作为我国海洋环境民事公益诉讼的法律依据。但此条款对于提起海洋环境损害公益诉讼适格原告的说明，引起了立法层面原告资格的纷争。

针对海洋环境公益诉讼适格原告资格，继《民事诉讼法》修改之后，《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》、《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》以及《环境保护法》第58条都具体化了《民事诉讼法》第55 条中关于诉讼主体资格的规定，“法律规定的机关”和“有关组织”可以作为提起民事公益诉讼的适格原告。

由于《环境保护法》没有针对海洋环境损害赔偿问题作出专门规定，《海洋环境保护法》第89 条第2 款的规定实际是对《环境保护法》的补充，[2]因此，不应根据“特别法优于一般法”的法律适用原则，认为能够提起海洋环境公益诉讼的原告只有国家授权的海洋环境行政机关（如，原国家海洋局），而应广泛的吸收民事公益诉讼制度以及行政公益诉讼制度中关于适格原告资格的相关规定，协调各适格原告有序地参与到海洋环境公益诉讼中。

二、国家机构改革下自然资源部的职能

（一）部分延续原国家海洋局职责

国家根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，改革自然资源管理体制。改革目的在于改变原来按资源类型分类管理（如，原国土资源部、国家海洋局、水利部、农业部、林业部的管理分类），新方案以自然资源“所有者”和生态环境“监管者”的职责分类，组建中华人民共和国自然资源部，重新整合生态环境部的管理职责。组建后的自然资源部作为海洋生态环境资源的所有者，延续了原海洋局的基本职责，原国家海洋局被撤销。生态环境部作为生态环境保护的监管者，将原国家海洋局、水利部、农业部等部门环境保护职责整合在一起，实现了原海洋局的海洋环境保护监管职责的横向打通，打通了海洋环境保护中“陆地和海洋”管理界限。根据“三定方案”，新设的“海洋生态环境保护司”负责全国海洋生态环境监管工作。组织开展海洋生态保护与修复监管，监督协调重点海域综合治理工作。[3]改变了原来因陆源污染引起的海洋环境治理需要跨行政部门协调的局面。

此次国家自然资源管理体制改革，以自然资源、生态环境为分类，界定机构职责，代替之前“陆”、“海”空间范围的分类，为我国行政职能部门统一监督陆地、海洋生态环境奠定了基础。改革一年多来，自然资源部作为原国家海洋局的主要行政管理职能的延续者，在保护海洋生态资源、科学管海用海上持续发力，保障了海洋开发的可持续性。

（二）海洋环境公益诉讼中的最优原告方

根据《海洋环境保护法》第89 条规定，当国家、社会和海洋生态环境等公共利益遭受损害时可提起海洋环境损害赔偿诉讼，因其法律关系客体具有公益性，故此类诉讼应属于环境民事公益诉讼。根据现行环境公益诉讼的制度框架，海洋环境行政机关、检察机关和符合条件的环境保护社会组织，都可以作为海洋环境公益诉讼的适格原告，其中又以海洋环境行政机关为优。自然资源部因延续了原国家海洋局的基本职责，作为国家海洋环境行政主要主管部门，理应担负海洋环境的监督管理职责。

第一，依据自然资源国家所有权理论，《宪法》第9 条规定自然资源归国家所有；《物权法》第46 条、《海域使用管理法》第3 条都明确规定“海域属于国家所有……”。国家作为海洋自然资源的唯一所有权人，对管辖范围内的海洋自然资源享有完整的所有权。当国家海洋生态环境遭受污染损害时，自然资源部根据国家授权统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，有权作为国家索赔主体要求海洋生态侵权责任主体赔偿损失。[4]

第二，依据国家环境保护监管职权理论，国家有履行海洋环境保护的义务。《宪法》第26 条规定，国家负责保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害；《海洋环境保护法》第89 条第2 款的规定，享有海洋环境监督管理权的部门代表国家可对造成海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区破坏，造成国家重大损失的责任人提出损害赔偿要求。国家（政府）进行海洋生态环境损害索赔，是政府履行法定职责的延伸。[5]海洋行政主管部门通过开展海洋生态环境损害索赔，履行其海洋环境保护的义务。自然资源部作为原国家海洋局海洋环境行政监管者的继任，承担了海洋生态损害赔偿职责，故自然资源部应当作为海洋环境公益诉讼中的最优原告方发挥其积极作用。

国务院机构改革将分开行使国家自然资源的所有权与监督权，海洋生态环境保护与监管将会实现陆海统筹，正如生态环境部部长李干杰所言，环境资源管理机构改革，组建生态环境部将实现“打通了陆地和海洋”的污染防治与生态保护。[6]但根据《海洋环境保护法》第5 条的规定，国务院环境保护、海洋、海事、渔业各行政主管部门与军队环境保护部门在职责范围内分别负责不同海洋环境保护领域。海洋环境的监督管理体制，在横向上还依然呈现出分散管理型特点。[7]自然资源部海洋生态资源的监督管理职能还需要通过与其他海洋生态环境主管部门相互协调衔接不断优化。作为海洋公益诉讼的最优原告方，自然资源部还需要协同其他适格原告才能更好地实现对海洋环境公益的救济。

三、探索海洋环境公益诉讼多元原告协作机制

根据《海洋环境保护法》第5 条，国家海洋行政主管部门提起海洋环境公益诉讼是符合现行制度规定。实践中，享有海洋环境监督管理权各行政机关均有提起海洋环境公益诉讼的案例。例如：海洋环境公益诉讼第一案2004 年“塔斯曼海轮”案由天津市海洋局代表国家提起海洋生态损害赔偿[8]；2011 年“蓬莱19-3”漏油事件由国家海洋局北海分局主持提起诉讼[9]；1999 年“闽燃供2”轮油污损害赔偿案原告方则为广东省渔业局。[10]《民事诉讼法》和《环境保护法》确定除了“法律规定的机关”，同时符合条件的“社会组织”也可以作为适格主体提起环境民事公益诉讼。上述几部法律的规定存在着法律阶位矛盾、法律适用冲突、法律依据不明等问题，在实践中大大降低了对我国海洋生态环境司法保护效力。

为解决此问题，首先，应明确“海洋自然资源与生态环境损害索赔案件”的范围，可补充在《海洋环境保护法》附则中；其次，根据造成海洋生态环境损害大小、影响范围，设置提起诉讼的级别要求，确定由不同层级的海洋环境行政部门提出；再次，明确《海洋环境保护法》第5 条规定的享有行政监管权的各部门提起海洋生态环境损害赔偿诉讼的职能分工；最后，理顺现行涉及海洋环境公益诉讼不同阶位法律之间的关系，明确享有海洋环境监督管理权的国家海洋行政主管部门、其他依法获得授权的检察机关、符合法定条件的社会组织能够提起海洋环境公益诉讼的主体资格，探索出能够充分发挥海洋生态环境保护积极作用的多元原告机制。

（一）多元原告的理论依据

环境权理论在我国已被普遍接受。蔡守秋教授认为：“环境权是环境法的一个核心问题，是环境诉讼基础。”[11]环境权理论中权利主体的多元化和权利性质的公共性，为环境公益诉讼中原告资格多元化的合理性提供了依据。同时环境权各主体之间的利益连带，环境权利、环境义务的相关性和相互性导致环境公益诉讼原告主体的多元化，也成为一种必然。海洋生态环境损害造成国家、社会、生态环境多种公共利益的损害，故在提起损害赔偿诉讼时会出现不同的适格原告。

（二）多元原告的制度依据

现行制度中，2012 年《民事诉讼法》第55 条确定“法律规定的机关”和“有关组织”可以提起公益诉讼。2014 年《环境保护法》第58 条明确了能够提起公益诉讼的社会组织的基本条件。2017 年6 月27 日，全国人大常委会关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，通过增加条款的方式，明确指出检察机关可对“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”提起民事公益诉讼，以及对“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为”提起行政公益诉讼。至此，我国确立了检察机关提起公益诉讼的制度，在立法层面上明确了人民检察院“公益诉讼起诉人”的资格。实践中，检察机关已在涉海公益诉讼中发挥了积极作用。例如：2017 年7 月1 日至2018 年12 月31 日，全国审结或提起的8 起涉海环境公益诉讼中，其中有6 起是由检察机关提起,1 起由检察机关支持起诉,1 起由社会组织提起。[12]

（三）建立多元协作机制

梳理现行海洋公益诉讼制度，能够提起海洋环境公益诉讼的适格原告分别是：第一类，代表国家行使海洋环境管理权的部门（具体为自然资源局），可以提出海洋生态损害赔偿主张，作为国家海洋生态环境资源的所有者和监督管理者，理应是最优主体；第二类，检察机关，当海洋环境行政机关在履职过程中出现违法或不作为时，人民检察院可以首先发出检察建议，如行政机关未能及时改正也可由人民检察院提出海洋环境行政公益诉讼，倒逼海洋行政机关履职，促使其积极行政；第三类，符合条件的社会组织，当海洋生态环境损害使公共利益遭受损失时，社会组织可依法向损害责任人提起环境民事公益诉讼。作为参与最广泛的诉讼主体，社会组织在海洋生态环境保护中发挥着积极的社会监督作用。

自2019 年3 月以来，最高人民检察院推进部署的“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动 ，全国多省市已经探索自然资源局与人民检察院多部门协作的模式。这些实践经验可以为探索合理可行的海洋环境公益诉讼多元原告协作模式提供可借鉴依据。

海洋环境公益诉讼作为海洋环境保护法律制度的重要内容，为了更好地保护我国海洋生态资源环境，应当依法、合理确定其适格原告，在现行法律框架下，应针对法律适用冲突问题、规定不明确等问题进行修改和完善。既要明确与拓宽海洋环境公益诉讼的适格原告范围，也需要在具体案件中根据目标实现需求、案件类型特点、适格原告特性等情况，来确定适格原告的顺位安排，遵循有效保护环境、提高诉讼效率的原则。[13]探索自然资源部与人民检察院多部门协作，社会组织广泛参与的多元原告协作的海洋公益诉讼模式。

注释：

①“涉海环境案件”是指根据2016 年最高法院出台的《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》为基础，类型包括因海洋环境污染、生态损害和海洋自然资源破坏引发的案件，地域范围确定为“海洋及通海可航水域”。