海事主管机关防治船舶污染与海洋环境公益诉讼之融合

黄 晶 张晓东

（1.上海海事大学 法学院，上海 201306；2.洋山港海事局，上海 201306）

党的十八大提出“美丽中国”概念并将其作为执政理念，党的十九大提出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。海洋环境作为生态环境的一个重要方面，事关党的使命宗旨和国计民生。而随着科技进步和经济发展，船舶运力不断增长，海上发生船舶漏油事故后燃油通过各种途径进入海洋，严重损害海洋生态环境，以石油类污染物为例，由船舶引起的污染比例高达45%,[1]船舶造成的污染已成为海洋污染的重要源头之一。海事部门作为水上安全与防污染主管机关，要以党的十八大、十九大精神为指引，对船舶相关防污染作业实施严格监管，为海洋环境保护发挥作用。

一、海事主管机关防治船舶污染之现状

船舶对水域环境（包括海洋和内河）的污染大致可分为排放性污染和事故性污染两类。排放性污染主要是指船舶营运所产生的油污水、生活污水、船舶垃圾等非法排放，一般因船员环保意识不强、误操作等原因排放入水。事故性污染是指运载具有毒害物质的船舶因船员过失、意外事故或不可抗力等导致船舶碰撞、搁浅、爆炸等海难事故或险情，使得船载有毒物质泄露入水造成污染。[2]

据交通运输部统计，1973 年至2014 年我国沿海共发生船舶溢油事故3200 起，总溢油量约42936 吨，其中重大溢油事故91 起，[3]给海洋环境带来了严重的危害。根据我国《海洋环境保护法》和《水污染防治法》的相关规定，作为国家海事行政主管部门的海事主管机关，对船舶污染事故除了要依照职权进行海事调查处理还需要采取措施防止或减轻污染损害。近几年海事主管机关在防污染监督检查和危险品监管方面工作力度大大增强，逐渐在全国各个海事主管机关设立防污染应急指挥机构，船舶污染事故处置的成功率逐年升高。上海海事局成立的海上溢油应急指挥机构在2018 年“桑吉”轮等具有重大影响的污染应急处置中发挥了关键作用；烟台海事局溢油应急技术中心，对大连“7.16”输油管线起火爆炸事故、蓬莱19-3 平台漏油事故等60 多起溢油污染事故采取了卫星遥感应急监视，大大提高了污染事故应急反应速度和决策水平；河北海事局秦皇岛海上溢油应急反应中心在我国北方海区形成中等规模的船舶溢油控制和清除能力，能够做到“五分钟出动”应对溢油防控难题。

此外海事主管机关在对船舶污染事故进行调查的同时,会督促造成污染的船公司迅速清污，如果船公司不能迅速请清污公司进行清污，海事主管机关将采取行政强制措施组织指挥清污行动。另外，海事主管机关还会督促船公司购买船舶油污强制责任保险或取得其他财务保证证书。

二、海事主管机关防治船舶污染之困境

目前海事主管机关在船舶污染防治方面主要依据的法律包括《环境保护法》、《水污染防治法》和《海洋环境保护法》；依据的行政法规为《防治船舶污染海洋环境管理条例》；依据的部门规章包括《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》、《船舶污染事故调查处理管理规定》和《防治船舶污染内河水域环境管理规定》。同时在技术标准方面主要依据环境保护部与国家质量监督检验检疫总局于2018 年发布的《船舶水污染物排放控制标准》（GB3552-2018）以及中国船级社发布的《船用柴油机氮氧化物排放试验及检验指南》（2017）等相应的船舶检验技术规范和标准。[4]

（一）海事主管机关强制清污费用性质不明,导致清污费用偿付不充分

当船舶发生海洋污染事故后清污作业可以由船舶所有人主动进行，否则根据《海洋环境保护法》第七十一条的规定，国家海事行政主管部门可以采取强制措施避免或减少污染损害。海事主管机关可以委托清污公司或海上搜救中心进行强制清污。但如果遇到船舶所有人濒临破产，船舶又没有购买船舶油污强制责任保险，清污费用由谁来支付就成了很大的问题。从实践来看，海事主管机关指派清污公司进行强制清污时，清污费一般由清污公司垫付，事后在海事主管机关的协调下由清污公司和造成污染的船舶所有人调解解决，此时清污费用性质认定并不重要。但是遇到前述的问题或者双方不能达成协议时，涉及到清污费用的索赔，其性质认定就成为不可避免的问题。对强制清污费用性质和如何进行赔偿的争论，目前存在三种看法：第一种认为强制清污费用属于行政代执行费用[5]，责任人对强制清污费用不享有责任限制，海事主管机关可以责令责任人承担清污费；第二种将清污费用归属于民事责任，应以民事方式要求责任人承担；第三种认为强制清污行为是公法行为与私法行为的竞合，[6]清污费用可以以民事方式要求责任人承担也可以以行政方式责令责任人承担。

将强制清污费用分为行政性质的债权还是民事性质的债权，区别在于：清污费用作为行政性质债权向污染责任人请求，不受污染责任人责任限制的影响，有利于清污费用能够得到及时充分的偿付；而清污费用作为民事性质的债权向污染责任人请求，属于限制性债权，受责任限制的影响，[7]清污费用的偿付往往不能得到充分的偿付。基于此，海事主管机关更愿意主张其清污费用为行政性质债权，以使清污费用得到充分赔偿。

《防治船舶污染海洋环境管理条例》在第五十三条将在处理船舶油污事故时应急处置和清污所产生的必要费用列为可以优先偿还的费用，但在我国目前司法实践中，海事主管机关的清污费用并不属于优先受偿的债权，例如在“烟台海事局诉延成海运公司等船舶油污污染损害赔偿纠纷案”中，青岛海事法院认为依据《海事诉讼特别程序法》第一百一十八条第三款的规定，青岛海事法院据以裁定海事赔偿责任限制基金分配方案的法律依据为《海商法》以及其他法律规定的受偿顺序。《海商法》并没有相关规定使海事主管机关享有进行应急处置、清污费用的优先受偿权。《防治船舶污染海洋环境管理条例》虽然规定了优先受偿权，但其属于行政法规，因此对于烟台海事局清污费用在基金中优先受偿的诉讼请求，法院不予以支持。

船舶污染给海洋环境带来了严重损害，我国水上安全与防污染是海事主管机关的一项重要职责，但在防治船舶污染中遇到清污费用性质不明等问题，给其防治船舶污染工作带来了诸多困惑。清污费用性质得不到有效确定，清污费用得不到充分赔偿，会直接影响海事主管机关应急清除污染的行动，不利于提升海事主管机关保护海洋环境的能力。

（二）海事主管机关提起海洋环境公益诉讼的主体资格不明确

《海洋环境保护法》第五条规定了国务院环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门、军队环境保护部门五类国家机关的海洋环保职责。[8]

2017 年新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十九条第二款规定了，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，可由依本法规定享有行使海洋环境监督管理权的部门代表国家要求责任方给予损害赔偿。但各个法院对是否能根据此条规定提起海洋环境公益诉讼的态度并不一致，学术界也没有达到完全的统一。有观点认为，该条款本身并非关于诉讼的直接规定，规定的内容也不符合民事公益诉讼的内涵特征。[9]另一种观点认为此条款的规定是海洋环境公益诉讼提起的法律依据。[10]但不管怎样按照此条规定的文义解释，有权代表国家索赔的是国家海洋环境主管部门，在中国裁判文书网、北大法意、百度、谷歌上以“海洋环境公益”为检索词，从2013 年至今检索到的案件结果仅为5 起，分别为中山市1 起、广州市2 起、北海市1 起、连云港1 起，其中3 起为海洋环境民事公益诉讼案件，2 起为海洋环境刑事附带民事公益诉讼案件。这5 起案件中检察机关作为公益诉讼人的4 起，作为支持起诉机关的1 起，其中作为支持起诉机关的案件发生在中山，中山市人民检察院向中山市海洋与渔业局发出《督促起诉意见书》，所以当前确定具有海洋环境公益诉讼原告资格的国家行政机关有海洋行政主管部门、渔业行政主管部门和检察院。以海事主管机关为原告进行有关清污费用、防污费用、强制打捞费用请求的诉讼，有观点认为是海事主管机关依法履职后代表国家进行的民事诉讼，[8]公益诉讼强调的是其公共利益，而公共利益与国家利益并不是完全等同的。[11]但也有观点认为公益诉讼的目的是为了救济国家利益和社会公共利益。[12]例如：2005 年，“明辉8”轮与“闽海102”轮在广东省南澳岛海域附近发生碰撞，“明辉8”轮沉没，船上所载980 吨柴油泄漏入海造成附近海域严重污染，[13]汕头海事局向广州海事法院提起诉讼，请求因“明辉8”轮和“闽海102”轮碰撞所产生的清污费用和损害赔偿合计6, 928, 681.49 元及其利息，广州海事法院最终判决两被告支付清污费用和损害赔偿费用共计1,215,300 元。广州海事法院对此案的案由是船舶碰撞油污损害赔偿纠纷，在船舶溢油事故中，对海域油污的清除毫无疑问是对海洋环境的积极保护，是对社会公共利益的有效保护，此案例被多篇论文认为是海洋环境公益诉讼的有益尝试。

三、海事主管机关防治船舶污染之完善

(一)强制清污费用兼具公法债权和私法债权的性质

海事主管机关在委托清污公司进行强制清污后，产生的清污费用如何进行偿付，各个海事法院在司法实践中的做法并不一致。在上海海事法院立案审查的案件中，几乎全部是由清污单位作为原告索赔该项费用，广州海事法院立案审查的案件中几乎全部是海事主管机关作为原告，厦门海事法院则是两者兼而有之。[14]《海洋环境保护法》第七十一条第一款规定了海事行政强制措施，根据其规定海事主管机关在重大紧迫污染危险时可以根据现场情况直接实施油污清除作业。船舶所有人不及时履行清污作业或没有能力进行清污时，海事主管机关可以委托有资质的清污公司进行清污，根据《海事行政强制实施程序规定》第十七条和《行政强制法》第四十五条、四十六条及五十三条，此时产生的清污费用可以通过行政强制执行和申请法院强制执行实现公法债权。同时海事主管机关有权代表国家，以海事请求人身份通过油污损害赔偿诉讼主张清污费用。[15]所以强制清污费用既可以行政方式，也可以民事方式要求责任人承担。

但要保障强制清污费用能够享有优先权，基于前文的分析，只能寄希望于《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《海商法》的进一步充实完善，[15]但2018 年11 月份交通运输部公布的《海商法》（修订征求意见稿）中并没有涉及。希望在《海商法》修改的下一步工作中对这个问题予以重视。

（二）确定海事主管机关在海洋环境公益诉讼中的主体资格

船舶污染给海洋环境带来了严重影响，也对国家和社会的海洋环境公共利益造成了严重损害。海事主管机关在船舶油污损害赔偿纠纷案件中积累了一定的诉讼经验，也有学者将此类案件看成是海洋环境公益诉讼的实践。同时，海事主管机关在发生事故后的海事调查环节拥有专业的人员和技术，检察机关在行使海洋环境公益诉讼权时也须借助于海洋行政执法信息和海洋环境损害信息的获取，案件更多地依赖于这些部门的移送。所以承认海事主管机关提起海洋环境公益诉讼的原告资格，将能更好地维护国家利益和海洋环境公益。